我国房地产行政政策执行过程的系统分析Word文档格式.docx
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重视集体土地建设租赁房试点；
避免市场大起大落，既防高价地，也防流标、流拍。
李克强在２月１６日出版的今年第４期《求是》杂志上发表《在改革开放进程中深入实施扩大内需战略》，指出逐步扩大房产税改革试点。
胡锦涛2月20日主持中共中央政治局会议。
指出今年要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。
2014年1月1日起，对拥有2套住宅的家庭，人均建筑面积80㎡以上部分，视为奢侈性住宅消费，每年征收1%-3%的房产税，且没有减除额；
家庭第3套住宅，每年征收4%-5%的房产税，且没有减除额；
家庭第4套及以上住宅，每年征收10%的房产税，且没有减除额。
现行国六条政策[2]包括：
1.切实调整住房供应结构。
重点发展中低价位、中小套型普通商品住房、经济适用住房和廉租住房。
各地都要制定和实施住房建设规划，对新建住房结构提出具体比例要求。
2.进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用。
严格执行住房开发、销售有关政策，完善住房转让环节税收政策，有区别地适度调整信贷政策，引导和调节住房需求。
科学确定房地产开发土地供应规模，加强土地使用监管，制止囤积土地行为。
3.合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求过快增长。
4.进一步整顿和规范房地产市场秩序。
加强房地产开发建设全过程监管，制止擅自变更项目、违规交易、囤积房源和哄抬房价行为。
5.加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房，积极发展住房二级市场和租赁市场，有步骤地解决低收入家庭的住房困难。
6.完善房地产统计和信息披露制度，增强房地产市场信息透明度，全面、及时、准确地发布市场供求信息，坚持正确的舆论导向。
总的来说，我国房地产业的现状是：
国民经济支柱产业，在政府的宏观调控下有望回归理性发展。
（二）本文的研究内容
本文主要针对我国现行房地产政策在执行过程中出现的问题做出初步的分析，剖析其中影响政策执行的因素，执行过程中产生的主要问题，主要对于政策执行过程中政策在国家宏观政策中所处的位置，对于房地产政策面向的执行者及对象、相互之间的关系对于政策执行的影响，政府，开发商，民众各方利益诉求对于政策执行的协调程度，执行过程中的人力资源，自然资源，政府宏观目标的系统分析。
与此同时，在上述基础上对于我国房地产政策执行提供相对合理化的建议，促进我国房地产政策的切实有效，房地产市场的稳步有序、健康长远的发展。
二、影响现行房产政策执行的问题
（一）房产政策自身的不合理性
1.房地产法律方面存在的问题：
（1）立法层次结构不清，立法层次低，法规、规章居多
某些方面重政策，轻法律，甚至以政策代替法律，是政府在“依法治国”方式出台前的难改习惯[3]。
改革开放以后我国及各地虽然也颁布了不少林业法律法规，这里有大家熟知的森林法、森林资源流转条例、处纠条例等，但那样一个历史阶段，大多数在那个新旧体制变革时期成长起来的干部，或多或少会带上计划经济时的工作习惯。
即使是到了二十世纪八、九十年代，因政府依法行政的法律意识都不是很强，林区老百姓的民主法制意识也仍然偏弱，我们政府还主要是靠政策办事，注重的是政策，难有依法办事的习惯。
长期以来，政策在中国具有很高的权威性，法律更多的被忽视。
这不仅使得我们以前一些干部包括基层的村委干部遇事不讲法，办事不懂法，甚至以权压法。
而且群众也更迷信行政的能耐，群众中有一句顺口溜说“黑头不如红头，红头不如口头”真实反映了政策高于法律，政策代替法律的不正常状态.。
进入二十一世纪，党的十五大提出的“依法治国、建设社会主义法治国家”基本方略，经政府长期不断加大普法力度，逐渐显现了其效果。
涉林纠纷和信访不断的涌现，告诉我们林农的维权意识正在明显增强，重政策，轻法律的历史导致的失衡，需引起我们政府的高度重视，并做出积极的应对。
