中国现阶段教育政策公平感研究.docx

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中国现阶段教育政策公平感研究

中国现阶段教育政策公平感研究

　　一、问题的提出

　　在现代社会，受教育是每个公民的权利，提供教育公共服务是政府的职能。

现代化的教育能够有效增强人的工作和生活能力，哥本哈根共识将教育的目标界定为，“使得人们具备一定的能力（包括认知能力和非认知能力、知识和态度），这些能力是使人能够有一个生产性的、令人满足的生活，完全融入他们的社会和社区生活中所必须的”[1]（p.193）。

受教育是提升能力的基础，教育在促进国民素质提高等方面有着重要作用。

因此，现代政府通过教育政策的不断完善来保障每一个成员的教育权利。

教育公平主要体现在“教育权利平等与教育机会均等两个基本方面”[2]，因为学习能力等方面的差异导致很难在教育的结果上实现平等。

教育机会的平等主要有三方面含义：

每个人都有不受任何歧视地开始其学习生涯的机会，至少是在政府所办的教育中开始其学习生涯的机会；可以考虑各种不同但都以平等为基础的方式来对待每一个人――不论其人种和社会出生情况；在制定和实施教育政策时应列入一些措施，以使入学机会更加平等，进而使学业成就的机会更加平等[3]（pp.6-8）。

从内容上看，教育可以分为基础教育、高等教育、成人教育等不同的层次。

受到政府财政能力等因素的影响，教育公平的价值在不同层次的内容上具有差异化的要求。

一般来说，在基础教育阶段，政府主要是通过财政支持来保证每一个适龄儿童和学生都能有机会接受教育；在高等教育阶段，主要是在机会均等的前提下通过择优录取的方式来选拔成绩突出的学生。

世界上不同国家和地区的教育政策设计也存在差异。

　　公共政策是政府对社会价值进行的权威性分配，正义是其应当遵循的重要价值之一。

从政策过程的视角看，为了增强政策的有效性，应当对其绩效进行评价，并且这种评价应当从客观状况、人们的主观评价两个方面展开[4]。

保障受教育权利、促进教育机会均等也是中国教育政策的目标。

　　因此，教育政策的公平性评价不仅要对教育机会均等状况、教育办学条件等客观层面上的相关内容进行测量，还需要对民众的教育政策公平感受等主观层面上的相关内容进行分析。

只有将主观和客观两个层面有效结合起来才能系统了解教育政策在促进教育公平过程中所发挥的作用。

就中国教育政策公平性评价的研究看，相关理论研究主要集中在客观方面的评价上，主要包括：

教育机会平等问题研究[5]；对小学教育阶段、初中教育阶段、高中教育阶段、大学教育阶段机会不平等问题进行的研究[6]；从基础教育融资制度差异、基础教育可及性差异、基础教育办学条件差异等方面对城乡基础教育均等化问题进行的分析[7][8]；对中国农村不同层次的教育发展状况进行分析[9]。

本文主要采用问卷调查方法分析当前民众对教育政策的公平感受①。

　　二、改革开放以来中国教育政策的演进与梳理

　　发展教育事业是中国现代国家建设的重要任务之一，由于受“政治意识形态的变化、国家的发展目标和发展模式以及市场转型和市场化等因素消长”[2]等的影响，中国不同发展阶段的教育政策在具体设计上存在明显差异。

中国的教育主要包括以下几个层次的内容：

学前教育，义务教育，特殊教育，高中阶段教育，高等教育，成人培训与扫盲教育②。

在此，简要概述义务教育和高等教育两个领域。

　　义务教育相关政策的主要目标是通过政府财政的支持来保障每一个适龄学生都有入学的机会。

《关于教育体制改革的决定》（1985）指出：

“实行九年制义务教育，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环。

义务教育，即依法律规定适龄儿童和青少年必须接受，国家、社会、家庭必须予以保证的国民教育，为现代生产发展和现代生活所必须，是现代文明的一个标志。

”[10]（p.13）《中华人民共和国义务教育法》（1986）规定：

“国家实行九年制义务教育。

省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤”；“义务教育可以分为初等教育和初级中等教育两个阶段。

在普及初等教育的基础上普及初级中等教育”；“国家对接受义务教育的学生免收学费”。

《关于实施〈义务教育法〉若干问题的意见》（1986）指出：

“有条件的地区可以免收杂费。

条件尚不具备的地区，要向家长做好解释工作，并在当地财政状况许可时，免收杂费；对家庭经济困难的学生，可减免杂费。

”[11]《中国教育改革和发展纲要》（1993）规定，20世纪90年代义务教育的目标是“全国基本普及九年义务教育（包括初中阶段的九年义务教育）”[10]（p.20）。

《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》（1994）对2000年义务教育发展的目标进行了规定[10]（pp.37-46）。

《面向21世纪教育振兴行动计划》（1998）规定，“2000年如期实现基本普及九年义务教育”[10]（p.48）。

《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999）规定：

“基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲，是全面推进素质教育的基础”；“确保2000年‘两基’目标的实现和达标后的巩固与提高”[10]（pp.30-36）。

《关于基础教育改革与发展的决定》（2001）指出，“‘十五’期间，地方各级人民政府要坚持将普及九年义务教育和扫除青壮年文盲作为教育工作的‘重中之重’，进一步扩大九年义务教育人口覆盖范围，初中阶段入学率达到90%以上”，并根据不同地区的实际情况确定各自的基础教育发展目标。

《关于进一步加强农村教育工作的决定》（2003）指出：

“力争用五年时间完成西部地区‘两基’攻坚任务”；“已经实现‘两基’目标的地区特别是中部和西部地区，要巩固成果、提高质量”；“力争2010年在全国实现全面普及九年义务教育和全面提高义务教育质量的目标”[10]（pp.57-62）。

