中华人民共和国城乡规划法释义Word格式文档下载.docx

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这种就城市论城市、就乡村论乡村的规划制度与实施模式使得城市和乡村规划之间缺乏统筹考虑和协调，影响城乡协调发展，已经不适应城乡统筹的需要。

2．一些地方在城市建设中脱离实际，不顾环境资源承载能力和经济条件，擅自变更规划，批准开发建设，盲目扩大城市建设规模，贪大求洋，急功近利，搞“政绩工程”、“形象工程”，浪费了有限的土地资源，加剧了用地矛盾，造成了不良的社会影响。

3．规划的编制和实施过程缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与程序，使得行政权力失去了必要的制约，规划的科学性和严肃性有待进一步提高。

4．《村庄和集镇规划建设管理条例》虽然对乡、村庄规划作了一定的规范，但乡和村庄规划管理仍然薄弱。

有的乡、村庄没有规划，无序建设；

有的乡规划、村庄规划盲目模仿城市规划，未能体现农村特点，难以满足农民生产和生活需要。

5．原有的城市规划仅从城市自身发展的需要出发，难免导致区域性的基础设施重复建设和资源浪费，也会产生城镇体系布局不当的问题。

而长江三角洲、珠江三角洲、环渤海等地区飞速发展的密集城市群建设迫切需要统筹规划、协调发展。

6．土地使用制度和国家投资体制改革需要对原有“一法一条例”规定的规划实施制度作相应调整。

比如，随着国有土地使用权的取得方式由主要通过划拨方式取得向主要通过出让方式取得，投资体制以项目建设一律须经审批转变为审批、核准、备案相结合，以备案为主，建设用地规划许可证的申请、批准、发放程序也需要作出相应调整。

7．“一法一条例”规定的法律责任过于原则，迫切需要针对城乡建设活动中发生的违法行为的新情况、新特点对原有的法律责任规定予以修改和完善，如增加对有关主管部门违法行为的法律责任规定，进一步提高对违法建设行为的处罚力度等。

总之，我国正处于经济社会快速发展变化的时期，为城镇化发展服务的城乡规划法律制度也应当与时俱进，有必要根据城乡建设和规划管理新情况，对原有的“一法一条例”所确定的城乡规划法律制度作出相应的调整。

二、按照本条的规定，本法的立法目的主要包括以下三方面：

1．加强城乡规划管理。

规划是人民政府行政管理权的重要内容之一。

城乡规划管理就是要组织编制和审批城乡规划，并对城市、镇、乡、村庄的土地使用和各项建设的安排实施规划控制、指导和监督检查。

城乡规划工作具有全局性、综合性，只有依法加强对城乡规划的管理，才能使依法批准的各类城乡规划得以落实，有序规范各项城乡建设活动。

因此，加强城乡规划管理是城乡规划立法的直接目的。

2．协调城乡空间布局，改善人居环境。

加强城乡规划管理是本法的直接目的，但立法不能仅为了加强规划管理。

将城乡规划的编制、审批、实施以及监督检查活动纳入法制化轨道，依法规范、管理城乡建设活动，其根本目的在于以人为本，实现城乡空间协调布局，为人民群众创造良好的工作和生活环境。

3促进经济社会全面协调可持续发展。

好的城乡规划应当立足当前、面向未来、统筹兼顾、综合布局，要处理好局部利益与整体利益、近期建设与长远发展、经济建设与环境保护、现代化建设与历史文化保护等一系列关系，充分发挥城乡规划在引导城乡发展中的统筹协调和综合调控作用，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

第二条 

制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。

本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。

城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。

详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。

规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。

【释义】本条是关于本法的适用范围和基本概念的规定。

一、按照本条第一款规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。

按照本条第三款的规定，规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。

划定规划区，要坚持因地制宜、实事求是、城乡统筹和区域协调发展的原则，根据城乡发展的需要与可能，深入研究城镇空间拓展的历史规律，科学预测城镇未来空间拓展的方向和目标，充分考虑城市与周边镇、乡、村统筹发展的要求，充分考虑对保障城乡发展的水源地、生态控制区廊道、区域重大基础设施廊道等的保护要求，充分考虑城乡规划主管部门依法实施城乡规划的必要性与可行性，统筹兼顾各方需要，科学、系统地草拟方案，征求各方意见进行方案比选，并进行科学论证后最终综合确定规划区范围。

二、本条第二款对城乡规划体系作出了规定。

按照这一规定，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，它不是指一部规划，也不是涵盖所有国土面积的规划。

