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我国公务员考核存在的问题及其对策研究

海南大学

期末论文

课程名称：

公务员制度

题目：

我国公务员考核机制存在的问题及其对策研究

学号：

姓名：

年级：

学院：

政治与公共管理学院

专业：

行政管理

摘要：

公务员考核制度是评价和激励公务员的重要途径，是提高公务员整体素质和行政效率的重要手段。

2006年《中华人民共和国公务员法>的实施和2007年《公务员考核规定（试行）》的颁布，把公务员考核工作推向了一个新的高度。

但是面对日新月异的国内外环境变化，我国现行公务员考核机制显得有点跟不上时代步伐，显现出诸多问题。

本文就当前我国公务员考核的概况进行了介绍，并对公务员考核机制中存在的主要问题进行了梳理，分析了产生这些问题的原因，借鉴发达国家及地区的经验，提出了解决问题的若干对策性建议。

关键词：

公务员，考核，问题，完善

一．我国公务员考核的内涵及原则

（一）我国公务员考核的内涵

国家公务员考核是指国家机关根据国家有关法律、法规、规章、政策规定的考核内容、标准、程序和方法，按照国家公务员的管理权限，对所管辖国家公务员的德、能、勤、绩、廉进行定期和不定期的考察、审核与评价。

以此作为对国家公务员奖惩、任用、培训、辞退及调整职务级别和工资的依据。

一般来说，公务员考核可以从以下几个方面进行理解：

一是考核的主体与客体的确定性。

在公务员考核中，国家机关是考核主体，同时根据被考核人员的来源成立考核小组。

而客体就是指国家公务员，即“依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员”。

二是公务员考核内容的相对稳定性。

作为考核体系，一定需要相关的内容作为考核的依据。

《公务员法》中明确的对公务员考核的内容进行了规定，即“德、能、勤、绩、廉”，体现了我国公务员考核内容的稳定性，并通过各种方式对公务员的上述内容进行考核。

三是公务员考核的标准和程序科学化和合法化。

国家公务员考核的标准制定是建立在一定实际情况基础之上的，标准的制定必须有一定的科学性，既体现定量的特征，也体现定型的要求。

同时考核程序不是随意的，而是建立在一定流程之上的，且是在相关法律法规基础上的考核。

四是考核结果的指向性。

考核的目的不是为了惩戒公务员，而是更多的为了考察和评价公务员履行岗位职责的情况，指导公务员发展的方向，提升公务员的素质。

考核的结果应成为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训和辞退的依据。

（二）我国公务员考核的原则

“国家公务员考核原则是指国家机关在考核国家公务员德才表现与工作实绩时应当遵循的基本准则。

”概括起来，公务员考核的基本原则主要包括以下几个方面：

客观公正原则。

考核的主要目的是考察和评价公务员履行岗位职责的情况。

因此，对公务员的考核应根据考核的条件和标准，实事求是客观公正地对被考核人员做出恰如其分的评价。

公务员考核评价是否客观公正，直接影响公务员考核评价的效果，影响对公务员个人真实情况的了解，影响考核的激励作用的发挥。

不公正的考核会使考核失去权威性，严重挫伤公务员的工作积极性，乃至对社会风气和政府的威信造成不良后果。

因此，客观公正是公务员考核应遵循的基本原则。

所谓客观：

要求实事求是、全面地反映公务员的政治业务和实际情况。

所谓公正，严格按规定的标准进行考核，不因公务员的职务高低及与领导者的亲疏而在标准掌握上宽严不一。

依法考核原则。

公务员考核是一项重要的公务员管理制度。

公务员的考核是用国家法律形式加以确立的，它不同于企事业单位以及各种群众团体内部的考核制度，而特别强调法律效力。

任何机关及其领导者都不得随意取消本单位的考核，也不得以自己的考核办法代替法定的考核办法，必须严格按照规定的标准和程序进行。

科学性的原则。

在考核工作中，无论是对被考核者工作数量的测量，还是对他工作质量的评定，都要建立在其实际工作情况的基础之上。

应采用科学的理论和方法，通过科学的手段设计，避免考核中的随意性。