《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（2005）规定，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费；2006年西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；2007年中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费。

《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》（2008）规定：

从2008年秋季学期开始，全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费；对享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，继续免费提供教科书，并对家庭经济困难的寄宿学生补助生活费。

《中华人民共和国义务教育法》（2006年修订）规定：

“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。

实施义务教育，不收学费、杂费。

国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。

”2011年所有省（区、市）通过国家“普九”验收，城乡免费义务教育得到全面普及，所有适龄儿童上学的机会得到有效保障。

接下来就要有效解决城乡之间、区域之间、学校之间办学水平和教学质量的差距问题。

《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（2012）从优质教育资源共享、办学资源配置、教师资源配置、特殊群体接受义务教育等几个方面对促进义务教育均衡发展进行了规定[12]（pp.1111-1123）。

为有效解决义务教育阶段存在的城乡差距问题，《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（2015）规定：

整合农村义务教育经费保障机制和城市义务教育奖补政策；统一城乡义务教育“两免一补”政策；统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额③。

进城务工就业农民子女教育问题也是这一时期面临的重要问题，《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（2003）对进城务工就业农民子女接受义务教育的渠道和经费保障机制进行了规定。

此外，改善农村义务教育学生营养状况也是这一时期义务教育发展的内容。

一项对农村寄宿制学校学生营养状况的调查显示，寄宿制学校学生营养不良现象比较突出[13]。

《关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（2011）启动了农村义务教育学生营养改善计划。

　　高考制度主要是在保证每一个学生机会平等的前提下择优录取。

自恢复高考以来，高等学校的招生人数快速增长。

据统计，1978年普通本专科学校招生人数为40.2万人，2013年普通本专科学校招生人数为699.8万人④。

1999年高等学校开始扩大招生规模。

《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（1999）规定，“通过各种形式积极发展高等教育，到2010年，我国同龄人口的高等教育入学率要从现在的百分之九提高到百分之十五左右”[10]（pp.30-36）。

为了保证家庭困难的学生能够有机会接受高等教育，《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》（1999）开始试点国家助学贷款工作。

对于一些类型的考生适用“降低分数、择优录取”的政策也是高考制度的重要内容。

《普通高等学校招生暂行条例》（1987）对降低分数录取进行了详细的规定[14]（pp.323-334）。

《关于调整部分高考加分项目和进一步加强管理工作的通知》（2010）对高考加分项目进行了进一步的规范⑤。

2001年，江苏3所高校开始试点自主招生。

2003年，教育部确定22所高校实行自主招生。

《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）对高考制度改革进行了规定。

《关于深化考试招生制度改革的实施意见》（2014）指出，“提高中西部地区和人口大省高考录取率”，“增加农村学生上重点高校人数”，“完善中小学招生办法破解择校难题”[15]（pp.14-18）。

此外，《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（2012）对进城务工人员随迁子女升学相关问题进行了规定⑥。

　　基于中国教育政策，就中国民众教育政策公平感受的研究主要包括以下几个方面。

第一，基础教育满意度问题的研究。

有学者对34个城市基础教育的民众满意度状况进行调查[16]，有学者从总体状况和具体问题（比如教育质量、教育过程、教育公平、教育收费）两个方面对中国39个主要城市民众教育问题的满意度进行调查[18][19]，也有学者对38个城市民众基础教育满意度状况进行了调查[19]。

第二，对民众教育公平感受状况的研究。

《中国教育发展报告（2013）》按照“总-分”的思路，从总体状况的公平感受和具体问题的公平感受两个维度对30个主要城市居民的教育公平感问题进行了调查。

其中，总体状况的公平感受包括两个方面的内容：

近三年教育公平状况改善的评价；治理择校热、促进义务教育均衡发展的信心。

具体问题的公平感受包括三个方面：

一是入学机会的平等性评价（幼儿园入园难入园贵问题的改善情况、幼儿园升小学过程中考试及交赞助费的现象、小学升初中过程中公办学校的择校现象、义务教育阶段农民工子女获得均等入学机会的情况）；二是教育过程的公平性感受（公办中小学办学水平的均衡情况，学生受到教师同等、公平的对待，教育部门与学校的廉政风气状况）；三是教育结果的公正性期待（对现在上学读书将来能改变命运之说的态度）[20]。

《中国教育发展报告（2014）》从总体状况和具体评价两个方面对民众教育公平感受问题进行了分析。

结果表明：

民众对所在地区教育总体状况评价的得分是58.28分，低于60分的及格分[21]。

第三，对民众义务教育诉求问题的研究。

2013年，“中国民生指数研究”课题组在上海等8个省（市）采用问卷调查方法对城乡居民的义务教育诉求问题进行了调查，结果表明：

半数城乡居民从总体上对义务教育感到满意，其中农村居民的满意度更高；部分城乡居民感觉教育支出负担较重，城镇家庭义务教育阶段支出要明显高于农村；农村义务教育阶段出现的新问题主要有教育质量低和上学距离远，城市义务教育阶段存在的问题主要是择校费用不断上涨[22]。

第四，对民众教育观念问题的研究。

《中国教育发展报告（2015）》用三个维度的十组相互矛盾的问题对民众的教育观进行了网络调查。

这些问题主要包括：

一是社会竞争维度的问题（出人头地与一技之长、个人学历与个人能力、学习成绩与个性特长）；二是教育互动维度的问题（赏识教育与挫折教育、控制管理与民主协商、老师教育与父母教育）；三是学业发展维度的问题（学习成绩与兴趣爱好、超