城乡规划体系体现的特点是一级政府、一级规划、一级事权，下位规划不得违反上位规划的原则。

1.所谓城镇体系规划，是指一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。

城镇体系规划是政府综合协调辖区内城镇发展和空间资源配置的依据和手段。

城乡规划法不要求省、市、县三级政府都编制独立的城镇体系规划，仅要求编制全国和省域两级城镇体系规划。

全国城镇体系规划应综合考虑全国城镇与乡村，东部、中部、西部的协调发展，包括全国城镇空间布局，国家重大基础设施布局等重要内容，用于指导省域城镇体系规划、城市总体规划的编制。

省域城镇体系规划的内容包括省域城镇空间布局和规模控制，省域内重大基础设施的布局，为保护生态环境、资源等需要严格控制的区域，用于指导省域内城市总体规划、镇总体规划的编制。

2.所谓城市规划，是指对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施。

城市规划在指导城市有序发展、提高建设和管理水平等方面发挥着重要的先导和统筹作用。

按照本条第二款的规定，城市规划分为总体规划和详细规划。

详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划。

城市总体规划，是对一定时期内城市的性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施，是引导和调控城市建设，保护和管理城市空间资源的重要依据和手段。

经法定程序批准的城市总体规划，是编制近期建设规划、详细规划、专项规划和实施城市规划行政管理的法定依据。

各类涉及城乡发展和建设的行业发展规划，都应当符合城市总体规划的要求。

近年来，随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，为适应形势发展的要求，我国城市总体规划的编制组织、编制内容等都进行了必要的改革与完善。

目前，城市总体规划已经成为指导与调控城市发展建设的重要公共政策之一。

城市详细规划，是指以城市的总体规划为依据，对一定时期内城市的局部地区的土地利用、空间布局和建设用地所作的具体安排和设计。

城市控制性详细规划，是指以城市的总体规划为依据，确定城市建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。

控制性详细规划是引导和控制城镇建设发展最直接的法定依据，是具体落实城市总体规划各项战略部署、原则要求和规划内容的关键环节。

制定控制性详细规划应当注意要保证工作及时、到位，使控制性详细规划在空间范围上能有效覆盖。

要根据各阶段城镇新区开发和旧城改造的重点，分区域、分阶段开展控制性详细规划的编制工作。

编制控制性详细规划要在全面、深入分析研究的基础上进行，并注意与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划相衔接，加强控制性详细规划对土地出让和开发建设的综合调控。

同时，还要注意贯彻本法对编制和实施控制性详细规划过程中公众参与的要求。

城市修建性详细规划，是指以城市的总体规划或控制性详细规划为依据，制定用以指导城市各项建筑和工程设施及其施工的规划设计。

对于城市内当前要进行建设的地区，应当编制修建性详细规划。

修建性详细规划是具体的、操作性的规划。

按照本法的规定，为了贯彻落实城市总体规划，城市人民政府在城市总体规划制定工作完成后，还应当根据城市总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，从本地实际出发，制定城市近期建设规划，以加强对城市详细规划制定工作的指导和控制。

城市近期建设规划，是对城市的重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护等重点内容作出的安排，以及对近期城市建设的时序、发展方向和空间布局的确定。

3.镇是连接城乡的桥梁和纽带，是我国城乡居民点体系的重要组成部分。

按照本条第二款的规定，镇的规划分为总体规划和详细规划，镇的详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

镇的总体规划是指对一定时期内镇的性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施。

镇的总体规划是管制镇的空间资源开发、保护生态环境和历史文化遗产、创造良好生活环境的重要手段，在指导镇的科学建设、有序发展，构建和谐社会，服务“三农”、促进社会主义新农村建设方面发挥规划协调和社会服务作用。

镇总体规划包括县人民政府所在地的镇的总体规划和其他镇的总体规划。

城市人民政府在编制城市总体规划时，可根据需要，将那些与中心城区关系紧密的镇的总体规划同期编制。

镇的详细规划，是指以镇的总体规划为依据，对一定时期内镇的局部地区的土地利用、空间布局和建设用地所作的具体安排和设计。

镇的控制性详细规划，即以镇的总体规划为依据，确定镇内建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标、道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求。

镇的修建性详细规划，是指以镇的总体规划和控制性详细规划为依据，制定的用以指导镇内各项建筑及其工程设施和施工的规划设计。

按照本法的规定，县、镇人民政府在镇的总体规划制定工作完成后，还可以根据本地实际和镇总体规划制定镇的近期建设规划，对镇内重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护等重点内容作出安排，并确定镇的近期建设的时序、发展方向和空间布局。

4.乡规划、村庄规划，分别是指对一定时期内乡、村庄的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施措施。

对乡规划、村庄规划，由于其规划范围较小、建设活动形式单一，要求其既编制总体规划又编制详细规划的必要性不大，因此，本法没有对乡规划、村庄规划再作总体规划和详细规划的分类，而是规定由一个乡规划或村庄规划统一安排。