考核的结果要能真实反映被考核对象的工作业绩，反映他的工作水平和工作努力程度，这些都必须依赖科学的理论和方法。

注重实绩原则。

注重实绩是指在考核评估中应重视被评估者的实际工作表现和工作成绩。

公务员考核评价要重视公务员的实际工作成绩，而不能仅凭印象、感受、言论、体会和一般性的群众议论。

效益不仅有经济效益，也有政治效益和社会效益，在实践中唯经济效益的考核评价实绩是片面的。

公务员的工作实绩是公务员综合素质的反映，是检验公务员德才标准的根本尺度。

民主公开原则。

民主公开是指在公务员考核评估中要扩大群众参与度，增加评估工作的透明度。

即通过征求意见、民主评议、民意测验和公务员代表参加考核组织等方式，公开地对各级公务员进行考察，增加考核工作的透明度。

主管领导给公务员写评语、提出意见之前，要广泛听取群众意见，考核结果要正式通知本人。

可操作性原则。

公务员考核必须采用科学的理论和方法，如模糊数学和层次分析法，群组决策方法等，保证绩效考核能客观、公正、准确，反映被考核对象的业绩和成果，另一方面又要使绩效考核工作比较简单、易行，具有较强的可操作性。

因此，在进行指标设计和具体模型设计时，要避免非常复杂的数学计算，尽量用比较简练的数学语言来进行描述，简化数学计算公式，操作方便。

全面性原则。

应设置反映社会、文化、人的全面发展等方面的发展目标，而不以应该仅仅用经济发展速度来作为考核的唯一指标。

在评估过程中，考核者通过被考核者的上级、同级、下级等全方位来对其进行调查、了解，以形成对被考核者全面、正确的认识。

二．我国公务员考核存机制在的问题及其原因

（一）我国公务员考核机制存在的问题

近几年来，我国相继出台并实施《公务员法》及配套改革措施，不仅对行政机关开展工作实绩评价，为建立求真务实、高效廉洁、运转协调的行政管理体制进行了有益探索，也为建设精干廉洁的公务员队伍、完善公务员考核评价机制、增强公务员队伍活力、提高公务员素质和工作积极性积累了较为丰富的经验。

但我国现行的公务员考核工作还不尽完善，除了理论准备的不足之外，实践中仍存在一些不容忽视的问题。

一是考核衡量标准不具体，缺乏针对性。

《公务员法》规定公务员考核坚持德才兼备的标准，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，从“德、能、勤、绩、廉”五个方面对公务员进行全面考核，重点考核工作实绩。

《公务员考核规定（试行）》第3条规定“绩，是指工作的数量、质量、效益和贡献。

”第4条规定“考核标准以国家公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据。

”除此之外，再无更为具体的解释，这导致两个问题：

第一个问题是这样的考核没有以公务员的职位分类为基础，实行分类分层考核，会使考核的功能大打折扣。

第二个问题就是对工作实绩这个概念的界定不明确，容易使人们在理解上出现偏颇。

在现实的考核工作中就会导致两方面的结果，一方面，由于各部门、各岗位之间工作性质和工作特点差异大，缺乏一套规范的可供实际操作的考核标准体系，有的岗位考核标准过于抽象、单一、笼统，考核缺乏针对性，考核者难以做到“一碗水端平”、“一把尺子量到底”，导致考核结果失真，使注重工作实绩这一原则变得模糊不清，体现得不够充分。

由于实绩考察不易量化、缺乏可操作性，在对实绩的考核中往往依赖于个人的理解和感觉，在考核中常常出现“重印象、轻实绩，重数量、轻质量，重常规、轻创新，重定性、轻定量，重年终、轻平时”的“五重五轻”现象。

由此引发“干好干坏一个样，干与不干一个样，干多干少一个样”的不良局面，导致公务员考核评价过程走形式、走过场，难以发挥考核的激励功能，严重挫伤了一部分公务员的工作积极性。

另一方面，由于我国长期坚持以经济建设为中心，绩效考评指标着重强调增长率，即使推出“绿色GDP”，个别地方还是过多强调经济指标，存在着对考核绩效的曲解，出现一些“唯GDP论”、“形象工程”、“政绩工程”的不良现象，也使一些公务员产生了要“显”不要“隐”、要近不要远、要实不要虚的思想，影响了对公务员主观动机和工作能力的准确评价，在一定程度上违背了公务员考核工作的初衷。

