公务员薪酬制度改革研究Word文件下载.docx
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内容摘要
一、现行公务员薪酬制度体系略析
（一）公务员酬薪制度改革的研究背景及国内外相关研究
1.公务员酬薪制度改革的研究背景
2.公务员酬薪制度改革国外研究情况
3.公务员酬薪制度改革国内研究情况
（二）公务员工资制度的理论概述
1.公务员工资制度的涵义、状况及意义
2.公务员薪酬的功能及基本原则
二、公务员薪酬制度的三大问题
（一）公务员薪酬的低水平问题
（二）公务员薪酬存在公平性困境
1.内部公平性困境
2.外部公平性困境
（三）公务员薪酬调整和增长机制存在弊端
1.定期加薪机制不完善,薪酬增长速度过慢
2.工资增长的激励机制存在时间慢、标准低的问题
3.公务员薪酬标准的调整水平、调整程序缺乏法制化管理
三、对公务员薪酬制度改革的思考
（一）公务员薪酬水平的合理化建议
（二）公务员薪酬公平性困境的出路
1.内部公平性困境的出路，扩大公务员内部收入差距
2.外部公平性困境的出路,建立市场平衡比较机制
四、深化我国公务员酬薪制度改革的设想
（一）实施公务员分类管理
（二）改革公务员薪酬结构
（三）建立正常的晋级增资制度
（四）适度借鉴国外改革的有益做法
（五）完善公务员酬薪制度的配套措施
1．加强公务员薪酬立法
2．改革完善普通公务员录用制度
3．改革完善公务员考核制度
4.完善公务员编制制度
5.完善公务员个人财产申报制度
总结
参考文献
一、现行公务员薪酬制度体系略析
公务员薪酬问题历来被各国政府认为是敏感而复杂的经济问题，甚至是一个政治问题[1]。
国内有关公务员薪酬制度的研究主要集中在对现行公务员薪酬制度的局限性和结构性矛盾上，对公务员薪酬制度的科学性和合理性方面的研究还不充分，还缺乏行之有效的方案和理论依据。
借鉴发达国家在公职人员福利分配方面的经验，建立起一套与社会主义市场经济体制相适应、具有竞争激励机制、科学规范的公务员薪酬福利制度，显得尤为迫切和重要。
（一）公务员酬薪制度改革的研究背景及国内外相关研究
去年以来，公众的热门话题之一是公务员的加薪，个别省市采取规范津贴的方式提升了公务员收入，这也是近几年公务员连续加薪的延续[2]。
同时又引起了公众对公务员薪酬的新一轮争议，比较有代表性的观点有二：
一是提高公务员薪酬有利于稳定公务员队伍，提高公务员积极性；
二是公务员的薪酬已明显高于公众平均收入水平，应严格控制公务员收入的增长，甚至应当实行负增长。
1.公务员酬薪制度改革的研究背景
公务员薪酬制度是公务员福利保障机制的核心内容，是公务员制度体系中最为敏感的一个环节，也是实施公务员管理过程中一个无法回避的现实问题。
薪酬的高低直接影响着公务员及其家庭成员的生活水平。
科学合理的薪酬制度不仅可以保证公务员及其家庭的生活水准，对调动公务员工作积极性、创造性，提高服务效率具有激励作用，也对公务员的流动及政府部门的人力资源配置发挥导向作用。
正因为如此，公务员薪酬制度历来为各国政府所重视。
所以本论文对我国公务员的薪酬制度改革的探讨是很有理论意义和现实意义的。
2.公务员酬薪制度改革国外研究情况
西方国家于上个世纪初开始研究公共行政和公共管理。
今天，随着公共管理职业化的发展公共行政和公共管理的研究在西方发达国家仍方兴未艾。
在西方学者看来，公务员薪酬制度研究是改善政府人力资源管理，从而提高政府行政效率的基本途径。
基于以上重要性的认识，西方学者在公务员薪酬制度改革方面取得了一系列研究成果。
对于公务员薪酬制度，国外学者的代表性研究有：
盖伊彼得斯认为市场导向的薪酬体系是根据市场薪酬平均水平或根据与公共部门有竞争关系的对手的薪酬水平来确定公共部门的薪酬水平[3]。
具体由三种策略：
一是采用市场领先策略，二是采取市场滞后策略，三是采取市场跟随策略，第三种策略是大众可普遍接受的策略，公共部门以市场平均水平水准的薪酬，再加上稳定的职业保障可以吸引到素质较高的人才；
约瑟夫J马尔托奇奥在《战略薪酬》中指出在传统登记薪酬结构下,员工的薪酬增长往往取决于个人职务的提升而不是能力的提高，而“宽带薪酬”是指用少数跨度较大的薪酬范围来代替原有数量较多的工资级别的薪酬体系。
因此，可以使广大低层次员工在无法晋升职务的情况下，仍能通过资历台阶的攀升获得较为理想的薪酬。
在西方国家，公务员的地位有严格的法律规定，所以，公务员的薪酬制度都有明确的法律规定，比如美国《联邦政府工资改革法》、日本的《国家公务员法》、德国的《联邦工资法》等，都从法律上对公务员薪酬制度进行了详细而明确的规定。
