对于国家控制国有经济和国民经济命脉的理性思考.docx
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对于国家控制国有经济和国民经济命脉的理性思考
对于国家控制国有经济和国民经济命脉的理性思考
对于国家控制国有经济和国民经济命脉的理性思考
郝云宏
【专题名称】国民经济管理与计划
【专题号】F10
【复印期号】1998年10期
【原文出处】《人文杂志》（西安）1998年04期第48～52页
【作者简介】郝云宏 西北大学经济系 邮政编码：
710068
公有制经济占主体，多种经济成分共同发展是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。
公有经济占主体主要表现在：
公有资产在社会总资产中占较大比例；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。
在这里，突出的一点就是国家必须控制国有经济，并通过国有经济控制国民经济命脉。
对此，应作深入的理性思考，正确把握国家控制国有经济和国民经济命脉的
和调控时，理应体现宏观经济整体利益的要求，致力于提高宏观经济效益；当着国家执行一般意义上的投资人或企业职能，干预国有资本经营时，主要体现的是国有经济“局部”利益的要求，追求的是国有经济的“微观”经济效益。
在长期的实践中，我们往往把社会主义国家兼而有之的上述两种经济职能和两种利益主体角色混为一谈，“政企不分”，结果是既影响了国家“政府”职责的公正性，降低了宏观经济效益，又干扰了国有经济和国有企业的正常经营，降低了国有资本经营效果。
一方面，在国家调控宏观经济运行时，并不一定是从全社会的利益出发，体现宏观经济利益的客观要求，而是往往受制于国有经济和国有企业的“压迫”，在政策导向和利益趋向上向国有经济和国有企业倾斜，失去了政府调控宏观经济运行的“公平原则”与“效率原则”。
可以说，国家在这里已经忘记了自己的“政府”身分，只记着自己是国有经济和国有企业的代表，因而在实践中角色错位，行为混乱，利益扭曲，实际上成了“企业经营政府”。
另一方面，在国家干预国有经济和国有企业经营时，并不一定理解自己作为国有经济所有者代表的职责和权限，体现国有资本投资人的要求，而是往往受宏观经济利益的影响，把本该由整个社会承担和体现的经济职能一股脑压在了国有经济和国有企业头上，而不考虑后者是否应该以及能否承受这些压力，失去了一般投资人行为的“自利性”与“效益性”；或者受国有经济自身利益的驱动，“开绿灯”、“行方便”，在政策导向上优惠、倾斜，使国有经济持续占居远比其他经济成分更为有利和领先的地位，把国有经济本应体现出的公平竞争行为实际变成了一种特殊的“寻租行为”。
可以说，国家在这里也已经忘记了自己的“投资人”或所有者身分，只记着自己是上层建筑的化身，是一般意义上的政府，因而在实践中角色错位，行为混乱，利益扭曲，实际上成了“政府经营企业”。
这样一种角色错位、行为混乱、利益扭曲的现象，既可以比喻为政府既立交通规则，又当交通警察，还兼汽车司机，也可以比喻为同一条公路上的“双规则”运行——政府靠左行，企业靠右行，如此，则交通混乱、阻塞、碰撞等现象也就在所难免了。
产生上述不规范政府行为的主要原因，不仅在于“政企不分”，职能混淆，还在于我们未能深刻理解社会主义市场经济中的经济利益关系，特别是政府与企业、宏观与微观利益关系的对立统一。
我们往往过分强调政府与企业（特别是国有企业）经济利益的兼容性或统一性，忽视企业相对独立的经济利益，以及与政府利益的不兼容性和对立性，以至于用政府利益代替了企业利益。
其实，政府利益与企业利益根本就不是一回事，它们植根于不同的经济基础，具有不同的利益导向。
