论《环境保护法》中的损害担责原则.docx

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论《环境保护法》中的损害担责原则

论《环境保护法》中的损害担责原则

[摘要]2014年新出台的《环境保护法》第五条对损害担责原则予以了明确规定。

这在我国环境立法上具有非凡意义，因为这是首次对环境基本法原则的规定。

本文将阐明损害担责原则的演进，结合法理分析损害担责原则的具体含义和性质，立足于法条分析损害担责原则的制度内容，分类讨论责任的具体内容与该原则可能存在的问题。

最终得出结论，损害担责原则虽然存在一些问题，但仍是法治社会进步的体现，它有利于落实我国保护环境的基本国策，同时它也将继续服务于我国环境法治的发展。

[关键词]环境环保法；损害担责；法治

近年来，我国法治进程不断加快，2014年修订了《环境保护法》，其第五条明确了，环境保护应当优先考虑保护，主要是预防，要求进行综合治理，需公民共同参与，出现损害要担责的原则。

首次以法律条文的方式规定了环境保护法的基本原则。

此规定对我国环境责任所遵循的原则进行了概括规定，有利于发挥基本原则对环境保护制度的规范和指引作用，推动我国环境保护的发展。

损害担责原则作为一个环境法的新原则，值得进行深入的研究和分析。

一、损害担责原则的概述

（一）损害担责原则的历史演进

1.污染者付费原则

对于环境问题中，损害行为人应对其行为造成的损害承担什么样的责任是随着历史的演进不断发展的，如同哲学上所说的认识是螺旋式的前进和上升的一样。

在以前，环境问题越来越严重之后，政府开始用财政对环境问题进行援助，此时遭到了许多民众的反对，民众认为国家财政是由纳税人缴纳的，大部分纳税人并没有造成污染，为什么用全体纳税人的钱治理，纳税人缴纳的钱应该用于公共事业，造福于公共利益。

类似这样的反对声越来越高，关于此类问题，经济合作与发展组织环境委员会（由西方的24个国家组成）于1972年提出了“污染者付费原则”，那次决议对污染损害行为明确要求应当予以经济赔偿。

使污染治理外部费用内部化。

然而，在关于污染者负担费用的范围方面，委员会认为该原则不应仅停留在对于污染行为的惩罚上，而应该全面重视环境的保护，资源的管理。

因此它并不能全然体现“污染损害的赔偿原则”，不能与后者相提并论。

我国1979年的《环境保护法（试行）》第六条规定了“谁污染、谁治理”的原则，可以说是“污染者付费原则”相类似的规定。

而后1989年《环境保护法》全面规定了“污染者付费原则”，形成了“谁污染，谁担责”、“谁破坏、谁恢复”的规范，慢慢的形成了我国环境问题中，损害承担主体的框架。

但是，污染者付费原则中对环境损害责任仅限于单一的经济上的“给付”，这并不能使现存损害得到完善的解决，而且付费的主体“污染者”的范围并不明确，因此该原则内涵显得有些狭隘，具有一定的局限性。

2.“损害担责原则”的出现及进步意义

就环境保护法案来讲，对于世界上的大部分国家而言都是具有共性的，即关于环境侵权问题的处理通常都在国民法中予以规定，赋予环境侵权受害人权利，使之能够对环境加害者进行索赔。

因此，在某种程度上可以将环境侵权法理解为是在民事救济基础上形成且得到发展的。

就这一点来讲，很有必要了解侵权行为归责原则在民法上的地位体现，可以说这一原则在整个民法中有着开章明义的统帅作用，作为立法指导方针体现在了整个民法的始末。

要说世界上较早在法律中体现环境赔偿思想的国家当属德国普鲁士帝国时期，就出台了（1838年《普鲁士铁路法》），并且提出了无过错责任原则，这具有里程碑意义。

后来以该项原则为基础，进一步发展出了危险责任理论。

可以说这是真正为环境责任明确的历史基点与理论依据。

而后到了1845年，德国又出台了《普鲁士一般工商业管理条例》，其中的核心是污染防治规定，这也是第一次提出要预防污染，再到1869年出台的《营业法》，其价值在于提出了公害责任，以立法形式明确了不可量物侵入责任。

