浅析电子政务的发展对行政组织变革的影响Word文档格式.docx
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而据2010年7月第二十六次中国互联网络发展状况统计报告显示，截至2010年7月GOV.CN下的网站数为51997个，如果以1999年初GOV.CN下的网站数仅为100多个来比较，不到十年增长了500多倍。
第二十六次中国互联网络发展状况统计报告还显示，截至2010年10月，我国网民数已达到4.2亿人1。
目前中国的网民人数已超过美国的2.15亿，位居世界第一位，这为中国大力推行电子政务奠定了良好的基础。
电子政务的迅速发展，必将对我国的行政及行政法产生广泛而深远的影响，其对行政主体、行政权力、行政行为、行政程序、行政相对人、行政救济等都将产生巨大的影响。
电子政务的实施在公共行政领域中首先就对行政组织变革造成影响，进而也冲击到了以行政组织为运行载体的行政权力的结构。
在我国深化政治体制改革及大部制改革的背景下，研究电子政务对我国行政组织的影响问题，有助于更好更快地推进行政组织改革。
那么，何谓电子政务，其对我国行政组织变革又有哪些方面的影响呢？
二、电子政务的含义及其实质
所谓电子政务（e-government），是指政府机构运用现代计算机和网络技术，将其管理和服务职能转移到网络上完成，充分利用政府掌握的各种资源，实现政府信息与政府业务的充分共享和高度集成，同时实现政府组织结构和工作流程的重组优化，超越时间、空间和部门分割的制约，向全社会提供高效优质、规范透明和全方位、个性化的管理和服务。
电子政务建设的主要目的，是促进政府资源的开发利用和共享，提高行政效率和决策水平，改善公共服务质量和增加服务内容，增加办事执法的透明度，加强政府有效监管，建立政府与人民直接沟通的渠道，推动国民经济和社会信息化发展。
电子政务是政务与信息技术相结合的产物，是通过运用信息技术推进政务改革和政府管理体制变革的创新工程，不是把现有的行政管理流程电子化，而是要创新管理体制。
目前，世界上许多国家电子政务发展的目标除了不断地改善政府、企业与居民三个行为主体之间的互动，使其更有效、更精简、更透明外，还强调在电子政务的发展过程中，对原有的政府结构及业务活动的组织方式和方法进行重要的、根本的改造，从而最终构造出一个信息时代的政府形态。
三、电子政务发展对行政组织变革的影响
在信息化政府的塑造过程中，电子政务的发展对行政组织变革的影响，体现的以下几个方面：
（一）电子政务的推行加速行政组织的扁平化
在人类的所有组织结构形式中，迄今为止，占绝对统治地位的是金字塔型、自上而下、层级节制的组织结构形式。
我国传统行政组织的特点，也主要表现为层级结构，呈金字塔状。
宪法规定我国行政层级为中央——省——县市——乡镇四级结构，行政实践中逐步形成中央——省——地市——县市——乡镇五级结构，加上一些副省级、副地级城市，行政层级为六级结构。
我国政府层次、形态繁多，不仅与宪法相悖，而且造成行政组织架床叠屋，信息传递链条人为拉长，增加了固定行政成本和行政运行成本，降低了行政效率2。
电子政务的推行对行政组织体系的改革提供了强大的动力及巨大的机遇，必将加速行政组织结构的扁平化。
正如约翰奈斯比特曾经预言，电脑将粉碎金字塔式的组织：
我们过去创造等级式、金字塔式的管理制度，现在由电脑来记录，我们可以把机构改组成水平式。
电子政务促使行政组织扁平化主要体现在两个方面，一个是行政层级减少，另一个是横向组织增大增多，而这两个方面，恰恰是行政组织扁平化的关键。
1.行政层级减少
在传统的金字塔型组织结构形式中，由于信息通讯技术的落后，上级行政组织与基层行政组织较难进行直接的沟通与协调，中间管理层实际起着上情下达、下情上呈的作用，而这个中间管理层又非常庞大。
庞大的中间管理层的存在实际上减缓了信息传递的速度，又易造成信息的过滤、堵塞、失真或扭曲。
现在，电子政务的推行，使得上层与下层的直接沟通变得十分便捷，极大地加快了行政过程中信息传递速度，改变了政府运行的流程，简化了行政运作的环节和程序，将导致逐渐减少甚至取消中间管理层，最终促使行政组织的层级减少。
在政策支持和实践基础上，电子政务的发展和完善是行政组织扁平化的催化剂，电子政务将会促使行政层级和结构发生改变，迫使行政组织优化重组，最终加速实现行政组织层级的减少。
2.横向组织增多
横向组织增大增多，主要指两个方面，一个是在减少或取消中间管理层后，上级及基层组织会适当增大，因为随着电子政务的发展及完善，必将要求打破政府机关行政划分，重新组织工作流程，重新整合机构设置，为用户提供个性化的、一站式!