二是考核程序不规范，对公务员考核工作的重视程度不够。

按照公务员考核规定的要求，公务员考核程序主要包括个人述职、民主测评、领导评价、确定等次、结果公示等五个环节。

但在实际工作中，许多部门、单位对考核程序不够重视，存在“以评代考”的现象。

有的单位干脆由领导个人直接定等次；有的单位怕伤和气，评选优秀就采取论资排辈、轮流坐庄的做法；有的单位和部门领导怕得罪人、怕负责任，每到考核的时候总是以这样那样的借口，不综合考虑工作能力与工作实绩，简单地以群众投票方式确定考核等次，考核过程简单草率，极端民主化，这样容易导致一些政绩突出但平时并不太注意人际关系的实干型人才榜上无名，而一些政绩平平，但人际关系处理得较好的交际型人才当选优秀，导致一些公务员为了考核把精力用在与领导、同事、下级搞好关系上，而不再以岗位要求作为工作准则。

“一旦素质和才干的衡量与实际功绩脱钩，考核过程便终将陷入以人际关系来定等和赏罚的泥潭，结果则是考核对官僚建功立业的激励功能不断丧失。

”

三是考核方法方面的问题，民主测评流于形式以及忽视平时考核。

在民主评测方面，有些单位在考核中缺乏对群众参与的重视，致使民主程序徒有形式；有些单位用写条子或举手不规范的方式来确定公务员的考核等次；有些单位虽然搞了民主测评，却缺乏明确的制约性规定，使民主测评不能成为考核的依据，最终导致民主测评流于形式。

民主测评中也存在群众参与意识淡薄，责任心不强的状况。

在平时考核方面，当前公务员平时考核制度不完善，操作欠规范。

一些单位自行设计了平时考核方法，但或者较为烦琐，加重了工作负担；或者与年度考核相脱节，不能为之提供有效的依据。

有些单位甚至根本没有平时考核。

平时考核的忽视，必然造成定期考核缺乏依据，以及考核结果不够客观准确的状况，也使通过公务员考核推动部门目标管理和工作管理的目的无法实现。

四是考核结果使用不当，影响考核的严肃性。

公务员考核是一项复杂的系统工程，在目前考核“重结果不重过程”的导向下，如果考核结果使用不当，就会让考核失去其重要意义。

具体说，充分体现在考核结果使用不太合理、不尽科学。

一方面表现在对年度考核被评定为“优秀”的公务员奖励太轻。

《公务员法》规定“公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金。

”这也就意味着年终考核被确定为优秀和被确定为称职的公务员并无多大差别。

另一方面对年度考核被评定为“不称职”公务员的处理，在某种程度上甚至重于受行政处分的公务员。

《公务员法》规定“公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职”，若“在年度考核中，连续两年被确定为不称职等次的，按规定予以辞退”。

相反，对那些因严重违反公务员纪律而受到记过、记大过、降级、撤职处分的人员，在受处分期限内，只是不确定考核等次，即在一定时期内仅仅影响晋级增资而已，因此有失公平。

五是考核比例硬性化要求，优秀等次的设置在一定程度上不太合理。

《考核规定》中将年度考核结果分为优秀、称职、基本称职和不称职四个等次，优秀等次占15％，最多不超过20％。

实际考核中，由于不称职、基本称职有明确的界定，人数很少，优秀等次又有严格的名额限制，事实上造成多数人都定了称职等次，一部分德才表现较好的公务员与一部分德才表现比较差的公务员在考核结果上没有任何差别，形成了“大锅饭”现象，弱化了考核的激励功能。

优秀等次比例，使优秀等次人数受到限制，在实际评选中容易产生“平衡关系”、“轮流坐庄”等问题，很多单位都把名额用足、用满，甚至为了极个别人的利益，要求增加优秀名额，搞情感照顾，使公务员年度考核工作失去了原有的意义。