后来，德国又先后出台了1871年《帝国责任法》以及其他法律，都在不同程度上体现了环境保护的思想与立法。

可以说我们在德国民法典中可以看到环境责任的高频活动。

知识这种责任在早期时还很破碎，只是偶然一星半点的出现在个别单行法和特别法中，为成体系也不完整。

后来，随着人们对这一问题的深入探讨以及经验的积累，对这一理念不断予以充实，在前面的基础上逐渐完善了关于环境责任立法。

在德国历史上，也曾出现了一段盲目追求经济发展，而忽略环境问题的激进阶段。

那是在1970年之后，德国终于开始在二战的低谷中得以复苏，摆脱经济上的瓶颈，想要一举冲破束缚，在经济上得到发展。

恰逢其时，国际上正在进行着热烈的环境运动。

因此，德国政府顺应这种趋势在1971年颁布了环境纲领。

由此便开启了德国关于环境问题立法的时代。

并由此产生了很多对现在都有着深远意义的法律。

其中环境责任和损害赔偿这两项是立法的内容重点，很多法律都围绕其紧密展开。

并且随着相应问题的处理时间的推移这一问题在法律中的规定得以不断修订。

就拿《核能法》来说，其在最开始时只对残废金的内容予以了规定，后来为我们所熟知的核动力船舶责任、死亡的赔偿范围等条款是在最85年修改时增加的。

直到2001年进行第二次修订时，才有了核动力设施责任等条款。

在这中间我们足以洞见德国环境保护法的历史演进，可见，立法工作永远不是一蹴而就，一劳永逸的，它需要在实践中摸索，不断地创新理论，一步步地完善和修订。

损害担责原则的提出是2014年《环境保护法》中“损害担责原则”看到污染者付费原则的局限性,是对污染者付费原则的发展。

是我国环境保护法立法的进步，具有里程碑式的意义。

在此原则规范下,行为人必须采取一些措施，通过这些措施的实施，努力将环境的损害降到最低。

如果措施无效，环境损害在所难免，才会被要求做出经济赔偿，承担一定的的赔偿经费。

也就是说，在环境保护工作中,社会主体就必须积极避免环境损害的发生,因为即便在不作为的情况下,只要有了导致环境损害产生的可能,行为人就要对其负责,避免损害发生。

在此,损害环境资源所负的责任就并不限于金钱上的“付费”了,致损者甚至有可能承担环境法上的其他责任。

在行政法领域上,国家会在政策上倾向对污染者收取较之其避免环境污染发生之成本更大的负担,便会实行征收污染费用或环境税等措施,典型的如收取排污费。

致损者通过承担责任来降低甚至免除自身对环境损害之可能。

损害担责原则是对污染者付费原则的发展。

（二）损害担责原则的基本内涵

1.损害担责的含义

环境保护法的损害担责原则有其特定的含义，指任何造成环境污染和生态破坏的单位和个人，都必须承担相应的法律责任。

该原则的主体既可以是单位，也可以是个人，必须是造成环境污染的污染者，造成生态破坏的破坏者，以及自然资源的过度开发者。

应承担责任的客观行为是污染环境和破坏生态的行为，损害担责原则中的“损害”二字，既可以表示行为，又可以表示结果。

在表示行为时，该行为包括向环境排入污染物的行为，也包括导致生态破坏或自然资源过度开发的行为。

客观行为所侵犯的客体，不仅仅包括环境私益，即损害行为侵犯了公民个人的私益，也包括环境公益，即损害行为侵犯了社会的公共利益。

损害担责原则的结果也是“损害”二字，“损害”是指任何主体实施的污染环境和破坏生态的行为结果。

“担责”是指要承担相应法律责任，我认为此处相应的法律责任所包含的外延应当是广泛的，全面的，而不是仅仅局限在承担恢复环境、修复受损生态或这仅仅通过一种经济赔偿形式来承担的法律责任。