乡规划和村庄规划是做好农村地区各项建设工作的先导和基础，是各项建设管理工作的基本依据，对改变农村落后面貌、规范乡村无序建设，推进社会主义新农村建设事业具有重要的意义。

制定乡规划、村庄规划应当充分考虑农民的生产、生活方式及居住习惯对规划的要求，从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色，依法保护耕地，节约和集约利用资源，保护生态环境，促进广大乡村地区的可持续发展。

乡规划和村庄规划的内容应当包括：

规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。

乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。

第三条 

城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。

城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。

县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。

在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。

县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。

【释义】本条是关于制定城乡规划的法定要求及规划区内的建设活动应当符合规划要求的规定。

一、健康、有序的生活环境和生产环境必然要求对空间资源进行合理的布局和安排，并对建设活动依据科学的规划进行规范。

“一法一条例”实施多年以来，我国绝大部分城市和镇都已经制定了规划。

在本法立法过程中，对规定所有的城市和镇都要制定城市规划和镇规划，并依据规划进行建设的看法是一致的，都认为具有必要性和可行性。

但对是否在法律中要求所有的乡和村庄都要制定乡规划和村庄规划，并依据规划进行建设则存在不同意见。

一种意见提出，应当要求所有的乡村与城镇一样都要制定规划，并按照先规划后建设的原则进行规划管理。

另一种意见认为，我国城镇和乡村之间还存在很大的差异，对城镇和乡村规划的法律制度的设计及进行相应的规划管理也需要充分考虑实际情况。

我国乡村规划还较为薄弱，许多乡和村庄还没有规划，乡村建设活动主要还是依靠农村宅基地管理进行控制。

根据住房和城乡建设部提供的数据，截至2005年底，我国仅有51％的村庄编制了村庄建设规划。

考虑到我国城乡发展很不平衡，东中西部发展很不平衡，要求所有的乡和村庄，特别是我国中西部地区的乡和村庄都要按照本法编制乡村规划并按照规划进行建设，目前还难以做到。

如果法律作出统一要求，难免流于形式，因此，对乡村规划的制定不宜提出统一的硬性要求，还是应当区别对待，根据不同地区农村发展的实际情况和要求，作出有区别的规定，逐步推行为好。

因此，本条对城镇和乡村在制定规划上作了不同的要求。

二、按照本条规定，城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。

乡和村庄制定规划不搞“一刀切”，分为两种情况：

一是由县级以上地方人民政府确定应当制定乡规划、村庄规划的区域，在确定区域内的乡、村庄，应当依照城乡规划法制定乡规划和村庄规划；

二是上述规定以外区域的乡、村庄，由县级以上地方人民政府鼓励、指导其制定和实施乡规划、村庄规划。

县级以上地方人民政府应当根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则来确定究竟哪些区域的乡、村庄必须依法制定规划。

这一规定的实质是：

法律要求城市和镇必须依法制定城市规划和镇规划，不要求所有的乡和村庄都要制定乡规划和村庄规划，但省、自治区、直辖市人民政府及市、县人民政府有权确定辖区内的哪些乡、村庄应当制定乡规划和村庄规划，上述区域内的乡、村庄需要依法制定规划，其他区域的乡、村庄可以在县级以上地方人民政府的鼓励、指导下制定和实施乡规划、村庄规划。

三、按照本条规定，城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求；

乡、村庄规划区内的建设活动也应当符合规划要求。

也就是说，无论是城市、镇，还是乡、村庄，凡是制定了规划的，其规划区内的建设活动都必须符合规划的要求，违反规划的行为要依法予以处罚。

第四条 

制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。

【释义】本条是关于制定和实施城乡规划必须遵循的原则以及应当依法在规划区内进行建设的规定。

一、本条第一款对制定和实施城乡规划应当遵循的原则作了规定。

1．城乡统筹原则。

这是制定和实施城乡规划应当遵循的首要原则。

在制定和实施规划的过程中，就要将城市、镇、乡和村庄的发展统筹考虑，适应区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全各方面的需要，合理配置基础设施和公共服务设施，促进城乡居民均衡地享受公共服务，改善生态环境，防止污染和其他公害，促进基本形成城乡、区域协调互动发展机制目标的实现。

2．合理布局原则。

规划是对一定区域空间利用如何布局作出安排。

制定和实施城乡规划应当遵循合理布局的原则，就是要优化空间资源的配置，维护空间资源利用的公平性，促进资源的节约和利用，保持地方特色、民族特色和传统风貌，保障城市运行安全和效率，促进大中小城镇协调发展，促进城市、镇、乡和村庄的有序健康发展。

省域城镇体系规划中的城镇空间布局和规模控制，城市和镇总体规划中的城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局都要遵循合理布局的原则。

