中国村镇的死与生文档格式.docx
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早期人类的生产力水平低下,单打独斗困难,一个群体需要一起生活,通过协作才能有收获和得以繁衍。
随着生产力水平提高,人类生存可以建立在分工合作的基础上,并创造出灿烂的城市文明。
正如德国经济学家克里斯塔勒指出,村庄的起因是典型的农业和其他方面对土地的使用而形成,在此种方式制约下,生活在村庄的人数与土地面积的大小是相关的;
并且生活在给定区域的人们,必然与一定的农业技术和农业组织形式下赖以生存的土地利用面积相一致,“在某一确定的区域内,通常总有一种聚落类型是占优势的”。
[2]比如平原和山区、南方和北方因降雨量、气温、地形等差异很大,土地的产出率不同,所以不同区域村庄的类型、规模是有区别的。
至于城镇,与村庄从根源上讲则有些不一样。
在相同的区域内,我们可以看到彼此相邻大大小小所有级别的城镇。
城镇为什么会有大小之分?
它们的分布为什么会如此不均匀呢?
其实背后起作用的是集聚资源禀赋、动力、制度的不同。
那么,城镇或者城市究竟是什么呢?
在英国、荷兰、比利时,一个地方之所以称作“城市”,可能是因为它在历史上具有重要性,或者与王室有某种联系,如那里建有一座大教堂、一所大学、一个市场或一个法庭。
在法国,如果一个地方的居民住宅之间的距离不超过200米,人口又超过2000人,那么,该地方就是一个城市。
在北欧斯堪的那维亚国家,只要一地集中居住了200人以上,就被当作是城市,而实际上,那个地方看起来完全是个乡村。
欧洲从中世纪起就有了“市政法”,城市有自治权,可以通过民选的议会来决定日常的很多事情,包括开办市场、征税等。
[3]与此形成对比的中国城市,从古至今一直就是一个行政单位。
马克斯·
韦伯发现,在中国“官吏的所在地是城市的一个决定性的特征,而且城市是按照官吏的等级分类的”。
[4]发展到今天,这种行政等级制度表现为:
城市的高级别是直辖市,里面有政治局委员,然后是副省级城市（或计划单列市）、地级市、最下面是县级市,之间有一个垂直的管理。
由于是人口大国,又有独特的历史传统,中国设市标准可谓世上最为严苛,基本上根据经济发展水平、人口规模、城市特征和行政区划的需要来进行。
其主要特点是:
第一,等级制和审批制,突出行政管理功能;
第二,审批指标的综合性;
第三,人口的规模很大;
第四,镇只是县辖基层政权建制。
设镇,在中国其历史久矣。
根据流行的说法,早在北魏即始“设官将禁防者谓之镇”,后来基本上是“远于城而民聚焉者曰聚,聚落曰村,聚货曰集。
古未有以镇名者,夫镇者,重也,压也,至后世凡地有税课者,亦谓之镇”。
[5]而直到近代,镇才作为基层行政建制拥有相应的行政区域和基层行政组织。
1954年颁布的《中华人民共和国宪法》明确规定:
“县、自治县分为乡、民族乡、镇”,镇作为中国县辖基层政权建制被确定下来。
1984年起新规定的建镇条件,即县级政府所在地和非农业人口占全乡总人口10%以上、其绝对数超过2000人的乡政府驻地,并允许各省（自治区）根据实际状况对建镇条件作适当调整。
因此,镇介于村庄和（县或区）城市之间,是农村经济、文化和生活服务中心。
1954年中国有5400个镇,1958年减为3621个,到1978年仅剩下2687个。
1984年又增至6215个,1992年建制镇13737个（含1752个县城关镇）。
到2014年末,共有建制镇20401个,建制镇建成区人口1.56亿人,全国建制镇建成区面积379.5万公顷,平均每个建制镇建成区占地215公顷,人口密度为4937人/平方公里。