从我国林区30年变迁的历程看，政治权衡、依法行政的不确定性和对农村土地制度变革的强大约束力，使得极大阻力和风险的出现变得必然。
再不协调好依法行政和政策选择的关系，林农的权利就难有保障，国家的稳定就失去了基础，政府的威信也会无法竖立。
（2）立法标准不统一
为了人民的利益这个基点上，党的政策与国家法律是相一致的。
任何执政党，都要利用法律手段贯彻自己的政策。
任何法律的创制都具有一定的政策背景，都要受到执政党政策的影响。
执政党的政策是国家法律、法规最核心的内容，如党的“科学发展观”成了立法的指导思想。
德国法学家茨格威特·
克茨指出:
“即使在西方国家，每一项法律规则也都具有或明确或模糊的政策背景，否则便几乎不可能理解法律是如何产生或在实践中是如何使用的。
”有限政府要做的就是，通过政策的法律化来实现自己的政治领导。
问题是在过去相当长一段时间里，往往过多强调党的政策与国家法律的一致性，使一些人在实际工作中重政策、轻法律，认为有了政策就不要法律，从而进一步强化了依靠党的政策办事的习惯，这不但阻碍了法治的进程，而且在一定程度上给党的领导造成了不良的社会影响。
在林区历史上，类似的表现就是，部分林场的粗犷划拨和部分股份林场非规范组建留下的诸多后患。
时至今日，应该弄清楚，党的政策和法律之间有着不同的性质。
两者制定的主体、表现形式、实施方式等方面都有所不同。
党的政策只对党的组织及成员具有约束力对社会组织及成员仅具有引领性，并不当然具有国家强制力。
而法律则是国家意志，它对所有社会组织和成员具有约束力和国家强制力，这就决定不能完全用政策代替法律。
但是，我国的民主政治和法治进程只在初级阶段，法律的实施，除必须有国家强制力予以保障外，还务必有党的政策配合与支撑，这是历史的条件的局限性所决定的。
当前司法领域的不公更是加剧了人们寻求政策的支持。
因此，在现实中，不能人为地把两者割裂开来。
因此在林区，我们既要严格依森林法等林业法律行政，又要贯彻中共中央的2008年的10号文件大力推进林权制度改革，让10号文件在法律的护航下得到执行。
换言之，既要依靠法律，又要依靠政策，两者不可偏废，逐渐过渡到依靠法律为主的治理方式。
（3）房地产立法缺乏保护生态环境和资源可持续利用的内容
近几年来房地产业飞速发展，房价急剧飙升，自08年5.12汶川大地震以及金融危机的影响，我国房地产曾进入了最低迷的时期，房价跌入低谷，经过国家近一年来对房地产的宏观调控以及颁布的一些房地产新政，使房地产逐渐恢复了平稳健康的发展，可好景不长，2008年凄惨冷淡的楼市在2009年不仅仅是回暖，而是狂热了。
在09年下半年，房价飙升，逐渐使房地产可持续发展问题日益严重。
2009年到如今，“鬼市”频现，相对的是部分城市房价节节高升，与此同时的是国家出台政策规定保持耕地最低保有量，可见房地产的健康可持续发展已经刻不容缓。
这一系列问题将不可忽视的阻碍房地产行政政策的顺利执行。
（4）法律体系有待健全，从立法技术上看，我国房地产立法质量不高。
从近几年国家的宏观调控目标和房地产市场的现实状况来看，房地产的行政政策体系相对不健全，开发商打“擦边球”的现象屡禁不止，房地产政策立法质量并没有取得明显的成绩。
（5）房地产税收制度的问题：
在房地产的开发、保有和转让三个环节，税种的设置不均衡。
收费项目多，税费体系不完善，存在混乱现象。
房地产的税收政策导向性不强。
从我国目前房地产税制政策上看，基本上是不出租、不销售就不征税，而一旦租售，则数税并课。
并且，我国现行税制对房地产保有环节设置的税种不仅税率较低，而且大都具有较大的免税范围，税收优惠政策较多，使得房地产持有环节的总体税负水平偏低，而房地产开发交易环节税负水平却很高。
与之相比，大多数发达国家在交易环节征收的税费比重较低，交易环节的低税率是发达国家二手房流转市场完善的基础，也是保证二手房供给充足的重要条件。
正是由于房地产持有环节税种少、税负轻，加之房地产流转环节税负偏重对房地产二手市场的抑制，使得近年来我国房地产市场投机盛行，房价虚高。
房地产税收收入无法随着房地产的增值而增加，不能起到税收政策目标。