其包括民法、刑法、行政法上的责任，是一种全面的、综合的责任。

2．损害赔偿责任的性质

传统的环境侵权制度，其在本质上只能算作是一个私法，因为从它的立法目标角度讲，它就只将公民的人身权、财产权作为保护和救济的重点。

而不是一种广泛意义上的环境保护。

而生态环境损害赔偿制度则不同，它的出发点与最终目的都在于保护环境。

可以说这是目标上的不同，也是最本质的区别。

只是政府机关在执行法律时为它披上了“私法”的外衣而已。

因为我们可以将生态环境损害赔偿问题定性为一个公共问题，只是借用私法手段得到解决。

这也进一步明确了该法的性质，应当是公法性质的。

私法作为手段并不影响法律的性质。

因而我们在面临相关问题的处理时要站在公法的角度处理，而不是站在司法的立场上，要知道后者是有失偏颇的。

在公共信托理论中指出，在面对环境问题时，通常公共利益可以由政府代理，也就是说政府可以作为公共利益的代表，对产生环境损害后果的责任人，付诸私法手段予以起诉。

因为将这种诉讼权利赋予国家更加有说服力。

由此看来，便能更好的帮助我们对于该法定性为公法的理解。

关于该问题巴·冯教授曾给出过一阵见血的见解：

我们在进行环境责任界定的问题时，通常涉及的都是公法问题。

对该问题应当有个准确的界定，只是在某些时候我们付诸赔偿时采用了私法手段，对此应当予以明确区分。

就民法学角度进行理解，在进行对于生态环境损害责任人责任赔偿时，国家机关在本质上讲是作为一个平等主体出现，以此付诸诉讼的，因而它是一种在公法因素下的“民事责任”也有民法学者认为，环境损害赔偿，其作为一种明显特征的公法规定，应当放置于公法体系中，而不是置于民事责任里。

就此问题，笔者的观点是虽然该法是公法性质的，但是将其置于民法责任并不不妥。

因为它已经对“民事责任”进行拓展，并不失去公法的精髓和灵魂。

二、损害担责原则的制度内容

基本原则是环境保护各项活动所必须遵守的准则，是十分抽象的，其具有统领、协调的作用，为了贯彻和落实环境法的基本原则，使之具有有较强的可操作性，需要环境保护法的基本制度来实现。

我国环境与资源保护法共有十一个基本制度，其中有一些制度与损害担责原则有密切的关系。

（一）经济调控制度

环境法是一个综合性的法律，需要以多种方式，从多方面进行综合调整。

国家运用经济的手段调节和控制以实现环境保护的目的是一个重要的方式。

经济调控就是这样一个方式。

经济调控制度通过环境资源税和环境资源费来体现损害担责原则的具体内涵。

1.环境资源税

环境资源税是国家对一切开发、利用环境资源的单位和个人，根据其开发利用环境资源的程度进行征收的税收。

税收是国家管理经济的一个重要调节杠杆，通过对开发利用环境资源进行征税，来调节环境开发利用的规模，增加环境开发利用的成本，让开发利用者慎重思考，同时也可以增加国家财政收入，用于环境保护方面，环境资源税确实乃一举两得之措施。

目前世界大多数国家都采取了征收环境资源税的方式来保护环境，我国在这一方面也紧随世界各国的脚步，1993年出台了《资源税暂行条例》对资源税进行了系统性的规定，但这一条例仅限于资源，并且只是部分资源。

同时该条例是行政法规，效力不是很高。

1993年的《土地增值税暂行条例》对征收土地增值税进行了规定。

我国在环境资源税方面跨出历史性的一步是2007年国务院首次明确声明要开征环境资源税，从此我国开始了环境税的立法进程。

2016年12月25日通过了《环境保护税法》，将于2018年1月1日起实施，这是我国第一部环境税法，是第一部保护生态环境的单行税法，推动着我国环保法律体系的完善和发展。

环境保护税法针对在中国领域内和管辖的其他海域直接向环境排放大气污染物、水污染物、固体废弃物和噪声的企业事业单位和其他生产经营者征收环境保护税，规定了具体的计税依据和应纳税额，同时规定了税收减免制度。