[6]这种建制镇数量的涨落演变与工业化、城市化运动及其政策休戚相关。
村镇衰亡的病理学随着中国城市化进程的推进,农村人口必然会逐步减少,每年有一千多万的农民转为城市居民身份,许多村庄也会因各种原因而衰落乃至消亡。
几乎所有的大城市都存在“城中村”,所谓的“城中村”就是城市在快速过度扩张过程中,把原来的村庄“包围”在城市之中所产生的现象。
2000年时中国尚存360万个自然村,到了2010年,其中的90万个自然村在中国版图上“消失”了,还有大量偏远的农村成为了“空心村”。
这意味着平均每天有将近250个自然村消失,其中还包含了众多古村落。
另外,通过大力度的行政区划调整,近20年来尽管镇的数量增加了,但进入小城镇的人口却降低了10个百分点。
原因大致可以归到“体制和钞票”上。
大城市有集聚经济,能产生就业岗位,还有土地财政、城市的维护费用;
小城镇既没有维护费,集聚效应又不够,土地出让金还要上交,造成城市结构的两极化,大城市拼命抽血,而小城镇地位尴尬、命运多舛。
这些问题的解决非常棘手,资源配置在体制上很难突破,几乎所有政策都是绕过小城镇,直奔田头（土地）。
本来在趋势性的工业化、城市化过程中,由于城乡各自产业的劳动生产率存在差异,会导致城乡之间出现收入的较大差异,还有经济发展中库兹涅茨“倒‘U’形曲线收入假说”[7]的作用,加上发展中国家普遍的“城市偏好”政策,往往都会经历一个“矛盾凸现时期”,村镇的相当一部分的衰败甚至消失成为难以避免的大事件。
尤其是中国实行的是城市行政等级制、城乡二元制度,在现行财政体制下,城市尤其是大城市行政等级高,掌握着资源配置权力,而基层村镇的投资、收入、公共基础设施薄弱,村镇能够提供的公共品服务少得可怜,这种“势差”只能更加使得村镇的人才、资本大量地几乎是单向地流入到大城市,失血比造血多,从而使村镇加速衰落凋敝。
与国际通行的“城市化”（urbanisation）称谓不同,中国官方文件的说法比较特别——“城镇化”。
城市化与城镇化的含义本质上没有两样,都是由以农业为主的传统乡村型社会向以工业和服务业为主的现代城市型社会逐渐转变的历史过程,包括了人口职业、产业结构、土地及地域空间的变化。
那为什么中国要特别地叫做“城镇化”呢?
这和中国城镇的行政隶属关系、公共物品配置以及经济发展水平有关,也是因为中国农村人口多、目前基本的人口聚集单元仍然要依靠城镇有关。
镇不同于城市,镇的一个基本功能是吸收农村人口,且门槛较低。
如果官方文件称之为“城市化”,那地方恐怕只会热衷于发展大中城市。
强调“城镇化”,就是想要兼顾到县城和镇的发展。
吊诡的还有自上世纪90年代后期城市审批停止以后,一些镇的规模已经发展得非常大了,在珠三角、长三角,已有不少十几万甚至几十万人口的镇。
如前所说,中国城市是讲等级的。
等级低的镇就缺少许多机构设置,比如城市管理、规划、公安等机构,只是县、市派出的,根本不能适应发展的要求。
这场景如同快速长个儿的少年裹了件儿时的襁褓而捉襟见肘。
根据历史学家赵冈[8]的观点,一国的城市化率高低主要受着两个因素制约,一是城市的粮源,二是城乡人口流动性的大小。
由于城市需要从外部取得足够的粮食以供养其人口之生活,所以农村余粮率（即农民自我消耗后所剩余的粮食占粮食总产量的比重）的大小决定了城市的数量和规模。
举例来说,假如一国的余粮率是10%,则在无进口粮食的条件下,全国城市人口的比重很难超过10%。
如果农业生产力提高,余粮率上升至20%,只要有足够的动力,城市人口就可以增加到20%的上限。
反之,如果余粮率下降,则城市人口的集中程度便随之下降,城市人口比重不但要减少,还要疏散城市人口加以调整。