的政府服务，比如今年推出的大部制，可以将职能相同相近的部门，重组为一个职能更宽、管理范围更广的大部门，使相关职能由一个大部门负责，统一协调管理相关领域的事务。
再比如实践中各地成立的行政服务中心、行政审批大厅等，随着电子政务的发展，这种整合的情况将会在数量上越来越多，在力度上越来越大。
另一个是指电子政务的发展，会促使行政组织社会化，大量的行政组织化的社会组织主要是行使一些相当于基层行政机关行使的职能，因此也是在层级减少的前提下增厚了横向组织。
行政组织的扁平化，可以为行政机关消肿减肥，精简机构，从这个意义上讲，电子政务为我国行政体制改革提供了新的机遇。
（二）电子政务的发展将促进行政组织结构精干化
1．信息化在客观上减小了组织规模，行政组织结构精干化指的是精简机构、缩小政府规模。
首先，信息化在客观上减小了组织规模。
打造电子政府和提供一站式服务与科层按职能设置的组织机构存在明显冲突，决策的基础来源于各部门的共享信息资源和权责的分明，现代政府职能的执行不能按序，而应是多个部门以任务为中心同时进行。
信息作为现代组织决策、运行和管理的基础，信息结构是与组织形态和权利结构保持一致的，组织的信息结构必须由纵横交错的网络化替代以单一纵向为主的科层信息传递模式。
因此在信息化的过程中，传统的很多部门机构将被整合或出局是必然趋势。
2．全球化趋势下的政府职能变革
其次，在全球化的趋势下，大政府已不适应信息社会的管理，政府不是全能的设计者，而是与企业及个人等经济主体一样，是靠固有的利益驱动机制行事的经济主体。
政府信息化的发展将使公共管理职能逐渐社会化，强调行政绩效、分权和市场化操作。
政府是要“掌舵”而不是“划桨”，政府应专职于国防和国民所得的再分配，并通过信息化的实施，由公共管理的直接服务提供者转变为介绍服务的中间者，逐渐向地方和社会下放权利，使组织精干化。
（三）电子政务的发展促使行政组织结构网络化
随着信息化的深入发展，政府从信息资源分布、传递、获取和加工的多角度出发，进行了一系列行政业务流程重组或再造，使政府部门机构设置和职能职权、资源的分配日益依附于网络。
同时，网络作为信息化物质基础的信息网络基础设施的核心，正逐渐成为组织的中枢神经系统，而组织的各个部门就像是依附于神经系统的各种器官。
信息化不是依附于原有组织架构进行建设，固化传统政府部门的职能和设置，而是根据信息基础设施和信息资源管理的特性以及管理目标重新整合业务工作流程、界定部门职能、改变部门机构的设置，将信息网络与现代行政组织融于一体。
其次，组织信息处理方式使组织结构网络化。
组织的直线、连续性的信息处理转为平行、共享的、网状的纵横自由处理方式。
网络的结构比任何其它现有的组织以速度更快、效率更高的方式沟通信息，并使网络中的一切东西趋于平衡，从而使金字塔式的等级结构丧失效力，并对组织结构的网络化产生影响3。
信息是行政发展的基础资源，而一切行政决策的基础就是信息。
政府信息化将政府信息按照一定的标准和格式进行数字化处理，使信息处理和传递通过网络和各种查询机制等IT技术打破了科层的层级阻碍，使之在政府内部和全社会之间能实现快速传递和共享。
（四）电子政务的发展促使行政组织结构虚拟化
行政组织结构虚拟化指的是政府的治理模式由过去的以实物形态为中心的静态管理转变为以信息、知识、人才为中心的动态管理，组织突破了地域和行业的有形界限，弱化具体的组织结构形式。
政府信息化使传统的实体政府向虚拟政府进行转变，一系列的关系网络如信息系统、公私合作，组织间协议将各级政府部门、非营利组织、私营机构连接在一起，将没有关联、权限分离的、地理上分散的组织和服务整合起来。