其第二十六条规定：

直接向环境排放应税污染物的企业事业单位和其他生产经营者，除依照本法规定缴纳环境保护税外，应当对所造成的污染依法承担责任。

这一条指出，缴纳了环境保护税不意味着可以抵消环境污染责任，仍然要对环境污染承担责任。

这加重了污染主体的责任，同时也从应然层面上给环境“减负”。

环境保护税法令多排污的企业多交税，少排污的企业就能享受税收减免。

通过税收作用的调节，形成有效的制约机制，逼着企业节能减排，主动保护环境，实现绿色发展。

2.环境资源费

环境资源费是对各种自然资源开发、利用和保护管理进行收费的制度。

环境资源费主要是指排污费，排污费是国家机关依法对排放污染物的单位征收一定数额的费用。

2002年《排污费征收使用管理条例》对排污费的征收、使用和管理做出了明确的规定，同时我国的其他法律，如《环境保护法》、《水污染防治法》等也有排污费的相关规定。

排污费中所规定的排污的范围也是污水、废气、固体废弃物和噪音四类。

征收对象是超过标准排放污染物的企事业单位、其他单位，有的时候也可以是个人。

和环境资源税的征收对象和主体相类似。

出于合理考虑，排污费制度中也有减免的相关规定。

违反排污费规定的，该条例规定了处罚措施。

排污费和环境税一样，也是一个一举两得的措施，排污费会纳入财政预算，用于防治污染、提高污染防治技术和工艺中，一方面向污染者收费，一方面将费用用于污染治理，是环保的重要举措。

与排污费相关的制度是排污权交易制度。

世界上许多国家都有排污费交易制度。

用泡泡来具体形容排污费交易制度的话，整个国家或者地区总共所能够排污的数量是一个大泡泡，将这个大泡泡拆分成若干个小泡泡分给每个企业用于排污，每个企业分到的泡泡就是一定时间内排污的定额。

企业可以将整个定额都用于本企业的排污，也可以通过改进技术减少排污量，留下一些排污额，这些排污额可以在市场上进行交易，卖给其他需要更多排污额的企业。

这就是说，一个企业如果不改进技术以减少排污量的话，可能需要花高价去买其他企业的排污额，这样既污染了环境，又增加了成本，既损失了生态效益，又损失了经济效益。

而如果一个企业改进技术，减小排污量的话，就可以将多余的排污额卖出以获得更多的经济利益，同时也保护了环境。

排污权交易制度使企业由被动保护变为主动减排，促使污染者为追求利润而设法减少污染，提高了企业环保治污的积极性。

我国也在努力推进排污权交易制度，与排污费制度相适应。

2014年08月25日，国务院办公厅发布了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，发挥市场机制，推进环境保护和污染物减排，这是我国环境资源领域一项重大的创新，是生态文明制度建设的重要内容。

期待着我国的排污权交易制度能进一步规范和完善，成为生态环境保护的有力措施。

（二）自然资源恢复制度

自然资源恢复制度是指为了实现再让资源的可持续利用，行为人对引起开发利用活动或其他活动所造成的自然资源的破坏，必须采取恢复措施加以补救的法律制度。

2006年，温家宝总理在第六次全国环境保护大会上提出了“谁破坏、谁恢复”的原则，为这一制度做了最通俗的解释。

这里的恢复不仅仅指金钱的赔偿，因生态环境有其特殊性，不是通过钱就可以弥补的损失，需要通过其他各种方式来实现恢复的目的。

比如种树、退耕还林、设置草方格沙障等等，这些方式似乎大多应该由政府来实施，但是现在义务主体也转移到破坏者，让破坏者能够明白环境的生态价值和社会价值远远大于经济价值，生态一旦破坏了是金钱买不回来的，通过对自己破坏的自然资源的恢复切身体会环境的宝贵，从而在以后的开发利用中注重协调人与自然的关系，努力实现生态价值与经济价值的统一。