这种情况一直到中国20世纪50~70年代还经常发生。
曾经有过的城镇人口大增以及紧接着出现的非自愿的回乡下乡人潮,无论给政府还是老百姓都留下了深刻的记忆。
这使得政府在城市化的政策和行动上非常谨慎,也就形成了过去几十年里城市化率大大低于工业化率的现象。
在工业化与全球化背景下的现代社会,由于技术进步、农业投入增加等因素,中国农业劳动生产率提高,粮食产量大幅增加,2016年中国粮食总产量61624万吨,与1949年初期的11318万吨相比,产量猛增4倍多,人均粮食从209公斤增至446公斤,余粮率也随之上升。
大量剩余粮食在保证城市粮食供给的同时,可以将更多的劳动力从农业生产中解放出来,农业劳动力转移成为可能,从而进一步推动城市化进程。
当然,余粮率反映了城市化率的可能边界,但决定实际城市化程度的制约条件还要看土地、资本等要素配置的制度安排。
比如从土地角度来看,中国设定了18亿亩耕地红线。
如果按照每个农户4口人、耕种5公顷土地计算,只需要2400万个农户,总计近一亿农业人口就可以提供所有的粮食产量了。
实际上今天农业人口依然占总人口的30%以上,以常住人口的城市化率58%来计,农村人口尚高达42%,如果以户籍人口城市化率42%来计,则中国大部分人口的身份依然还是农民。
这与城乡二元土地制度和户籍制度的作用有关。
我们的土地制度“歪打正着”。
在牺牲了几代农民的利益后,当工业化、城市化浪潮席卷而来之时,搞开发区、修道路、建房子需要征地,政府和开发商用起来无比的得心应手;
它带来的问题是失去了对土地的长远投资长远关心,无恒产者无恒心,乡村的灵魂没了。
经济学文献中有一名篇《公地的悲剧》,[9]寓言式地说明了无限制地利用公共资源的毁灭性后果。
中国历史讲“普天之下莫非王土,率土之滨莫非王臣”。
1949年后,也是迅速取消土地私有,实行土地生产资料的公有制,其便利之处是方便政府先推行价格剪刀差搞原始积累,继之大刀阔斧地搞基础设施（水利、交通、园区开发、城市建设）,建设铁（路）公（路）机（场）的速度举世无双,但效率低下、资源浪费严重的弊端也随处可见。
中国城市化在取得了很大成就的同时制造了一个困境:
一方面是城市容纳不了巨大规模的农村人口,另一方面是他们也回不去农村了,因为许多村镇已经衰落乃至消亡。
所谓城乡融合或城乡一体,根本上是让城与乡成为连续谱系,无论是人还是资本都可以在城乡间实现有序流动。
其实这是中国传统文化中很重要的组成部分,所以有“告老还乡”和“叶落归根”之说。
无论是为官或者经商,功成名就后最终还是回到家乡。
没有这个制度保障和文化传承,哪有今天这么多历史文化名镇名村。
寻找村镇的活力之源关于理想社会居地的思想,在《桃花源记》、《理想国》、《乌托邦》、《明日的田园城市》等文献中都有令人神思飞扬的描绘。
十九大报告提出“城乡融合”,就是为了校正过去资源单向流动的状况,促进两者资源双向流动、互通有无。
可以从两个方面来理解“城乡融合”的含义:
第一,城乡之间要相互借鉴优点,避免不足。
19世纪末,埃比尼泽·
霍华德（EbenezerHoward）[10]提出“城乡磁体”（Town-CountryMagnet）一说:
农村和城市各有优点和不足,例如农村的风光比较好、空气比较好、关系比较亲密,却缺乏就业机会和资金,所以发展很缓慢;
城市则资本更充足、就业机会更多、公共服务更便利,但是生存成本更高昂、交通更拥堵、环境污染更严重。
因此,城乡融合就需要将两者的优点结合起来,打造有活力的、有就业机会的、资本充足的、发展潜力大的、生态宜居的、服务便利的、人际关系融洽的城乡。
第二,城乡等值,基本公共服务均等化。