六是对公务员考核工作的检查督促不到位。

公务员的考核工作需要群众参与，考核评价过程需要阳光透明，尤其是具体负责公务员考核工作的职能部门，更需要加大对公务员考核工作的指导和透明程度。

但是在实际工作中，有的部门只注重考核工作的开展和材料的收集归档，对考核工作的检查与指导待进一步加强和完善，缺少对考核工作进行有效的定期或不定期地检查或抽查，考核工作的好坏大都取决于单位领导的重视程度和从事考核工作者的工作水平，一定程度上影响了考核工作的权威。

（二）我国公务员考核机制问题产生的原因

第一，从法律制度的角度。

随着我国行政工作的不断发展变化，现有的法律

规章、地方性法规已不能完全适应我国当前的公务员考核工作的需要。

此外，从

法治的角度分析，已经出台的法律法规依旧不完善，不健全，操作和执行依旧有

困难。

第二，从文化传统的方面。

当今公务员队伍中官本位思想严重，在这种思

想的影响下，往往会使一些领导层本部门单位的利益出发，出于某些利己利益从

而对公务员考核的公正性有一定的影响。

不惜一切代价，只为职位的安全，不顾

国家、集体利益，不惜损害了自我形象，破坏考核的公平公正，另外利益关系的

存在，以及平衡兼顾的原则，也使考核缺乏真实性和准确性。

第三，从人为角度

方面。

各机构考核对象的选择是基于某些部门长官的个人行为的表现上的，对整

个考核起到关键性作用。

最终确定下来的考核对象最终只是领导拍板，考核也就

是个过程，甚至都是没有考核经验的低素质人员来操作，无法科学衡量。

第四，

日常工作方面：

在实践中，考核本身就流于形式，参与者从思想上就没有足够的

重视，没有将其当做大事处理，积极性不高，考核结果似乎并不重要，本身就是

搞平衡促和谐，使之丧失公平性。

三．完善我国公务员考核机制的对策——借鉴发达国家和地区的经验

一是要建立明确、细化的考核内容，利于考核的执行。

美国于1934年统一规定了公务员的16项考绩指标。

1943年，美国将1934年所规定的考绩指标增订为31项。

1979年，美国政府规定了高级行政职务官的考核因素。

直到现在，美国才实行放权于基层的关键因素指标法。

英国公务员的考核内容主要分10项因素。

法国公务员的考核内容包含14项因素。

德国公务员的考核内容包括工作成绩与工作方式、素质、能力，每个项目又可细化出若干考核要素。

日本新施行的人事评价制度，主要对公务员实施能力评价和业绩评价。

针对不同职务种类不同官职的公务员，能力评价和业绩评价具体又可细化成若干评价项目。

台湾公务员年终考绩按工作、操行、学识、才能四个项目分别评分。

“工作”分十项指标，“操行”分四项指标，“学识”和“才能”都分别细分成三项指标。

各国和地区在公务员考核内容方面的规定都比较明确且细化，利于在公务员考核时参照使用。

我国对公务员考核内容方面的规定较为模糊，比如《公务员考核规定（试行）》规定：

“能，指履行职责的业务素质和能力；廉，指廉洁自律方面的状况”。

虽说公务员考核要放权基层，不同岗位要设定不同的考核内容，但国家仍须尽量明确考核内容包括哪些方面，以利于指导各机关公务员考核工作的开展，尤其对于一个教育薄弱，基层机关考核人员专业素质还不够强的国家来说，更应如此。