一般意义上的政府利益是基于社会上层建筑所衍生的政府调控宏观经济运行的“政府职能”，它所追求的主要是宏观经济整体利益；而企业利益则是根源于自身独立的资产和相对独立的资产经营活动，它所追求的主要是自身的微观经济利益。
即使是国有企业，由于其相对独立的法人地位和资产经营活动，它所追求的（至少是直接追求的）也主要是自身的微观经济利益。
这样一种政府与企业、宏观与微观经济利益相对独立的现象，不仅不奇怪，很正常，而且正是政府实现宏观经济调控职能的现实基础。
假设企业利益与政府利益完全一致，企业所追求的正是政府所希望的，企业的经济行为正是政府所预期的，那么，政府还需要调控什么？
政府的宏观经济调控职能还有什么必要存在？
矛盾、冲突、不统一，正为解决矛盾、化解冲突、协调关系提供了施展艺术的广阔舞台。
所以，政府利益与企业利益不一致，宏观经济利益与微观经济利益难协调，“上有政策，下有对策”，有其深厚的社会经济基础和内在的合理性。
当着我们从地方政府行为的角度进一步分析社会主义市场经济中的“政企不分”问题时，对于政府与企业经济利益关系的错综复杂性以及“政企不分”问题本身将会有更深刻的理解。
我国地方政府在社会经济活动中有着相对特殊的身份、地位、职能和行为。
一方面，作为政府，它是国家行政序列中的一个环节，另一方面，作为所有者，它又是国有地方经济的投资人和保护人。
这样一种双重身份使得地方政府在社会经济生活中居于特殊的地位：
它是中央政府的执行者，又有自己相对独立的“王国”，可以在其中发号施令，同时，它还可以干预国有地方经济的经营活动。
因此，地方政府在我国社会经济生活中至少发挥着三种不同的经济职能作用：
一是执行中央政府宏观经济调控指令的职能，二是管理和调控地方经济运行的职能，三是促进国有地方经济发展和资本增值的职能。
前两种是“政府”职能，但表现不同，后一种是“投资人”、“所有者”或“企业”职能。
在实践中，地方政府往往把自身的双重身份、三种职能混为一谈，表现出极不规范的行为特征。
首先，在本该无条件执行中央政府宏观经济决策的地方，地方政府往往从自身所处地区的狭隘的局部利益出发，有时甚至是从国有地方经济的更狭隘的局部利益出发，借口地方经济特别是国有地方经济的特殊性，对于中央决策软磨硬抗，“修改补允”、“变通细化”，乃至“有令不行，有禁不止”。
所谓“上有政策，下有对策”首先是在这个层次出现的。
其次，在本该从地方实际情况出发，统筹规划和合理调控地方经济布局及其健康发展的地方，地方政府又往往陷入两个极端，或者过分顺从中央政府的决策和安排，强调“令行禁止”，忽略“一切从实际出发”，未能把“原则性”与“灵活性”有机结合起来，或者受国有地方经济利益的驱动，一切政策围绕着国有地方经济来运作，忽略公平竞争的原则，把“‘经营’企业（资本）”的投资人或所有者行为变成了“国有企业经营政府”的行为。
第三，在本该正当追求国有地方经济利益，促进资本增值和发展的地方，又往往是角色错位、行为混乱、利益扭曲，或者是把地方政府利益或中央政府利益强加于国有地方经济身上，或者是把国有地方经济利益扩大化、社会化，以此作为自身“政府行为”的基础，将地方政府混同于国有地方经济。
在上述几种场合，地方政府没有正确把握自己身份的特殊性，不仅混淆了自身作为“政府”所特有的“执行”和“管理”职能，也混淆了自身兼而有之的“政府”和“企业”（或“投资人”、“所有者”）两种不同性质的职能。
应当承认，地方政府是我国社会主义市场经济中的一种特殊的经济行为主体。
如果说，在西方国家市场经济中流行的是“政府——企业——个人”三部门经济，那么，在我国社会主义市场经济中通行的则是“中央政府——地方政府——企业——个人”四部门经济，至少也是一种极具特殊的“政府——企业——个人”三部门经济。