即无论生活在城市还是农村,都应该享有相同的基本公共服务,都应拥有丰富的文化、健康的发展、良好的生态。
村镇和城市都是人们活动集聚的空间,影响这种空间集聚的有三个“D”[11]:
Density（密度）,代表单位面积的经济总量,可测度生产率水平;
Distance主要是经济距离,反映交易成本;
Division意为区划、壁垒的分割,是阻碍经济一体化的障碍。
为了实现经济和社会的发展,需要促进生产要素的密集化、易流动和区域整合。
根据安迪·
派克（AndyPike）等[12]的研究发现,在全球范围,仅有有限的城市和区域能从全球化所提供的机会中受益,即只有三类能够超越传统的城市和区域的疆域范围向市场提供独特的产品或服务的地区可以获得成功:
大都市地区;
中级工业化地区;
风景旅游地区。
从实践来看,成功的特色小镇不外乎两类:
一类位于大城市郊区、都市圈、城市群,得交通和人流量之便,如乌镇、灵山小镇拈花湾;
另一类距离虽远但有个性,有独特的自然禀赋和历史文化底蕴,如滑雪小镇、镇北堡西部影城、婺源的乡村旅游（婺源属于村庄集群,若各自单打独斗便无法形成影响力,通过集群抱团发展,形成了一个富有辨识度和活力的独立IP）。
以最早实施建设特色小镇的浙江为例,特色小镇的类型丰富多彩,有历史文化、旅游型特色小城镇,如乌镇、龙泉青瓷小镇、溪口镇、西塘镇、千岛湖镇、横店镇、武义温泉小镇;
以贸工农一体化农业为特色的资源禀赋小城镇,如庆元香菇小镇、普陀沈家门镇、象山石浦镇;
以特色块状经济为支撑的特色产业和工贸小城镇,如杭州玉皇山南基金小镇、西湖云栖小镇、吴兴美妆小镇、大唐袜艺小镇、濮院毛衫时尚小镇;
与大城市毗邻、以最佳人居为特色的卫星镇,如宁波东钱湖镇、杭州留下镇、良渚文化村等。
这些特色小镇无一不是特色鲜明,布局讲究,规划科学,有可持续发展的运营模式。
可见,特色小镇,或者是有连贯意象的城市,用凯文·
林奇的话来说,它“既是一个景观、一片经济空间、一种人口密度,也是一个生活中心和工作中心,甚至还是一种气氛、特征或者一个灵魂”。
[13]相比小城镇建设,实施乡村振兴战略,可能是更为艰巨的任务,也是当务之急。
十九大报告中关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,包含了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五个方面,与十六届五中全会提出建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的目标对比来看,显然要求更高了。
比如从生产发展到产业兴旺意味着:
在以前农村的发展中,农业是单一的产业,现在虽然还是以农业为主,但同时包括了农业现代化,以及一些新兴业态。
随着互联网的发展,农村电商逐渐壮大,扩大了农产品的销售渠道,形成了一项新产业;
随着交通改善,人们到农村旅游变得更加方便,旅游业在农村也加速发展了起来;
随着城乡的融合,农村出现了新的发展机会。
比如从村容整洁到生态宜居意味着,要构建农村的生态文明系统,不仅仅停留在打扫卫生、修缮房屋、兴建道路等层面,更多是要求保持农村的自然生态,塑造后工业社会下的新农村景观。
而且伴随着生态旅游的发展,青山绿水变成了新的资产,可以说创造出一个新的产业。
又如从管理民主到治理有效意味着要求健全自治、法治和德治相结合的治理体系。
当前农村的人口结构、社会结构都面临着剧烈变化,这就既需要充分发挥新乡贤等群体在乡村治理中的作用,也要培养懂得农业,爱农村、爱农民的工作队伍,投身于乡村治理中。
比如在农产品治理上,以前强调的是提高生产量和销售量,现在还增加了更多科学的内涵,包括不能过度使用化肥、农药或者生长激素等。
