养老金制度转轨要出新招Word文档下载推荐.docx

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兑现过去的承诺，是坚定公众对社会保障信心的需要，也是树立政府权威的需要。

但是，筹资解决历史遗留问题，是不是只有切割国有资产这么一招？

笔者看未必，因为我国蕴藏着社会保障制度创新的宝贵资源，那就是目前尚未被社会保险制度覆盖的人群。

他们企盼得到社会保障，却被拒之于千里之外；

他们目前大都年轻力壮，国家即使对其做出社会保障承诺，兑现承诺也是未来20年、30年以后的事情。

在此期间，我们有足够的时间做好三件大事，即筹资解决社会保障的历史遗留问题，做大全国社会保障基金，建立起确保国泰民安的新型社会保障制度。

　　一、养老金债务数额虽大，但不需要一次性偿还

　　所谓对老职工的社会保障欠帐，也被称作养老金隐性债务。

据吴敬琏先生讲，这笔债务两年前算帐至少有万亿元。

这还是保守数字。

养老金债务不只是中国才有。

只要进行养老金制度改革，都会面临如何偿还养老金债务问题。

1980年，智利政府对养老金制度进行了彻底改革，即从现收现付转向完全积累，实行个人帐户制。

为此，智利政府付出了代价。

代价之一，就是由政府筹资，兑现对留在旧制度的退休人员和少数在职雇员的养老金承诺，总规模约300亿美元；

代价之二，就是由政府发行认可债券，对选择新制度的在职雇员过去积累的养老金权利予以补偿，总规模约150亿美元。

认可债券按4%的年利率计息，到在职雇员退休时才能兑现。

　　智利政府所承担的养老金债务，并不是在一年或几年内偿还的，而是用大约45年的时间消化。

1998年是还债高峰期，还债金额约占其当年财政收入的%、GDP的5%.预计到2025年，所有债务就能全部还清。

　　养老金债务不是在一二年内形成的，更不需要在极短的时段内偿还。

把几十年积累的债务硬要在几年内偿还，既无必要，更不现实。

　　二、养老金制度转轨不顺畅，盖因制度设计有缺陷

　　我国养老金制度转轨始于1995年，改革目标是实行社会统筹与个人帐户相结合。

7年来，养老金制度转轨很不顺利，是在“磕磕绊绊”中过来的。

　　从全球范围看，单独实行社会统筹的国家很多，单独实行个人帐户的国家和地区也越来越多，而把社会统筹与个人帐户结合起来，中国是第一家。

养老金制度创新为中国赢得了世界赞誉，同时也带来了很多苦恼。

　　近年来，我国离退休人数增长很快。

1996年，养老金制度改革之初，被纳入养老金制度的离退休人员有2358万人，以后每年增加人数超过170万人，1999年增加数达到257万人。

为了确保发放养老金，社会统筹基金和个人帐户基金被捆在一起管理和使用，结果是不仅没有从企业缴费中划出一部分记入个人帐户，就连个人缴费也被用于发放养老金，个人帐户“有帐无钱”，是空帐户。

现在，这个养老金制度已成了“鸡肋”：

放弃个人帐户，养老金制度必然回到过去的现收现付，无法应对本世纪30年代的养老金支付高峰；

保留个人帐户，国家必须筹资，既要补足个人帐户“空帐”，还要弥补因做实个人帐户而出现的社会统筹基金缺口。

　　中国养老金制度转轨中除了有老人和新人之分外，还设计出“中人”概念，特指新制度实施前就业、实施后退休的在职职工。

这种制度极为繁琐，许多人弄不懂养老金待遇究竟如何计发，特别是专为“中人”设计的过渡性养老金，一大堆系数让人眼花缭乱。

特别是“中人”对新制度有强烈的恐惧感，“退休越晚越吃亏”的想法驱使其尽早退休，因而加大债务规模。

新的制度期望用维持较高的企业缴费率，既偿还养老金债务，又做实个人帐户，造成企业既为老人筹资，又为新人积累的“双重负担”，几乎要把企业压垮。

即便如此，养老金缺口仍很大，财政每年堵窟窿，长此以往定会把财政拖垮。

　　我国养老金制度转轨已走入一个闭环系统，四处碰壁：

靠提高企业缴费率筹资，因制度门槛过高把大量企业挡在门外，基金收支不平衡状况更加严重；

靠国家财政融资弥补基金缺口，面临财政被拖垮的风险；

靠减持、变现部分国有资产筹措资金，遇到股市“狙击”；

靠降低养老金替代率减缓基金压力，在职职工拼命提早退休，反过来又增大了基金支出压力。

　　三、走出养老金制度转轨的怪圈，必须选准突破口

　　2002年6月20日，在中国社科院举办的“社会保障夏季论坛”上，英国驻华使馆文化处的一位官员说，俄罗斯在养老金制度改革的初期，企业缴费比例定得很高，为35%，结果企业避费问题很严重，最常用的办法是瞒报雇员工资收入，企业报的职工收入只占实际收入的40%左右。

