小金库治理与防范.docx

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小金库治理与防范

“小金库”治理与防范

　一、学习“小金库”治理与防范的必要性

　　1.小金库产生的原因

　　从宏观上看，社会经济环境和秩序存在的某些紊乱现象，或多或少对经济管理产生一定影响。

从微观情况看，促使“小金库”存在、泛滥，起码有以下几个方面的原因：

（1）单位（部门）领导授意或默许。

这是“小金库”发展和屡禁不止的重要原因之一

（2）花钱办事方便的诱惑。

凡是请客送礼、滥发钱物、铺张浪费等问题严重的单位，往往是由于私设了“小金库”。

　　（3）制度不健全，现行财务管理体制存在一些弊端，制约滞后，经常性监督检查不力，为私设“小金库”开了方便之门。

　　（4）现行的财经法规、经费管理制度需进一步配套完善。

　　2.小金库现状及治理情况

　　从1998年到2006年上半年，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额1406亿元。

　　近年来的审计结果和财政监督检查结果显示，“小金库”的易发区已不再限于工商企业28%，高发区慢慢向行政事业单位延伸，52%特别是在少数权力部门。

金融机构18%和垄断行业及其二级以下预算单位中，设置“小金库”的现象更为突出。

　　2003年某省审计时发现，全省99家公安机关设置的“小金库”金额达2367万元。

　　某省审计厅对省属46所高校进行专项审计时发现，约有80%的高校不同程度地存在“小金库”问题。

　　2004年，审计署对某市所属10家医院进行年度审计时发现，各家医院均设有“小金库”。

　　2006年，财政监督检查机关仅对某银行6家分行及部分分支机构进行检查，就查出“小金库”6.74亿元。

　　改革开放以来，我国开展了三次次全国范围的大规模专项治理“小金库”行动，一次是1989年，第二次是1995年，最近一次是2009年。

　　3.“小金库”危害

　　“小金库”虽“小”，但危害极大，损害国家集体利益，公款沦为“私房钱”，成为滋生腐败的温床，在人民群众中造成恶劣影响。

（1）“小金库”害国。

（2）“小金库”害人。

　　（3）“小金库”害己。

　　据某省检察机关抽样调查，该省有63%的贪污案件都涉及到“小金库”，贿赂案件中的42%行贿款项也来自于“小金库”。

　　二、学习的内容

　　1.“小金库”的概念和表现形式

　　2.治理政策解读

　　3.治理

　　4.日常防范（内部控制和审计角度）

　　通过学习应准确掌握“小金库”的特征、内涵及外延表现形式，正确界定“小金库”；掌握有关“小金库”治理的有关政策规定；了解有关“小金库”治理工作中发现的深层次问题及治理工作方向以及预防“小金库”的措施方法。

1.1　“小金库”的定义及其资金来源

　　1.1.1“小金库”的定义

　　小金库雏形是20世纪70年代末财政部组织清理的“小钱柜”。

1986年税收财务物价大检查时俗称“小金库”。

　　国务院办公厅国办发〔1995〕29号文转发财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”的意见》第二条规定：

　　凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”，都要清理检查。

　　2009年“小金库”治理工作中，定义为：

违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

　　【思考题】如何理解“符合规定的单位账簿”？

　　1.1.2“小金库”的资金来源

　　“小金库”资金（资产）来源众多。

主要包括13种。

　　1.财政拨款

　　2.政府性基金。

是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院有关文件规定，为支持某项特定基础设施建设和社会公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。

　　3.专项收入。

是指具有特定来源，按照特定目的建立并规定有专门用途的收入。

包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、内河航道养护费收入等。

　　4.行政事业性收费。

是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用

　　5.罚没收入。

是指法律、行政法规授权的执行处罚的部门依法实施处罚取得的罚没款和没收物品的折价收入。

　　6.国有资本经营收入

　　国有资本经营收入是指经营、使用国有财产等取得的收入，

　　包括国有资本投资收益、国有企业计划亏损补贴、产权转让收入等。

　　7.国有资源（资产）有偿使用收入

　　国有资源（资产）有偿使用收入包括国有自然资源有偿使用收入、社会公共资源有偿使用收入和行政事业单位国有资产有偿使用收入。

　　8.资产处置收入

　　资产处置收入是指资产产权的转移或核销所产生的收入。

　　包括资产的出售收入、出让收入、置换差价收入、报废报损残值变价收入等。

　　9.资产出租收入

　　包括资产出租收入和资产出借收入。

　　10.经营收入

　　类似于企业收入，事业单位在专业业务活动及其辅助活动之外开展非独立核算经营活动也会取得一些收入。

　　11.利息收入

　　12.捐赠收入

　　包括实物捐赠和货币捐赠。

　　13.附属单位上缴收入

　　是指独立核算单位按照有关规定上缴的收入

　　　　　　　　山西省2009年查处“小金库”来源

　　1.2　“小金库”的表现形式及存放形态

　　1.2.1“小金库”的表现形式

　　《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发〔2009〕7号）对“小金库”表现形式高度概括，主要包括：