随着城乡融合,农村逐渐由封闭走向开放,进入到了新的发展阶段,农村治理就需要融入到国家治理体系之中。
构建现代农业产业体系,不仅包括生产,还包括研发、加工、销售经营。
通过投入资本、技术,推动现代农业产业体系、生产体系、经营体系的发展。
过去农民的生产活动基本上是自给自足,辐射范围有限。
而发展农业的现代化,需要通过市场化、信息化、资本化手段组织整合分散的农民经营活动,像一张网一样将生产者和消费者连接起来,农民用掌握的技术和产品,可以分享现代农业带来的好处,获得更好的收益。
以前新疆地区的特色瓜果产销不对路,现在随着电商的发展,能够送到全国各地消费者的手上。
又如国际化连锁零售商家乐福,每年为消费者提供17000多种商品,有来自36个国家的超过3200种进口商品,其门店货柜每天上架的新鲜水果和蔬菜,由全国34万多位农民所生产,家乐福则负责相关的专业技术培训和食品安全检测,过去的10年中针对5100个农民合作社进行了59次专业培训,它的实验室有130位食品安全专家每天会对水果、蔬菜、猪肉、鱼类和烹饪食品进行全面的食品安全检测,每年会进行26万次食品安全检测。
这种市场化的力量打破了形形色色的分割状况,导致了规模经济和分工的深化。
村镇发展的困惑及其思考在快速发展中日益凸显的村镇问题,必须通过选择适合的发展途径用心去加以解决。
要特别注意避免两种极端的倾向:
一种是美化过去,认为凡是传统都是好的,而把村镇的发展看得一无是处。
作为对田园生活的向往,这种怀旧情结不难理解,但若要把这种情结作为制定政策的依据,就会带来很大困惑。
另一种需要避免的倾向,是把经济发展的目标看得高于一切,片面强调单向度的城市化、规模经营和产业化,只强调生产功能而忽视村镇的生态、文化和生活功能。
我们要加强这样一种认知:
即村镇过去是现在将来仍然是人类生活的基本场所,它应该充满魅力,成为吸引人、涵养人的地方。
当前,中国正处在一个“新时代”,社会的主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾,其中最大的发展不平衡是城乡发展的不平衡,最大的发展不充分是农村发展不充分。
或者说出现了罗斯托所述的“经济发展阶段”[14]中几个阶段同时叠加的现象。
中国改革开放的几十年间,在尚存数量巨大的贫困地区和贫困人口的同时,经过起飞阶段后总体上直接转入成熟阶段,经济展现出超越曾经推动它起飞的初始工业的能力,以及在广泛的资源范围上吸收和有效地采用现代技术先进成果的能力。
比如劳动力的构成、实际工资、眼界和劳动技能都起了变化,领导的性质也逐渐从“海盗作风”变为有效率的专业化经理,乃至社会对于工业化的奇迹开始感到有些厌烦。
在一些发达地区,已经迅即步入了大众高消费时代:
人均实际收入上升到一个较高水平,劳动力结构也发生了变化,消费者主权占优势,主导部门转向耐用消费品和服务业,政府开始把更多的资源用于社会福利和社会保障。
由于复利增长规律和最广泛意义的需求收入弹性的作用,部分高收入阶层率先进入了追求生活质量阶段,各种不同的消费形态不断发生,出现了因为食物太好而产生的公共保健问题,以及敏感的环境问题等等。
村镇发展置身其中,既受到城市扩张的严重挤压而失血,也面临前所未有的新生之良机。
这种困惑或愿景,源于中国城市化模式深层的内在逻辑。
一是政府的主导性;
城市化的关键要回答“地”和“钱”从哪里来?
遭人诟病的城乡二元制度是为工业化原始积累刻意设计的,土地财政成为搞“铁公机”、开发区和城市建设见效快的主要手段。
城市化模式归根结底是资本积累模式的选择,中国选择了一条快捷的通道。
不过然后呢?