后来，政府把缴费比例从35%降至13%，基金总额却增加了3倍。

　　降低企业缴费率，不但可以像俄罗斯那样增加基金收入，更重要的是可以减少企业的人工成本，增强其竞争力。

企业的数量增加和发展壮大，反过来又能涵养税源，带动就业人数增加。

缴费的企业和个人增加了，养老基金收入能力自然会增强。

　　道理很清楚，但降低企业缴费率的风险很大，一旦钱收不上来，又没有足够的备用基金，再次拖欠养老金，将引起严重的社会问题，甚至政治问题。

怎么办？

稳妥起见，最好先从目前还没有被养老金制度覆盖的人群做起，比如乡镇企业职工和进城民工，这两类人群目前已有2亿左右。

无论过去，还是现在，国家对乡镇企业职工和农民工，都没有在社会保障方面做出承诺，因而不存在养老金债务问题。

同时，他们中的很多人企望得到社会保障，特别是那些已在城镇找到稳定工作的人，向往社会保障，并把得到社会保障当作融入城市的标志。

如果以乡镇企业职工和农民为对象，扩大社会保障的覆盖范围，现有的制度是不适用的。

必须为他们“量体裁衣”，定制新的社会保障制度，总的原则是实行狭义的社会保障。

　　——社会保障项目要少而精，只包括养老和医疗两项。

但养老包括老年保障、伤残保障和遗属保障三项，习惯上称之为“老遗残”。

　　——社会保障重点关爱老年人。

除了伤残和遗属两个项目外，参保人员只有到了65岁以后才能享受待遇，包括按月领取养老金和大病救治。

养老金相当于社会平均收入的40%左右。

　　——社会保障门槛很低。

综合税率要根据精算确定，但最高不能超过15%，而且由雇主和雇员各负担一半。

社会保障以税收形式筹资，缴税达到一定年限就有权利享受社会保障待遇。

并且允许参保人失业期间间断缴税，再就业后接续。

　　——社会保障实行全国统筹。

社会保障税率全国统一，税务机关负责征收，并列入单独的社会保障预算。

社会保障机构要建立健全参保信息网络系统，准确记载和保存各种参保信息，并实行全国城乡联网，确保参保人无论走到哪里都能接续社会保障关系，享受社会保障待遇。

　　四、养老金制度转轨要抓住机遇，学会并善于打“时间差”

　　中国的二元社会经济结构，为寻找养老金制度转轨的新途径，提供了千载难逢的机遇。

抓住机遇，打好时间差，养老金债务是不会拖累新制度建设的。

　　如果按最保守的数字估算，乡镇企业职工和农民工合计2亿人，每人每月收入按400元估算，社会保障税率暂定为15%，每人每年应缴税720元，全国征税额为1440亿元。

　　根据国家统计局农调总队近年来的抽样调查，自1998年以来，每年农民进城打工的增量虽不稳定，但基本保持在300—400万人的规模，上别年份达到759万人。

即使按450万人测算，每年社会保障税的增量也有亿元。

　　让我们更大胆设想，把狭义的社会保障实施范围，扩展到城镇新就业的人群。

据统计，2001年城镇新就业人数为789万人，每人每月收入水平按600元估算，就能征缴社会保障税85亿元左右。

据国家计委和劳动保障部预测，“十五”期间每年新增800万个就业岗位，每年社会保障税的增量就达到80亿元以上，加上农民工那块，每年增量至少有110亿元的规模。

　　每年社会保障税能有1400—1500亿元入帐，偿还养老金债务是完全有能力的。

考虑到被狭义社会保障覆盖的人群，大都处于青壮年，到他们享受社会保障待遇，至少是30年以后的事情。

　　而即使把过去积累了社会保障权益30年、现在年龄在50岁以上的在职职工，全都留在旧制度，按照2000年平均预期寿命75岁、每10年增加2岁估算，用40年实现养老金制度转轨，时间足够了。

　　在这40年中，我们拥有前30年的宝贵时间。

在此期间，我们每年不仅用社会保障税筹资偿还债务，而且尚有结余资金补充全国社会保障基金，让基金理事会在资本市场上施展才能，积累财富。

　　把全国社会保障基金做大做强，民众对国家兑现社会保障承诺的信心就会更坚定，从而积极参保。

中国社会保障事业，从此走上良性发展之路。

　　有了社会保障承诺，尽管国家的承诺是有限度的、谨慎的，但是，国民将不再为老年生活担忧，也不再把钱都存进银行，而是放心大胆地消费。

消费不足、内需不旺，将不再困扰中国经济发展。