　　1.违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；

　　2.用资产处置、出租收入设立“小金库”；

　　3.以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；

　　4.经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”；

　　5.虚列支出转出资金设立“小金库”；

　　6.以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；

　　7.上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。

　　8.其他形式

　　　　　　　　　　山西省2009年查处“小金库”表现形式

　　【案例1】成都某大学继续教育学院从2002年1月至今年5月期间，贾等8人将购书回扣费、学生报名费等各项费用共120万余元截留，其中贾和薛各分得现金23万余元，其余人员分得12万余元至5万余元不等。

　　【提示】属于经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”。

　　【案例2】财政部宁夏专员办近日在银行账户年检中发现，民航某省安全监督管理办公室自2004年成立以来，私设“小金库”457.5万元，其中采取虚开、多开发票的方式套取预算资金219.2万元；虚拟公司截留收入53.4万元。

　　【提示】属于以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”。

　　1.2.2“小金库”的存放形态

　　1.现金形态。

现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。

　　基本特点：

金额相对较小。

支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。

使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。

　　表现：

一是收入不入账，保险柜直接存放现金。

二是采用虚列支出的方法套取现金。

如：

以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。

三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。

四是商业行为的各种回扣等。

　　【案例】辽宁省的犯罪团伙开着豪华轿车专门找当地机关领导办公室下手,盗得现金、笔记本电脑、手表、金银首饰等,涉案总价值逾百万元,其中现金就达50余万,最多一次盗窃价值近20万元。

　　2.银行存款形态。

是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配。

银行存款形态的“小金库”一般挂靠于二级单位或关联单位，有的以个人存款形式存在。

　　【案例】2002年至2009年7月，南航集团所属企业将货运服务、机务维修、过站维护等收入共计10550.6万元转入“三产”单位或工会，已用于发放职工奖金补贴及其他开支6821.85万元。

　　3.有价证券形态。

有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。

一般来源于公用闲置资金、“小金库”资金违法理财或套取（虚列支出）资金形成的产物。

　　【案例】2004年，国资委管理的中国纺织工业协会用900多万元购买了分红保险和投资基金。

　　4.固定资产形态。

　　固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础。

　　账外固定资产来源主要有：

一是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，二是利用特殊资源与其他单位合作获取的，三是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。

四是获得捐赠固定资产。

　　【案例】2003年至2004年，卫生部所属卫生监督中心未经批准，动用其管理的健康相关产品评审项目结存资金191.83万元，购置帕萨特等轿车6辆、别克面包车1辆。

　　2003年至2004年，中国造血干细胞捐献者资料库管理中心还将财政部拨付的用于检测项目的彩票公益金购置小轿车、旅行车63.31万元，列支办公用房租金59.61万元。

　　5.股权和债权形态。

股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。

其来源可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。

　　【案例】“八面局长”12年间受贿1200余万元，其中1000万元为一家公司20%的干股。

法院审理查明，董黎明接受刘德年及瑶海建安公司的请托，利用职权为请托人牟取利益，接受刘德年为其出资1800万元、瑶海建安公司为其出资1000万元与刘德年、瑶海建安公司合作开办公司。

　　【案例3】A行政单位为省财政一级预算单位，所属有ll户事业单位、4户企业单位。

根据案例分析，以上哪些单位的哪些行为是“小金库”行为，其资金来源和存放形态是什么?

（1）2007年4月，A单位授权所属B公司与s企业签订协议，将单位综合技术服务基地评估后转让。

2007年5月，B公司收到转让款980万元登记为账外账，在其私设会计账簿上支出旧综合技术服务基地工程欠款375万元、新综合技术服务基地基建支出420万元、A单位职工2007年中秋节福利47.8万元、B公司经费支出l9.6万元；

　　【答案】A单位转让单位综合技术服务基地取得价款980万元形成A单位的“小金库”，资金来源为国有资产处置收入，存放形态为银行存款形态。

（2）为解决单位内部非独立法人机构老龄委经费问题，A单位将办公楼部分空余房产的租赁费收入交由老龄委直接收取使用。

2007年至2009年7月期间，共计收取房屋租赁费59.3万元，支出51.5万元，老龄委单独设置账簿登记核算以上经济业务，会计期末A单位未在机关会计账簿总账中进行汇总登记；

　　【答案】A单位将办公楼部分空余房产的租赁费收入交由老龄委直接收取形成A单位的“小金库”，资金来源为国有资产出租出借收入，存放形态为银行存款或者其他形态；

　　（3）A单位所属E事业单位，收到A单位转拨的省财政科研项目专项拨款l50万元计人事业收入科目。

该科研项目省财政共拨款225万元，项目实施主体为E单位，A单位将其余75万元转付给为该科研项目提供场地和劳务的M公司，M公司从2007年4月起提供A单位财务部门一辆轿车用做办公用车；

　　【答案】A单位将应转拨E单位的75万元转付M公司