三、损害担责原则的法律责任

环境法是一个综合性的法律，需要通过多种手段，多部法律来进行综合性调整。

我认为损害担责原则中的担责不仅仅局限于恢复环境、修复受损的生态或支付上述费用。

应当包括因损害所需承担的行政责任、民事责任和刑事责任。

相关法律通过提高环境违法的成本来加强环境管理，发挥损害担责原则在落实保护环境的基本国策中的重要作用。

通过行政责任以监督和惩罚违法行为，通过民事责任对损害赔偿责任进行分担，通过刑事责任对重大环境污染问题进行归责。

（一）行政责任

与上述损害担责原制度内容中的环境资源费和环境资源税相呼应的是《环境保护法》第四十三条中明确规定对于排放污染的企业单位或个人都应该收缴排污费。

并且对排污费的用途做了明确规定，其只能作为专项款用在幻境治理上，而不能用做其他用途。

同时也明确表示环境保护税与排污费缴纳一项便可。

本条规定了损害担责主体所应缴纳的排污费，以及环境保护税抵排污费的行政责任。

2014年《环境保护法》被人们称为是“长了牙齿”的环保法，人们这样称是因为该法新增了按日计罚制度。

《环境保护法》第五十九条主要是对于企业事业单位和其他生产经营者等环境污染主体的处罚以及整改行为的规定。

要求相关责任人应当在一定期限内完成整改，否则将要接受连续处罚。

正是因为很多环境违法成本很低，所以才有很多生产经营者不断的触碰法律的底线，觉得在巨大的经济利益面前，这些违法成本都可以忽略不计的，不惜以牺牲环境为代价，换取金钱。

而这一制度大大加重了行政处罚力度，使生产经营者的违法成本明显提高了，逼着企业衡量环境保护和处罚成本之间的得失，综合各方面，权衡利弊，选择经济效益与生态效益相统一的道路，促进生产经营者改进技术保护环境。

（二）民事责任

《环境保护法》第六十四条明确提出环境责任可以作为一种侵权责任，因而可以用侵权责任规定来处理。

侵权责任有诸如恢复原状，赔偿损失等等。

在我国《侵权责任法》第八章中用第六十五条至第六十八条这四个条文对环境污染责任进行了规定，包括环境污染责任适用无过错责任原则，污染者对不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任，两个以上污染者造成损害的责任及因第三人过错污染环境的责任。

环境污染不仅仅是行政层面的内容，更多的是与我们每个人的切身利益息息相关，可能某些环境问题就会影响我们的生活，给我们造成一定的损害，有损害就应该有责任承担的问题。

污染者就要对侵犯私益的行为担责。

因而民事责任也是污染主体需要承担的责任的一个部分，是损害担责的重要内容。

（三）刑事责任

我国《环境保护法》第六十九条规定：

“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

”我国《刑法》第六章第六节用九个条文规定了若干破坏环境资源保护的犯罪，如重大环境污染事故罪、非法捕捞水产品罪、非法狩猎罪、滥伐林木罪以及单位犯破坏环境资源保护罪等等。

环境污染是涉及整个社会的重大问题，刑法对污染环境严重的行为追究刑事责任是保护法益的体现，刑法与民法、行政法不是对立的关系，不是意味着行政法和民法调整了之后，刑法就不用调整了。