据上所述，“政企分开”，把政府作为“政府”的社会经济管理职能与政府作为“国有经济所有者”的资本经营职能剥离开来——也可以说是“政资分离”，既是国有企业改革的逻辑起点，也是研究国家控制国有经济和国民经济的逻辑起点。
2.所有方式还是经营方式
无论是在理论上讲，还是从实践中看，国有经济都是社会主义经济最主要的组成部分，因而控制国有经济也就成为实现公有制经济占主体地位的重要方面。
然而，国家控制国有经济并不等于国家直接经营国有经济。
应当说，国有经济所有方式与经营方式的剥离是国有经济改革的现实基础，也是研究国家控制国有经济的重要方面。
这也不是老生常谈。
首先，在现实经济生活中，经营方式比所有方式更重要，经营权比所有权的影响更为直接。
尽管从哲学的一般意义上讲，内容比形式更重要；尽管在传统经济学的观念中，所有权对经营权、所有方式对经营方式有着更大的、甚至是决定性的影响。
但是，在所有权与经营权日趋分离的市场经济中，经营权、经营方式实际上具有更深刻的直接影响。
一方面，所有权与经营权、所有方式与经营方式之间并不存在一一对应关系。
同一种所有权可以表现在不同层次，不同水平，不同范围的经营权上，同一种经营权也可反映不同性质的所有权。
同一种所有方式可以有许多不同种的经营方式（正因此，公有制的多种实现形式不仅应当而且可能）；同一种经营方式也可以体现不同种所有方式的要求。
另一方面，在企业经营活动中，尽管不同性质的投资者（不同所有权的代表）会对企业经营提出不同的要求，或施加不同的影响，比如说，“自有资本”和银行资本对企业的要求并不相同，个人投资者、法人投资者、政府投资者对企业的要求或影响也不相同，但是，对实际操纵企业经营的经营管理者而言，与企业投资方式相关的特定的经营方式对他的要求和影响更为直接，因而他更为关心的是在特定经营方式下如何提高资本运营效益，而不是企业的投资者的属性问题。
从理性行为的角度分析，不管企业的投资者是个人、法人、银行还是国家政府，都会尽量选择适当的经营方式，并要求企业积极、高效地运营资本，从而保障其应有的经济权益。
所以，在通常情况下，选择合理的资本运营方式是企业正常经营的前提；保持资本健康运营，获取较好的资本运营效益，则应当成为企业和企业经营管理者的首要的任务。
其次，国有企业及其资本运营也有一个职能分开和经营方式选择的问题。
应当说，企业及其资本的投资人或所有者与经营者考虑问题的角度是不同的。
作为投资人或所有者，即使是国有企业的投资人或所有者，他所追求的是投资的安全性和资本增值，是一种纯粹的自我经济利益，以此为基础，他并不拘泥于其资本是自己经营还是“委托”他人经营——当然如果是“委托”他人经营，还有一个经营方式的选择问题。
作为经营者，即使是国有企业的经营者，他所追求的主要是企业的完整性、运营的稳定性、效益的“合理性”。
就是说，他虽然要考虑投资人资本保值和增值的需要，争取适当的资本收益率，但同时也具有自己相对独立的经济利益，并将其与企业实体联系在一起。
由此出发，投资人或所有者主要是从资本保值和增值的需要出发，合理选择资本的投向或重组以及资本的经营方式，因而表现为一种单纯的“资本经营活动”，而经营者则更为关心与自己利益密切相关的企业经营中的各方面问题，更多地表现为一种现实性的、十分复杂的“经营资本”的“企业经营”活动——资产经营活动。
进一步，投资人或所有者并不十分关心企业的实际经营活动，因而与企业的距离较远，而经营者则实际从事各种经营活动，与企业的距离较近。
因此，投资人或所有者与经营者的追求以及对企业经营的态度不同，其职能不仅可以分开，而且应当分开，甚至可以“人格独立化”。