如一站式服务是政府以信息技术为基础，利用跨机构的共享数据库和信息网络，使市民在与政府互动的时候不知道也不需要知道与之打交道的具体机构，而这些机构通过信息网络被整合在一起给市民提供服务。
另外，行政组织结构虚拟化还体现在组织边界超越了一般组织的界限，具有可渗透性和模糊性。
随着社会信息化的发展，国家的存在形式和运作方式发生重大改变，国家由传统的地域性演变为世界性、区域性、地方性社会组织与各种超地域性的虚拟社会组织的有机结合体。
信息化的发展使行政组织要求在组织边界以外发展关系，以开发稀有资源，获取本身所缺乏的技术，并整合新技术和政策创新，如政府信息化使公共部门和私营部门通过相同的门户网站提供政府公共服务，使政府和企业的界限和区别被模糊化，如在美国，几乎所有重大的联邦决策都要求公共、私有和非营利方面的机构进行合作，政府权利的下放、服务主体的转变也是政府虚拟化的表现特征。
（五）电子政务的发展加速行政组织的社会化
1．被授权组织的范围将进一步扩大
电子政务的推行，使得政府能够更大范围地还权于社会，主要有两种形式：
一是把原来由行政机关管理的一些事务，交由社会自行解决。
比如2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》第十三条规定，本法第十二条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可：
（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；
（2）市场竞争机制能够有效调节的；
（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；
（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。
二是通过法律、法规的授权，把部分行政职能交由符合资格条件的其他社会组织行使。
比如《中华人民共和国行政许可法》第二十三条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。
被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。
随着社会的发展及电子政务的完善，被授权组织的范围将进一步扩大，将会有越来越多的法律法规授权的行政机关以外的组织如企事业单位、社会中介组织、非政府组织依法独立行使某一方面的行政管理权，比如资格认定、工商年检、执照年检等都可以通过法律法规授权给符合条件的社会组织去做。
2．被委托组织的范围也将进一步扩大
电子政务的推行使得行政机关与社会组织的信息共享、交流以及行政机关对社会组织的监管更为快速便捷，行政机关将可以更大量地把一些管理和服务事务委托给其他社会组织去做，比如各种检验检疫、鉴定等等，甚至可以把一些事务外包给社会去做，如此可以使政府在编人员数量与财政支出减少，大大降低了行政花费。
比如事务外包，以美国亚里桑那州驾照管理模式为例，美国亚里桑那州驾照管理应用系统网络规划设计、软硬件购置、系统集成、运行和维护全部由IBM完成，IBM从每个驾照发放过程收取1美元，政府成本从原来的每个驾照6.6美元降低到1.6美元，民众到交通局办理驾照的等待时间由45min缩短到3min，可以看出亚里桑那州将驾驶证的管理系统全部包给IBM公司的做法，政府不用投入一分钱建设和运作，实现了有效降低行政成本的目的6。
这只不过是一个例子而已，可以预见，随着电子政务的发展，类似的外包以及其他委托行为将会越来越多。
行政法专家莫于川就曾预言，“被委托组织的范围也将进一步扩大，为了行政的效率化、便宜化和民主化，会有越来越多的行政机关将某些单项行政事务委托给其他组织承担，尽管委托事务产生的法律后果仍归属于委托者。