3．节约土地原则。

人口多、土地少，特别是耕地少是我国的基本国情。

制定和实施城乡规划，进行城乡建设活动，要改变铺张浪费的用地观念和用地结构不合理的状况，必须始终把节约和集约利用土地、依法严格保护耕地、促进资源、能源节约和综合利用作为城乡规划制定与实施的重要目标，做到合理规划用地，提高土地利用效益。

本法规定乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地；

在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；

确需占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续后再核发乡村建设规划许可证等均体现了这一原则。

4．集约发展原则。

集约发展是珍惜和合理利用土地资源的最佳选择。

编制城乡规划，必须充分认识我国长期面临的土地资源缺乏和环境容量压力大的基本国情，认真分析城镇发展的资源环境条件，推进城镇发展方式从粗放型向集约型转变，建设资源节约环境友好型城镇，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。

5．先规划后建设原则。

先规划后建设是城乡规划法确定的实施规划管理的基本原则。

这一原则要求城市和镇必须依法制定城市规划和镇规划，县级以上人民政府确定应当制定乡规划、村庄规划区域内的乡和村庄必须依法制定乡规划和村庄规划。

各级人民政府及其城乡规划主管部门要严格依据法定职权编制城乡规划；

要严格依照法定程序审批和修改规划，保证规划的严肃性和科学性；

要加强对已经被依法批准的规划实施监督管理，在规划区内进行建设活动，必须依照本法取得规划许可，对违法行为人要依法予以处罚。

二、本条第二款是关于在规划区内进行建设活动，应当遵守有关法律、法规的规定。

即在规划区内进行建设活动，除了要遵守城乡规划法以外，还要遵守土地管理法、水法、水污染防治法、固体废物污染环境防治法等有关土地管理、自然资源和环境保护等法律及其配套法规。

三、本条第三款是关于确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准的规定。

城市、镇的发展规模、步骤和建设标准应当由县级以上地方人民政府在城市总体规划、镇总体规划中合理确定。

确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准应当根据当地经济社会发展的实际，不能为了搞“政绩工程”、“形象工程”贪大求洋，盲目扩大发展规模、提高建设标准。

第五条 

城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

【释义】本条是关于城乡规划与相关规划的关系的规定。

一、国民经济和社会发展规划是各级政府对本辖区内未来的国民经济和社会发展所作的规划，对经济、社会、文化建设发挥着重要的作用。

按照本条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划。

二、对于城乡规划与土地利用总体规划的关系，土地管理法规定，城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模；

在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。

城乡规划是由城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划组成的一个规划体系，调整的是城市、镇、村庄等居民点之间的相互关系，不是覆盖全部国土面积的规划。

而土地利用总体规划，是指在一定区域内，根据国民经济和社会发展对土地的需求以及当地的自然、经济、社会条件，对该地区范围内全部土地的利用所作的长期的、战略性的总体部署和安排。

城乡规划与土地利用总体规划在合理利用国土资源，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展等规划的目标上是一致的。

但是，城乡规划和土地利用总体规划也各有侧重。

土地利用总体规划主要是以土地利用为核心，处理建设用地与农用地的关系，以保护基本农田和耕地等土地资源为主要目标，侧重于从宏观上对土地资源及其利用进行功能划分和控制，为土地用途管制提供依据。

城乡规划则是从城乡各项建设的空间布局进行考虑，主要侧重于规划区内的建设土地和空间资源的合理利用，以引导控制建设项目的空间布局和建设活动的有序进行，其核心是保证规划区内用地的科学合理使用。

城乡规划体系中的城镇体系规划、总体规划等确定的经济社会发展目标及空间布局等内容，也为土地利用总体规划提供宏观依据。

从制定和审核的程序看，负责制定和实施国土规划、土地利用规划的国土资源部门有责任参与城乡规划的编制与审核等工作，而城乡规划主管部门也要参加国土规划和土地利用总体规划的编制、审核等工作。

二者必须相衔接才能在保护好耕地的同时搞好城乡建设。

因此，本条规定，城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当与土地利用总体规划相衔接。

三、我国涉及城乡空间布局的规划很多，如土地利用总体规划、海洋功能区规划、流域综合规划、港口规划、公路规划、民用机场建设规划、防洪规划等。

就这些规划与城乡规划的关系，土地管理法、海域使用管理法、水法、草原法、港口法、铁路法、公路法、民用航空法、防洪法、文物保护法、人民防空法、电力法等十多部法律作了相应规定。

这些法律规定主要分为三种情况：

一是土地管理法、海域使用管理法等分别要求城市、镇、村庄规划与土地利用总体规划、海洋功能区划相衔接。

二是水法、草原法、港口法、公路法、民用航空法等分别要求流域综合规划和区域综合规划以及与土地利用关系密切的专业规