我国现阶段土地的批租期限是40年-70年不等，相当于政府一次性收取几十年的土地资源税收，而房地产商将这些税费全部转移到成本中，导致房地产成本中土地成本占了较大的比重[4]。
我国现行的税费体系中存在着税费征税混乱，收费项目多等不规范现象，这限制和削弱了税收的宏观调控功能。
目前，我国房地产开发企业的各项收费多达50多项，占销售收入的35%左右，总体费用占到开发成本的15%-20%[5]。
以费挤税、费大于税现象导致了房地产的高成本和高价格，严重扭曲了房地产的真实价值，直接加重了购买者的负担。
（二）房产政策的执行阶段矛盾的继续与深化
1.房产政策执行的复杂性
政府宏观目标对于房地产政策制定的不良影响。
2009年上海房地财政近千亿元，占财政总收入25%；
2008年浙江省GDP的21486（亿元），商品房销售金额为1872.9642（亿元），商品房销售的GDP占比为8.71%。
2009年的浙江商品房销售4302.8770（万元），占2008年浙江GDP的20.02%[6]。
地方房地产政策执行过程中矛盾比较尖锐的房地产投资总额占国民生产总值过重，直接影响国家在在政治，教育，文化，制造，农林业等产业政策制定的合理性，造成房产政策本身在国家政策体系中的不合理。
中国地域广大，幅员辽阔，地形多种多样，经济水平发展的水平差距相当大，各个地方政府土地资源稀缺性不一，土地质量良莠不齐，土地开发机械、人力成本相差巨大，加上各地政府以及相应地方消费者对于房地产政策预期不同，从而形成不同的政策环境。
与此同时，国家统一的土地政策，相对单一的房产政策，都会直接影响房地产政策的执行。
环境的复杂性决定了房地产政策的执行不可能在全国有普遍的适用性。
（1）房地产市场存在的问题
实际执行者及其组织成员对于政策的误解。
对于企业管理而言，政府担当的角色更多的是“越位”和“缺位”。
目前，包括房地产企业在内的许多老板，总是千方百计找省长、找市长、找“能人”拉关系、批条子，为什么一方面政府在反复宣传“不找市长找市场”，另一方面却仍然存在这些反常的现象呢？
就是因为政府的职能尚未从根本上得到转变。
政府对市场和企业仍有相当大的支配权，而企业因为这些越位、缺位、错位现象的存在，也以与政府搞好关系为荣，希望在信贷、土地使用、房产开发、规划小区、物业管理、大小配套建设、土地出让金、商品房销售、按揭贷款等方面，获得政府职能部门的照顾。
（2）市场秩序比较混乱
商品房结构不合理。
房地产市场结构不合理已成为影响中国房地产业市场持续健康发展，房产政策顺利执行的重要因素。
2006年以来，外资投资房地产增长较快，境外居民和非居民机构直接购买在建项目和成熟物业等较为集中，至6月底，新设外商投资房地产企业同比增长25.4％，实际使用外资增长27.9%；
境外机构和个人购买商品房一季度结汇同比增长2倍以上。
外资进入房地产市场过猛，市场准入规则不够规范，扰乱了我国货币政策的执行力度。
房地产销售市场上也是一片混乱的景象。
而在“售楼中心”没出之前，房地产开发商对“期房”的大肆宣传和炒作成为现今房地产市场的一个新的亮点。
投机者借助“期房”获取了较大的经济利益，而普通的房地产消费者却因为所购买的“期房”与现房之间存在着一定的差距（这些差距主要由于普通的房地产消费者掌握有关建筑业知识的有限性）造成了心理上和经济上的双重损失。
此外，一些房地产开发商在对现房销售时的房价优惠打折等一系列的优惠活动，极大地损害了消费者的知情权。
住房供应结构中经济适用房、限价普通商品住房等政府调控房源应占总房源的30%~35%比较合理，但现在市面上商业营业用房、别墅、高档公寓的比率较大，无法满足中低收入消费者的购房需求，引发房地产市场供求关系的失衡。
（3）对住房的保障功能重视不够
现行城镇住房保障制度也存在一定问题：
商品性与保障性的碰撞。
中低收入者住房问题是影响房地产市场健康发展的一大问题。
建设部发布的最新统计2002年底的22.8平方米增加到2007年底的约28平方米，城镇居民住房自有率达到83%。
但同时，全国城镇人均住房建筑面积低于10平方米的低收入家庭还有约1000万户，截至2007年10月底累计解决了68.1万户，不到总数的7%[7]。
（公积金：