”7电子政务的推行，无疑将使这个预言更早地实现。
（六）电子政务的发展促使行政组织内部人员信息技术化
虽然说在电子政务中，电子是手段，政务才是关键，无论是网络技术还是软件水平，提高政府部门的工作效率才是电子政务建设的根本目的，但是，如果少了电子，也就不称其为电子政务了，电子政务就必须得充分利用电子手段为政务服务。
电子政务要求很多事务通过现代信息技术特别是计算机技术、网络技术来处理。
而电子政务中政务的处理，依然要依靠人来处理，因此，电子政务的推行，要求行政组织内部工作人员必须掌握相应的信息技术。
在2003年，国务院信息化工作办公室政策规划司司长杨学山在评价我国的电子政务建设情况时说：
电子政务在相当多的地方还处于一种可有可无的状态。
如果我们把这些地方的电子政务系统关掉，政府的工作和群众的生活几乎不会受到任何影响。
新华社记者在河北、天津、福建等地进行的采访也了解到，国内很多政府网站，不是内容陈旧，更新不及时，就是该页无法显示，甚至在气象局的网站上找不到天气预报的信息7。
这几种现象的产生，有着多方面的原因，其中的一个重要原因就是，行政组织内部工作人员的信息技术还没有达到电子政务的要求。
电子政务要求有网站，有各种各样的系统，比如集中统一的办公管理系统、电子公文处理系统、领导决策支持系统、网上预审批系统、建议和投诉系统、档案管理信息化系统、身份认证系统、电子印模库管理系统等等，网站以及各种系统的建设、更新、日常维护及使用，以及各种政务的处理，甚至由于很多行政事务涉及国家、单位及个人的秘密及隐私，要求要有安全保障等。
所有这些，都要求行政组织的工作人员要掌握相应的信息技术。
虽然这其中有部分技术性较高的事务可外包，但是，绝大部分的事务还是得依靠行政组织工作人员完成。
由此可见，推行电子政务，必然要求工作人员信息技术化。
1．行政组织中，必须配备必要的专业技术人才，甚至有的单位需要成立相应的信息技术科室。
这有其他国家的经验可供借鉴，在美国联邦教育部及犹他州政府，都设有专门主管电子政务建设的首席信息执行官，信息执行官负责统一协调政府有关电子政务的各项工作，并直接对“一把手”负责向其提供信息决策方面的建议。
在这些政府部门中从事这项工作的专门人员的数量，远比我们想象得多。
如美国联邦教育部首席信息执行官办公室的工作人员有150人，犹他州政府信息中心有25人，在洛杉矶政府信息技术处工作的政府雇员则多达700人，加拿大安大略省教育部信息技术服务处也有65名政府雇员8。
2．工作人员必须掌握相应的计算机技术。
电子政务将会使行政组织和公众的界面从办公室、柜台和窗口挪到计算机的荧光屏上，这就表明有些办公室、柜台和窗口可能可以拆掉，而行政组织在荧光屏后工作的人员则需要增加，很多传统的行政管理和服务事务从以往的“面对面”和手工操作转向了电脑操作，特别是信息技术的发展日新月异，新技术、新产品、新方案层出不穷，随着电子政务建设的深入开展，系统建设规模更大、范围更广、技术更新，对工作人员的信息技术要求也日益提高。
但是，在实践中，行政组织的一些工作人员甚至一些部门领导的计算机技术已远远不能适应电子政务的要求，面对电子政务的新要求往往显得无所适从。
这就要求他们不断学习和更新计算机技术知识，全面提高自身的技术素质。
现在大多数行政组织都配置了档次颇高的计算机，但诸多功能未得到应有的发挥，有的部门甚至把计算机作为装点门面的摆设，获取信息依然靠文件、报纸和电视，这与电子政务的要求还相距甚远。
因此，电子政务的推行，必然促使行政组织工作人员信息技术化。
电子政务促使行政组织工作人员信息技术化，既可以使政府更好地贯彻执行《中华人民共和国公务员法》中规定的聘任制，又可以有效提高行政效率，降低行政成本。