传统的政府主导的土地财政、土地城市化模式已接近寿终正寝,而将转入征税之途。
二是与中国的地域结构、人口、经济规模相关,决定了中国城市化的地方性、差异性和多样性,必须实施精明增长（SmartGrowth）的方式。
三是与“央-地结构”及省级行政单元（省会城市）配置资源的体制有关,中国区域之间存在产业同构现象,城市不自治、市场发挥的作用受限。
四是产业业态变动和更替快,城乡空间形态的稳定性较弱。
由此可见,城市化本质上是国家治理、国土整治和城乡关系的系统构建过程。
城市化的含义、目标、起点、历史、过程、影响,城乡互动机制,工业化和城市化、政府与市场的关系等,都应加以考量。
除此之外,现实中出现的一系列协调城乡发展的变动力量,值得我们关注和思考:
第一,社会资本、原住民与移民。
林南[15]将社会资本解释为作为在市场中期望得到回报的社会关系投资,进一步可以定义为在目的性行动中被获取的和被动员的、嵌入在社会结构中的资源。
至于为何嵌入在社会网络中的资源增强了行动的效果,他从信息、影响、社会信用和强化四类要素去加以说明。
随着市场经济的冲击,随着农村贫富差距拉大,农村社会的社会资本存量越来越少,人际关系观念逐渐淡薄,相互之间的交流与互相帮助越来越少,社会资本不断流失。
区别于英国的对外移民和美国的移民社会,中国人的地缘空间内涵独特,包括了广泛的区域和城乡关系。
中国的城市化可以理解成原住民对生存和流动空间的经验培养过程,传统上乡绅、乡贤行善积德以及普通百姓人际交往所积累的社会资本对于在村镇生活的人们而言具有难以估量的价值,因为牺牲社会资本代价很大又无法补偿。
当年三峡库区移民有相当部分返流回了原地。
究竟是原住民为主还是移民为主的城市化,会深刻地影响一国的城市体系、城市化率的特征。
由于村镇是吸纳人口有用的容器,中国政府不允许大规模贫民窟化。
有学者提出,城市化过程中贫民窟的出现是不可避免的,随着经济发展能够逐渐消除掉;
并呼吁国家容许发展贫民窟,认为贫民窟至少提供了迁徙的自由选择、是公平的。
从贫民窟产生的机制来看,拉美国家实行大庄园主制度,农民少有土地,其城市贫民窟化是内生的,农民被剥夺土地后迁往城市,就业不足只能沦为贫民。
与之不同的是,中国内生的是城乡结构模式。
因而,各国劳动力的储备方式不同:
在拉美、印度等地,劳动力储备放在贫民窟,中国则更多地放在农村。
中国农村“人人有地”的制度安排让农民逐步地有弹性地进入城市,而不是斩草除根全部一下子从农村赶往城市;
同时这种制度安排应该且也可以为农民提供进城的资本。
第二,资源配置的市场化、资本化。
在城乡空间演化的过程中,除了政府在规划、治理上的影响力,市场和资本发挥了越来越重要的作用。
“工业造城”的做法在大多数地方已经失去空间,未来的城市产业将高度依赖“非物质化生产”,从而又高度依赖于人的集聚本身。
不同于城市房地产开发,村镇的振兴因为土地不能交易、抵押,融资成为瓶颈。
应通过城乡一体化,促进要素自由而高效流动,释放经济增长新动能,形成合理的产业分工,增强城乡整体竞争力,实现全面融合创新。
第三,村镇空间的智能化、便利化、弹性化。
通过数据化、信息化等变革,不仅人与人之间的互联网,甚至连接物品的“物联网”都可记录生活数据,依据大数据的智能化革新将改变要素流动的方式和空间形态,并将使城乡更加趋于舒适和人性化。
未来人工智能时代的生产关系以及经济社会-空间关系是一种什么样的状况?
人为了生存所需花费的时间将越来越少,有了更多的闲暇时间后会做些什么?
会满足好奇心,会做许多自己想做的事情,学习、交友、娱乐、创造、旅游……,新的空间如co-working、coliving因其共享性、便利性和弹性而将受人瞩目。
中国的“80后”、“90后”、“00后”加总有5.5亿人口,他们的需求偏好、消费观念和生活方式发生了全新的变化。
同样,随着老龄化浪潮的加速到来,巨大规模的慢生活形态必将形塑城乡空间,也会给村镇发展带来
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