惠及面十分有限；
经济适用房：
购买主体范围偏大；
廉租房：
制度重视不足，覆盖面小。
）
2.房产政策执行中的调整问题
对于政府职能而言：
政府职能部门还没有完全摆脱既当“裁判员”，又当“运动员”的双重角色。
尽管经过多年的改革，各级政府职能转变取得了很大成绩，但由于新旧两种体制的摩擦，其政企、政事关系更多地带有转型期社会过渡的烙印，政府职能还未完全摆脱既当“裁判员”又当“运动员”的双重角色特点，包括房地产行政主管部门在内的不少政府部门，仍习惯于直接干预企业的经济活动，“门槛式”的审批制和“批条”还在经济生活中起主要作用，对不同所有制企业还不能做到一视同仁，还有不少特殊政策凭某人一句话、一个批示用于支持某些企业等等。
对于市场秩序而言，政府管理用甲Ａ球场比喻：
规则尚不完善，裁判水平太低，球员素质不高。
我国尚处在市场经济的初期，包括房地产市场在内的市场秩序还比较混乱。
3.房产政策执行中互相消耗的冲突
资源消耗冲突。
资源流拍、流标现象频繁，底价成交成市场主。
2011年以来，全国重点城市经营性土地流标率不断走高，平均流标率为9.65%。
房地产开发企业拿地更趋谨慎，“地王”难以重现，各地土地流拍、流标现象频频出现。
今年2月北京出让土地为16块，总出让建筑面积为116.6万平方米，土地出让金为42.22亿元，平均楼面价为3622.5元每平方米。
这16宗地块全部底价成交[8]。
4.政策消耗冲突。
（1）由于相互制约的税收政策与金融政策调整不到位。
连续出台的金融政策没有到达预期，反而拉高了CPI，CPI回落缓慢；
房产调控政策与公民消费保障政策的矛盾。
（2）区域性产业结构趋同化现象没有进行合理调整，政府需构建防范经济；
（3）保障性住房不能如期到位，保障性住房属于公共产品全额由中央财政与，地方财政支付，由于这两年公民福利年年超标，直接影响国家财政预算的总盘子，公民保障体系与房产政策执行体系的矛盾加剧。
（4）仍然要利用房地产把过快的GDP拉下来，维持到国家理想经济目标。
建筑和房地产业增加值占GDP的比例接近10%，房地产业成为扩大内需、拉动经济发展的重要力量，也为地方政府带来巨大效益。
为获取更多的土地出让收入，地方政府对房价上涨乐见其成。
同时，卖地行为进而刺激地价的不断攀升，最终导致房价的持续快速上涨。
对于GDP做出巨大影响的房产市场与房产政策导向需求紧张与国家总体目标供求紧缩的冲突。
三、房产政策执行的建议
“三改”，即改变计划经济体制下的福利性体制，从住房建设投资由国家、单位统包的体制改为国家、单位、个人三者合理负担的体制；
从国家、单位建房、分房和维修、管理住房的体制改为社会化、专业化运行体制；
从住房实物福利分配方式改为以按劳分配的货币工资分配为主的方式[9]。
“四建”，即建立与社会主义市场经济体制相适应的新住房制度，包括建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系；
建立住房公积金制度；
发展住房金融、保险，建立政策性、商业性并存的住房信贷体系；
建立规范化的房地产交易市场和房屋维修、管理市场。
一、政府应完善房地产信息公开制度
信息是市场有效运行的灵魂。
由于房地产商品构成的复杂性，信息的公开、有效发布对于提高市场运行的效率，降低运行成本非常重要。
政府一方面要健全各种信息公开渠道收集掌握房地产的各项最新消息，并予以及时公布;
另一方面要严厉打击房地产商虚报、谎报、恶意炒作的行为。
对政策运作进行规范，使政策的制定和执行更加科学化、民主化、合法化，以应对当前的政策与法冲突下的失衡。
各级政府及其职能部门在着力于规范性文件的制定与执行时，应有意识使政策主动支持与配合法律，在法治原则的指导下健康运作。
同样，对于同一问题，如果已有法律的规定，就不必制定政策来重复调节。
法律也要从不良政策的危害中吸取教训，坚决做到有法必依，执法必严。
只有这样，政策的最佳性和法律的优先性才能在扬弃中得以融合，从而使政策与法律良性互动，加快林区的“法治”进程。
总之，要辩证地认识和处理法律与政策的关系，既不能简单等同，又不能完全割裂、对立。
在处理两者实践上的矛盾，必须有主次之分。