（七）电子政务的发展将促进政府决策的民主化、科学化
党的十六大指出：
“正确决策是各项工作成功的重要前提。
要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化、民主化。
各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。
电子政务的推进将会促进这样一种“深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智9”决策机制的形成，为促进政府决策的民主化和科学化提供了充分的物质技术手段。
电子政务将保证决策的科学进行。
信息是决策的基础，科学化决策有赖于信息的质与量。
首先，电子政务的推行将大大提高决策信息的保真率，因为基层工作人员或民众借助于网络可将信息直接、迅速、及时传至决策层，从而消除了传统政务中信息源与决策层之间经常出现的人为阻隔，避免了在信息传递过程中多层过滤引起的信息失真。
其次，电子政务有利于决策者获得决策所需要的完整、全面的信息。
通过计算机、网络等高科技工具，决策者可以扩大信息选择的空间，增加知识量和信息存量，广泛吸取各方面的经验，广泛、充足、高效地获取、筛选有关信息。
第三，借助于数据库、管理信息系统、决策支持系统和人工智能与专家系统等高科技手段，保证决策的科学进行。
第四，网络的虚拟性可以减少决策的失误，保证最佳的决策效果。
虚拟性是网络的基本特点这就使决策者可以超越时空界限和现实条件的制约，将决策对象或目标放在一个虚拟的环境中进行研究，设定各种条件和可能性，进行各种模拟从中选择最佳的方案。
民主的决策主要体现在民众对决策的影响和参与上。
一方面，电子政务的推行可以使民众通过及时、快捷的电子化手段将自己的要求、愿望建议乃至批评传递给决策者，从而使决策者在决策中能真正深入地了解民情、充分反映民意，这就既保证了决策的民主性，又保证了决策的科学性因为民主的决策往往是科学决策的前提。
另一方面，电子政务能保证某项决策的执行情况得到迅速的反馈，以对决策做进一步的调整和修改，从而提高决策的水平。
另外，在一项决策做出前，人们还可以对相关的决策方案在网上发表自己的见解，展开充分的讨论，不同意见之间互攻其短，各扬其长，使决策方案的利弊得以充分显现。
这样决策活动就可以集思广益，真正实现“广泛集中民智”，从而形成最佳的决策方案，最大程度地提高决策的民主化、科学化。
四、结语
综上所述，电子政务对行政组织变革的影响的范围相当宽广。
行政组织结构的扁平化是行政组织的未来发展方向。
但是任何事物的发展过程都是量变导致质变，所以完全的电子政务的的实现还需要时间、经验等等的积累。
电子政务在世界上许多国家取得了显著的成绩，行政组织的结构为适应外部信息社会的大环境也在不断地创新和改变。
不可否认组织网络中的大部分点仍然在官僚等级系统内发挥作用，在僵化的传统科层行政组织结构的基础上实施信息化，是无法充分发挥信息化的潜在全部效益，反而会在某种程度更加固化了原有的组织架构和决策过程10，然而科层组织不会在短时间内消亡，它也在随着组织的环境的变化而不断改变自身以适应信息社会带来的冲击，因此深入研究行政组织结构在信息化的背景下的变革，对有效地实施政府信息化有着重要的意义。
相信随着电子信息技术的发展，电子政务的技术革新会对行政组织变革产生更大、更为深远的影响。
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致谢
值此论文完成之际，作者深深地感谢指导老师刘涛给予我
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