刑法将环境污染纳入调整范围足以说明其重要性，污染达到十分严重的程度时，单位和直接负责人就要承担相应的刑事责任。

四、损害担责原则存在的不足

损害担责原则解决了“企业污染、群众受害、政府买单”的困困境，但在责任承担方式上面依然存在一定的不足。

可以说在将支付生态修复费用作为恢复原状责任承担，这种方式不论出于司法结实还是用《试点方案》理解，都不能完全让人信服。

因为对于用作环境损害或修复的赔偿费用都不是传统意义上的的赔偿费用，有别于民法中的赔偿处罚。

其具有完全的独立性。

其一，修复生态环境损害的相关费用费用并非损害赔偿。

这一点较之传统民法上有着很大区别。

一般来说，在民法中其主旨在于要维护受害人的利益，也就是说要在最大程度上将受害人的利益损失降到最低。

而这种金钱形式的赔偿所起作用的范围极其有限，其作为一种价值的差额补偿也仅仅只能保持法益状态的完整，弥补的的是法益差额。

据此便可以得出结论，在性质上前者并没有发生变化，仍然处于恢复原状的评价范畴内。

但是需要明白一点，就是其费用从性质上讲只是用于偿付原物的变形处理，并不在损害赔偿范畴内。

它的真正意义与用途应该在修复受损环境上，而不是单纯的金钱形式的赔偿价值。

其二，要认识到“修复生态环境”并不能与“恢复原状”完全等同，二者是存在一定区别的。

在大陆法系民法中对于对于恢复原状的表现形式通常定义“返还财产”、“修理、重作、更换”等。

将这些形式作为一种民事意义上的担责形式以法律形式予以了固定。

这样一来，就缩小了恢复原状概念的外延，进而在表意上以及所涉及范围变得不那么宽泛，全面。

所以一般也只是简单地表达了要对加害人提出修复的要求。

但是很明显这种概念用在生态环境的恢复上是不妥当的。

因为我们都知道生态环境一旦被破坏是很难恢复原状的，需要动辄很长的时间。

其三，“修复生态环境”与“恢复原状”具有很大的区别，这些区别主要体现在以下方面:

首先，从对象上就存在区别。

前者具有明确的私权特征。

可以说关注的对象是公民的人身以及财产权利。

这都属于民事权利范围。

其目的也是在于保护这种私权。

但是后者则不同。

因为生态环境的权益享受主体是全体公民。

这种权利是一种广泛的社会权利，属于一种公共权利，应当由公民共享，进而它不属于私权范围。

其次，在修复标准上存在差异。

就对于“物”的界定上就存在很大差异，一般而言民法中的物都具有一定形态，是客观具体地实物。

其价值可以被度量。

即使损害也可以有修补的机会，进而可能恢复原貌。

但是生态环境则不同，它是一个庞杂的体系跟网络，一旦损害便会出现牵一发而动全身的局面。

不仅后果在短期内无法量化，就连之间可能的联系都很难评估。

因此“恢复原状”是基本不可能的。

所以说这个修复是有着特殊性的。

最后，应该能够认识到在救济的方式上是不一样的。

前者的恢复行为以及责任都有明确的责任人，属于私权范畴。

但是后者则是需要一些公共权利人或者机构作为代表，介入处理损害问题。

进而两者是存在巨大区别的。

并且生态环境的特殊性也不允许将两种情况混为一谈，一概而论。

同时在对于赔偿一词的理解上，二者也应该有所区别。

就当前来看，我们所谈及的“生态环境损害赔偿制度”，其在名称上就有待商榷，可能会让人产生望文生义的错误，在定义上也不是那么的准确。

初次之外还要注意法律作为一种关系调解形式的弹性极其变化特点。

五、结语

损害担责原则所要求的是损害者要承担因自己的行为所造成环境损害而产生的相应的责任。

损害担责原则体现的是一种法律上的公平正义，在法律上权利与义务是对等的，没有不享有权利的义务，也没有不履行义务的权利。

环境资源是全人类的共同财富，没有任何人能够随意的享受权利，而不付出任何义务。

所有人都应该为自己的行为负责。

建立健全生态环境损害赔偿制度对于当下的环境问题的解决有着举足轻重的作用。

特别是在这个呼吁环境保护，生态治理的这个大背景下，环境法的理论以及相关案例都是人们关注的重点。

我们有必要对相关问题予以充分的重视。

必须认识到环境污染或者是生态保护问题其在实质上是一种公共性质的问题。

因为相关利益的受损人是全体公民，而非某个个人。

环境作为一种公共空间中的资源事关每个人的利益。

进而在个体经济利益与公共环境利相冲突时，我们应该选择后者。

而所谓的生态环境损害赔偿，在本质上只是一种过程，其作用在于让已经损失了的公共利益得到填补，通常在这种状态下国家政府就是公共利益的诉讼索偿人，这是一种公法，只是运用了私法手段。

进而将此作为逻辑起点，为整个制度定下基调，整理好了逻辑框架。

就整个制度而言，除了要明确内容、主体，以及相关程序之外。

还要建立健全相关机制，进行配套设计。

只有这样才能真正起到环境保护，担负社会责任的作用。

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