所以，我国未来应进一步明确德、能、勤、绩、廉五个方面所具体包含的内容，以更好地指导我国公务员考核工作的开展。

二是要重视业绩、能力方面的考核。

日本新施行的人事评价制度，把公务员的定期评价分为能力评价和业绩评价两个方面。

英国公务员的考核因素主要可归纳为能力因素和工作业绩因素。

德国重点对公务员的工作业绩和能力进行考核。

法国公务员考核的内容基本也可划分为能力和业绩，外加守时执勤、身体适应性等。

新加坡对公务员的评估分为工作表现评估和潜能评估。

美国考核指标分为关键因素和非关键因素和附加绩效因素，注重对个人成果指标和相关关键能力因素的考核。

各国及地区考核的具体内容虽有差异，但共有的特点是，重点考核业绩和能力两项内容。

《公务员考核规定（试行）》规定：

“对公务员的考核，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”。

可见，我国已重视对公务员工作实绩的考核。

参考发达国家及地区的公务员考核制度，建议我国以后也应适当重视对公务员能力方面的考核，注重潜能评估，充分了解公务员能力方面的状况。

这样，对能力突出的公务员，可预先予以重点培养，列为机关的后备干部。

对某一方面能力欠缺的公务员，可通过培训等方式尽早提升公务员在该方面的能力，以利于培养人才，提升公务员工作绩效，进而也是提升组织的工作绩效。

三是要注重平时考核。

平时考核是年终考核的基础，最能反映一个公务员最真实的一面。

很多国家和地区都较详细地规定了平时考核事项。

在德国，平时考勤时，各部门须对公务员出勤情况予以记录。

公务员平时考勤由本部门的人事监察员负责，包括公务员的服务质量、勤惰状况、性格、思想和生活行为均需明确记载。

在美国，考核年度一旦开始，主管即对部属的工作表现加以考核并记录。

主管对每位部属都建有考核手册，方便主管就部属的工作表现作摘要记录。

凡部属的工作表现与主管所制定的绩效标准有联系的部分，均要摘录在册。

部属的工作表现一旦被主管记录在册即成为正式官方记录。

考核检查时将部属的工作表现与手册上的记录以及绩效标准相互对比。

检查后，直接主管填写考核检查表，交部属签名。

美国考绩制还实行“提前警告”的办法，对于工作成绩不佳的人员，各单位主管人员必须在正式考绩前3个月向他提出警告，为其提供改进机会。

在台湾，平时考核就其工作绩效与工作态度行之，考核之细目由主管机关视整体施政目标及业务特性订定或授权所属机关拟定，报请主管机关核定。

平时考绩一般分为A、B、C、D、E五个等次。

公务人员平时考核奖惩，并入年终考绩增减分数。

对增减分数的条件也予以了详细规定。

各机关单位主管对其属员之平时考核依规定办理，其办理情形列入该单位主管年终考绩参考。

上述国家和地区都对平时考核进行了比较细致的规定。

而我国大陆目前对平时考核的规定过于简略，且没有明确如何与定期考核相结合。

我国大陆可借鉴台湾将公务人员平时考核的

奖惩并入年终考绩分数的做法，将平时考核与定期考核更加紧密地结合起来；也可考虑学习美国的做法，让主管更加重视对公务员平时工作表现的记录，以作为定期考核的重要依据。

四是考核结果的等次应有较好区分度美国公务员的考核结果分五个等次：

卓越，优秀，合格，尚可，不合格。

评定级别为前三个等次之一的，须作明确叙述，必要时要举若干实例。

英国内阁办公室将评估标准分为五个档次：

1级，最出色；2级，比较出色；3级，能够达到圆满程度；4级，需要改进；5级，业绩不佳，工作不能被接受。

法国公务员年度考核按总成绩分为A、B、C、D、E五个等次。

德国对公务员的考核分为七个等次：

特优、优、良、一般、及格、不及格、差。

我国台湾公务人员的考绩结果分为优、甲、乙、丙、丁五个等次。

我国也可以借鉴国外及台湾地区做法，将考核结果增至五个等级，既能很好地体现区分度，操作起来也比较简单。

五是考核程序要科学合理，注重面谈作用的发挥。

日本新规定的人事评价流程是期首面谈－业务执行－自己申告－评价、调整、确认－评价结果公布－期末面谈六个步骤。

其中，期首面谈为目标设定阶段，其内容包括组织目标整合、职位目标达成、自身目标达成、实际工作水准记载、业务目标达成、业务效率化等重点事项。

目标设定过程基本遵循以组织目标为基准，然后依官职从上至下，从局长－部长－科长－科长辅佐－系长－系员各自设定自身工作目标。

在评价过程中，要经历调整和确认阶段。

评价结果公布后，主管要与下属进行期末面谈，并给予下属以指导和助言。

整个评估过程上下级之间进行了充分沟通，使绩效目标设定、执行、评价、改进提升成为一个连贯而循序渐进的整体，保障了绩效考核的有效开展。

美国公务员的考核流程为：

先制定考核计划，相关公务员均应参与其中，确定出集体和个人的工作目标，并细化出每个人的考核要素，确定考核标准；主管对每位部属建立考核手册；主管对部属每三个月办理一次考核检查，第四次并入年度考绩办理，主管将部属工作表现与手册记录及绩效标准对比，并填写考核检查表；填写考绩表时，主管要与部属进行成果鉴定讨论；考绩结束时，主管及管理人员立即安排时间与部属面谈，使受考者明白其工作优缺点，提供改进意见，商讨拟采取的行动。