一是规范性文件能否出台应预先通过评价标准。
一般说来，评价规范性文件有三个标准:
公平性、合理性和高效性。
1、公平性。
公平性通俗地讲就是贡献与收益要相对应。
更深层次地讲是要将社会资源平均分配给社会上所有个人，使境况最糟的人境况变好，这样在全社会范围内看起来是比较公平的。
在这个原则下，创立规范性文件时要多方面的考虑各方利益，不应该有失偏颇，为了某一方利益而损害了另一方的利益。
2、合理性。
面对公共问题。
合理性原则要求我们去判断政府所选择的规范性文件是否符合历史公理和大众常理，并能达到了解决问题的目的。
3、高效性。
该原则关注的是由政府治理实施者付出的行动成本，以及服务对象为接受该服务而需要付出的成本。
二、加强房地产开发贷款管理、引导规范贷款投向[10]
房地产开发贷款对象应为具备房地产开发资质、信用等级较高、没有拖欠工程款的房地产开发企业。
贷款应重点支持符合中低收入家庭购买能力的住宅项目，对大户型、大面积、高档商品房、别墅等项目应适当限制。
对商品房空置量大、负债率高的房地产开发企业，要严格审批新增房地产开发贷款并重点监控。
对未取得土地使用权证书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证的项目，不得发放任何形式的贷款。
商业银行对房地产开发企业申请的贷款，只能通过房地产开发贷款科目发放，严禁以房地产开发流动资金贷款及其他形式贷款科目发放。
对房地产开发企业已发放的非房地产开发贷款，各商业银行按照只收不放的原则执行。
房地产开发企业申请银行贷款，其自有资金（指所有者权益）应不低于开发项目总投资的30%。
商业银行发放的房地产贷款，只能用于本地区的房地产项目，严禁跨地区使用。
三、严格控制土地储备贷款的发放
各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款。
对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年。
商业银行不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让金的贷款。
四、规范建筑施工企业流动资金贷款用途
商业银行要严格防止建筑施工企业使用银行贷款垫资房地产开发项目。
承建房地产建设项目的建筑施工企业只能将获得的流动资金贷款用于购买施工所必需的设备（如塔吊、挖土机、推土机等）。
企业将贷款挪作他用的，经办银行应限期追回挪用资金，并向当地其他的商业银行通报该企业违规行为，各商业银行不应再对该企业提供相应的信贷支持。
对自有资金低、应收账款多的承建房地产建设项目的建筑施工企业，商业银行应限制对其发放贷款。
致谢
在文章完成过程中，刘老师不辞辛苦的指导，论文撰写期间通过电邮反复沟通，以及同学的全力帮忙，最终我的论文得意圆满完成，谨以此表达在我论文完成过程中给以帮助的老师、同学，朋友最真诚的谢意，感谢你们无私的帮助：
谢谢！
2014.2.20
参考文献
[1]刘艳芝.谈我国房地产市场的现状及走势[J].科技情报开发与经济，2008，（36）.[2]金献芳.浅谈我国房地产市场现状分析及应对措施[J].现代商业，2009，（12）.[3]刘广韬，孙艳辉.我国房地产市场的现状和问题分析[J].中小企业管理与科技（上半月），2008，（01）.[4]朱万才.我国房地产市场的现状，改革及政策取向[J].科技创新导报，2009，（08）.[5]李玫，高小红.我国房地产市场发展及现状解析[J].经济论坛，2009，（11）.[6]熊斌，朱文娇.浅析我国房地产市场现状[J].现代商业，2009，（24）.[7]郭晓男.我国房地产业现状、问题及政策选择[J].学术交流，2009，（07）.[8]刘海霞.我国房地产市场现状及价格影响因素分析[J].今日南国（理论创新版），2008，（04）.[9]陆罡.浅析我国房地产业现状及走向[J].浙江国土资源，2009，（06）.[10]郎咸平房地产现状及发展趋势东亚经济评论2007-9-11
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