投资人或所有者的资本保值和增值职能与经营者的企业经营职能相对分开，不仅可以使投资人或所有者集中精力选择资本的投向或重组以及资本的经营方式，提高资本经营效果，而且可以使经营者摆脱来自于投资人或所有者方面的不必要的掣肘和干预，尽心尽力地搞好企业经营。
如果说投资人或所有者从事的主要是一种“（自身）资本经营”活动的话，那么，经营者更多从事的是一种“经营（他人）资本”的活动——资产经营；反过来，如果说经营者从事的是一种“企业经营”活动的话，那么，投资人或所有者从事的则可以说是一种“经营企业”的活动。
这可以说是投资人和所有者与经营者之间两种职能和两种行为特征的表现。
对于投资人或所有者的资本保值和增值职能而言，最重要的莫过于资本投向或重组以及资本经营方式的选择，而对于经营者的企业经营职能而言，最重要的则莫过于经营环境的规范性、经营目标的适当性、经营行为的合理性。
按照现在流行的说法，投资人所从事的是一种“资本经营”，经营者（企业）所从事的则是一种“资产经营”。
可以说，资本经营是以货币化的资产为对象所进行的组合与调整，是一种更高层次的经营。
国有企业改革引入资本经营机制，预示着我国将出现一场“经营关系”的革命：
国有资本的出资者将从资产经营转为资本经营，而企业则从生产经营走向资产经营。
3.控制力还是绝对优势
不管怎么说，国有经济控制国民经济命脉，公有制经济占主体地位，仍然是我国社会主义市场经济的基本特征。
问题在于我们通过什么样的方式去控制国有经济，进而通过国有经济控制整个国民经济，或者说，我们应该怎样考察国家对国有经济以及整个国民经济的控制程度。
固然，比例控制是一种比较直接明了的方式，即，如果国有资产以至公有制资产占据社会总资产的大部分，国家也就控制了整个国民经济，确保了公有制经济的主体地位。
然而，从我国社会主义市场经济的现实状况及其发展趋势来看，这种强调国有资本、国有经济所占比重的绝对优势比例控制方式，未必能够，未必合算（成本太高），也未必需要。
首先，在国民经济的各行各业都要求国有经济或公有制经济占绝对优势，或者要求以国有资产为主体的公有资产占社会总资产的大多数，即使在目前还可以做得到，还能够维持得住，从长远发展的角度看，也未必能够长久化。
不容讳言，目前相当一部分国有企业、集体企业经营困难，濒临绝境，因而伴随其破产、兼并、拍卖、收购的进程，必然或多或少地影响国有资产和公有资产的所占比例，由此可能产生三个问题：
一是国有资产和公有资产所占比重的降低是否意味着国家控制程度的削弱？
二是这一比重的降低是否可能长期化，以至威胁公有资产所占比例的优势地位？
三是国家是否需要采取措施扭转这种降低现象，以及能否帮助国有经济和公有制经济扭转这种局面？
是否又要回到传统的国有经济和公有制经济包打天下的老路上去？
还有更重要的一点，这样做合适吗？
其次，要求国有经济和公有制经济在各行各业都占优势，公有资产占据社会总资产的大多数，成本太高，未必合算。
除了这样做可能耗用过多的国家财力、排斥和限制其他经济成分的发展等负面影响外，最重要的一点在于这样做可能分散国有经济和公有制经济的实力，降低其规模效益，削弱其竞争能力，从而影响其长远发展。
从我国国有经济发展的实际情况看，目前实际上不到三万亿元的国有资本分布在数万家大大小小的国有企业中，平均每个企业摊不到一千万元。
其结果，一是国有企业普遍缺乏经济规模，竞争能力差。
按照1995年的统计数据，国内五百家最大的制造业企业的销售额之和还抵不上国外最大的一家；二是由于缺少资金，国有企业的装备普遍老化，技术水平低，企业技术改革与产品开发步履缓慢，跟不上世界潮流；三是国有企业行为扭曲。
由于国企自有资本太少，因此，为了维持或扩大生产经营，国企大量向银行借款，企业负债率普遍偏高；四是国有经济部门的委托——代理链太长。