在英国，部门先制定年度目标，之后，公务员和直接上司根据部门年度目标设定个人年度绩效目标，包括业务目标、服务目标、合作目标、能力目标和个人发展目标等。

年中绩效检查时，直接上司与公务员本人一起查看达成及未达成的年度目标，分析主客观原因，商定下半年改进措施。

年底绩效评估时，要经过年底自我评价、管理者写出评价报告、核实、指示这几个阶段。

对比一下最具代表性的日本、美国、英国的公务员考核程序，我们可以总结出一些共性的东西：

一是在考核程序开始阶段，先设定部门目标，管理者与上下级公务员共同参与其中；二是要根据部门目标分解科室目标和个人目标,在设定员工的个人目标时须主管与员工本人共同商讨确定；三是平时考核的沟通反馈机制，主管需根据平时的周期性检查或年中考核反馈改进建议给部属，部属也可向主管寻求指导和支援；四是自己写出评价材料申告；五是直接主管对被评估者进行考核，评估时要与部属沟通；六是上级领导复核和确认；七是期末面谈。

整个考核过程体现了现代化的事前规划、目标管理、过程控制、组织沟通协作之精神，值得我国有选择地吸收借鉴。

六是设立常设性考核机构，完善结果复审制度。

发达国家及地区在这方面都有自己相应的机构和措施。

在台湾，考绩委员会为负责考绩工作的常设机构，具体负责本机关职员及直属机关首长年终考核、另予考核、项目考核及平时考核奖惩的初核或核议事项等。

考绩委员会对认为有疑义的考绩案件，得调阅有关考核纪录及案卷，并得向有关人员查询。

考绩委员会对拟予考列丙等、丁等人员，处分前还给予当事人陈述及申辩的机会。

常设的考绩委员会保证了考核的公正实施，并利于把责任落实到人。

在美国，考绩委员会负责审核各单位执行考绩法规的情况；复审委员会负责复审文官对考绩事项的申诉意见，并给以公平、客观的处理；复审主任由功绩制保护委员会委员充任。

法国政府各机关设有行政对等委员会，具体负责办理本机关公务员考绩事宜，比如决定考绩标准等。

法国规定评分要经过行政对等委员会的综合平衡，如果对此有意见可以提请行政对等申诉，报请领导部门审定。

与西方发达国家相比，我国的考核委员会作为临时机构，对公务员的考核复核就不是非常有保证。

七是重视潜能评估，考核效果重视发展性功能。

这一点在新加坡的公务员考绩制度中表现最为明显。

新加坡公务员的考核分为工作表现评估和潜能评估两方面。

潜能评估为保密性评估，用来评估公务员的发展潜力，预测公务员最适合的发展方向，据此提前培养人员，谋划组织未来人事布局。

公务员上司主要依据潜能评估结果决定公务员的任用、培训、及晋升。

英国在考绩中关注员工是否需要调整工作、训练，是否适合晋升等。

英国还要求必须对高级行政官员实行360度绩效反馈法。

对高级公务员360度反馈的一个核心原则是它只是为了发展目的，是完全从绩效评估系统里分离出来的，结果也是对个人保密的。

美国考绩结果的运用也包含培训、升迁等积极功能。

日本的评价结果用来决定员工的升任、降任、平调、免职、勤勉津贴等。

尤其是考核程序中期末面谈，有指导和助言的要求，以帮助员工发展。

可见，重视潜能评估，考核效果重视发展性功能是发达国家公务员考核取得良好成效的法宝之一。

考核制度的功能应不仅限于奖惩和绩效评估等行政性功能，更应扩及至人力规划与培训等发展性功能，这样才能促使考核制度成为激励员工和提升行政效能的人事政策工具。

参考文献

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