国有资本分布于大大小小的国企之中，布局范围无所不及，必然导致过长的委托——代理链和过多的中间环节，其中任一环节都有可能出现机会主义行为，千万国有财产无人负责；五是国有企业改革艰难。
由于国有资本分散、资金短缺，因此，要解决在旧体制下积累起来的国企负债多、冗员多、企业办社会等问题，需支付高额成本，比较困难。
在这种情况下，国有企业自身的生存与发展尚且成为问题，又怎么与其他经济成分相竞争、相抗衡？
怎么能在竞争和抗衡中占据主导和优势地位。
第三，在实践中，我们也未必需要国有经济和公有制经济在各行各业占优势地位，公有资产在社会总资产中占大多数。
毕竟，我们的问题在于国家通过国有经济控制整个国民经济，只要能够达到控制的目的，又何必在乎所占比重的多少，又何必强求占优势比重？
其实，就增强控制力而言，往往是聚集力量、抓住关键远比面面俱到、四处出击要实用得多。
这就好比叉开五指，分击敌对方身体的各个部位，既费力，又难奏效，而握指成拳头，痛击敌对方身体的某一要害部位，更为简捷、有效。
这给我们一个启示，假设我们通过公有制经济特别是国有经济控制了若干关键部门或核心产业，从而控制了国民经济命脉，是否也就控制了整个国民经济？
进一步讲，我们通过公有制经济特别是国有经济控制了若干“命脉产业”中的若干重要企业和核心企业，是否也可以达到控制这若干“命脉产业”并进而控制整个经济的目的？
再进一步讲，我们是否有办法通过较少的国有资本来控制那些重要部门中的核心企业，从而以较小的成本达到控制那些重要部门和整个国民经济的目的？
说到底，“控制”是一个“相对”概念。
它所注重的是控制力，因而完全可以是一种相对优势，而不一定是绝对优势；它既与自身的实力有关，更与竞争对手的实力及组合可能有关。
4.国有经济控制重要行业未必定要垄断
如前所述，国家通过国有经济控制整个国民经济，并不一定需要占据社会总资产的大部分或各行各业的较大比例，只要控制了若干事关国民经济发展命脉的重要产业或行业，同样可以取得控制整个国民经济的效果。
事实上，在金融、电信、民航、铁路、石油、化工、电力等重要行业中，国有经济都占有明显的垄断地位，牢牢控制着国民经济的命脉。
问题在于，这种垄断的成本仍然太高，一则占有国有资本太多，二则国家垄断滋生了许多问题，影响国有资本的高效运营和国有经济健康发展，因而未必上算，未必合理。
有一点必须特别指出，在我国经济体制转轨的特殊条件下，行业垄断经营并不一定能够产生较高的规模经济效益，改善供应不足的状况，相反，有时还可能造成生产效率低，经济效益差的情况。
以电力行业为例，国家电力公司一枝独秀，下属五大电力集团（网局），它们又分别掌管着各省电力公司（局），形成一种行业的垂直垄断，并与政企不分的特点结合起来，深刻影响着我国电力工业的发展。
根据第三次全国工业普查数据，1995年，电力工业企业总资产报酬率为4.33%，净资产收益率为4.04%，资本金利润率为6.22%，企业对外投资收益率为4.17%，均大大低于银行存、贷款利率和通货膨胀指数。
从企业偿还能力来看，1995年度，电力企业资产负债比例达到了54.7%，比1985年上升了45%。
企业流动比例为142%，低于国际公认的正常水平。
由于资金获利水平较低，而负债水平又不断提高，企业的偿债能力逐渐减弱。
据测算，目前电力企业实际还贷占应还贷的比例为50%-60%，逾期贷款占企业贷款余额的20%-30%。
按照现有还贷能力，现有债务至少需要20年才能还清，大大超过国家规定的还贷年限。
其实，我们本不必将那些重点产业中的国有企业捆得那样死。
随着社会主义市场经济体制逐步确立和开放、有序、统一、公平竞争的市场体系的逐步完善，我们完全可以重组国有资本，建立少量的优势企业，形成强大的竞争能力，与众多其他经济成分的企业在这些重点产业中相互竞争，共同发展。
如此，一方面有助于搞活整个行业，改善供给状况，另一方面也有利于促进国有资本的凝聚和重组，创造较高的规模效益，形成较强的支配和影响能力。
借助于这些强有力的非垄断企业的导向作用，国有经济未必不能控制和左右这些重点产业的发展。
5.国有资本控制企业未必独资
如上所述，国有资本控制了那些重点产业中的主导企业、核心企业（或者说“龙头老大”），完全有可能借助这些企业实现对这些重点产业的控制，事实上，我国对于这些“关键”产业中的“关键”企业向来是比较“关照”的。
即使是在经济体制改革不断深化、社会主义市场经济体制逐步确立的今天，国家仍然不愿丝毫放松对这些“关键”企业的控制，实行的是一种“垄断企业”（而不是“垄断行业”）的作法——建立和改组国有独资公司。
固然，独资经营是一种控制企业的最可靠的形式，但它未必是最合理的。
每一种形式的独资经营都有其显见的缺陷，国有独资公司也不例外。
特别是在目前的经济体制转轨时期，如同国有资本垄断行业经营一样，国有资本垄断“企业经营”（独资经营）也要占用大量国有资本，也会滋生许多问题，因而未必上算，未必合理。
首先，作为一种过渡形式，在国有独资公司中，政府授权企业“代行出资者权利”，因而强化了国有企业固有产权结构的单一性和封闭性，有悖于国有企业改革的基本方向。
其次，在“国有独资”的产权结构下，企业的董事会监事会及其成员还是由政府直接任命，这就为政府直接干预企业提供了制度上和操作上的理由和方便，与此同时，也为企业继续依赖政府，吃国家的“大锅饭”提供了口实，因而无法实现真正的“政资”分开、“政企”分开。
第三，在国有独资公司“授权经营”形式下，由于目前企业内部分配关系还未理顺，因而企业所得到的剩余索取权还难以转化为对经营者和企业员工的有效激励，相反，在存在“内部人控制”、财务监督管理不严的情况下，归企业支配的剩余（包括资本收益）流失的概率比较大。
第四，我国国有企业的资本规模本来就不大，其中相当一部分还要用于维持日常生产经营活动，真正能够用于资本经营的资本量显然达不到规模经济要求，加之国有独资的产权结构使公司资本经营的活动范围大为缩小，因而这种资本经营和资产经营合二而一的经营方式实际上限制了国有资本的发展。
随着国有企业改革的不断深化，越来越多的人们认识到了国有独资公司的缺陷，进而提出了发展控股公司的问题。
应当说，通过“控股经营”来控制企业的思路要比通过“独资经营”来控制企业的思路更为合理、经济、可行。
它的最主要的优点就在于，一是符合多元产权结构和开放经营的发展趋势，二是可以用较少的资本来实现对特定企业的控制，毕竟，控制一个企业所必要的资本额只是独资经营所需资本的一部分。
这里有一个问题需要强调，那就是对于“控股”尺度的理解和实际把握。
从理论上讲，51%以上的资本额足以稳定地控制一个企业——这是一种绝对控制。
但在实践中，控制一个企业往往只需要比51%小得多的资本额——这是一种相对控制。
这是因为，控制一个企业，既与自己在企业总资本中所占比例有关，也与企业的资本投资结构有关。
总括全文分析，我们指出，在社会主义市场经济中，实现国家对国有经济和国民经济命脉的控制，其必要的前提是政企职能分开；其有效的形式是资本经营；其基本的思路是通过控制关键企业来控制重点产业，进而控制整个国民经济；其方法则可以根据我国国民经济以及相关产业和企业的特点相机抉择，灵活运用，未必行业垄断，未必国有独资，也未必都要国有资本控股。
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