从内容上来说，各国不尽相同，但从整体目标看，各国都尽量使这一制度变得更加完善，公务员的工资在数量上一般都高于国有企业同类人员工资水平，并在此基础上建立科学合理的平衡比较测量体系和办法，以保证其公平性。
同时，各国在薪酬改革方面还有一个共同课题，就是致力使薪酬进一步与表现挂钩，事实上这意味各国正在逐步放弃沿用多时、或多或少地牵涉自动增薪的固定薪级制度，转而采用一系列以绩效为本的薪酬安排。
3.公务员酬薪制度改革国内研究情况
我国现行公务员薪酬制度是伴随着我国公务员制度的建立以及计划经济向市场经济的过渡逐步形成的。
上世纪90年代初以来，我国通过借鉴西方发达国家先进的公务员薪酬管理的经验，逐步建立了以职级工资制为主的公务员薪酬体系[4]。
十多年来，这一薪酬体系在我国公务员管理中发挥了重要作用。
同时，作为发展过程中的问题，我们看到，我国目前所实行的公务员薪酬制度还存在一定的缺憾。
比如，至今为止关于公务员加薪以及高薪养廉等问题一直在媒体上争论不休，许多观点认为，公务员的收入已经不错，加薪是缺乏理由的，但又据相关调查报告显示，虽然公务员年薪的平均数有大幅的提升，但目前仍属于低收入职业，由于相对于其他行业的待遇过低，导致了许多优秀人才流失。
另据某一地区的调查显示，公务员之间的奖金福利待遇差距很大，待遇高的与待遇低的公务员相比，相差数倍之多，且呈逐年扩大趋势。
为了适应公共管理改革与发展的需要从20世纪80年代开始，我国开始恢复和重建公共行政和公共管理研究，如何建立一套科学、合理的公共部门薪酬制度与激励约束机制再次被提上了议事日程。
经过了20多年的发展，取得了一些成绩，但与发达国家公务员薪酬制度和企业薪酬制度相比，仍有很多不足之处，还存在研究系统性不强、实践性不足。
出台的许多方案由于没有具体的操作细则而使得管理效果大打折扣。
这些问题都说明，我国的公务员薪酬制度确实存在很大的不合理性，迫切需要进行改革。
由于公务员薪酬制度不仅关系到公务员个人的经济利益，还会对国家政治、经济和社会产生广泛的影响。
而与国外先进公务员薪酬制度相比，我国确实存在很大不足，所以在详细了解我国及西方国家公务员薪酬体制，并在此基础上进行对比研究，找出我国存在的不足并提出与我国国情相适应的合理的薪酬制度，具有重要意义。
（二）公务员工资制度的理论概述
美国着名薪酬专家乔治T米尔科维奇这样定义薪酬：
薪酬是指雇员作为雇佣关系中的一方所得到的各种货币收入，以及各种具体的服务和福利[5]。
总薪酬包括直接以现金形式支付的工资（如基本工资、绩效工资、激励工资、生活水平调整增资），或者通过福利和服务（如养老金、医疗保险、带薪休假等）支付的薪酬。
其主要组成部分包括：
基本薪酬（基本工资）、奖金、红利、股票期权等。
为了行文方便，本文中所用的“工资”概念等同于薪酬。
1.公务员工资制度的涵义、状况及意义
公务员薪酬在狭义上是指单位按月发放给公务员的固定部分，包括基础工资、年功工资、岗位津贴以及按国家规定的几项福利补贴；
广义上还应包括国家其他福利待遇，单项奖励与奖金等。
在本文中，我们认为，公务员的薪酬是国家依据按劳付酬的原则，对公务员在任职期间以其知识和技能为国家提供服务后，以货币或非货币形式从政府领取的劳动报酬，包括基本工资、奖金、津贴、补贴以及其他各种福利收入。
公务员薪酬制度的内容主要包括公务员工资的基本原则、工资制度的类型、工资水平的确定以及增资方式等。
公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应。
国家实行工资调查制度,定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较,并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。
现代市场经济中,薪酬管理是政府部门人力资源管理中最主要、最敏感的管理环节之一,对政府职能的有效发挥有着很大的影响。
合理的薪酬制度可以吸引优秀人才加入公务员队伍,提高公务员素质,调动工作积极性;
对于实现公务员队伍的优化与稳定起到一定的保障作用;
对于公务员队伍的廉洁性也起到一定的促进作用。
2.公务员薪酬的功能及基本原则
公务员薪酬的功能
公务员薪酬作为一种重要的经济范畴，对社会生活的各个方面都起着非常重要的作用[6]。
主要包括：
（1）保障功能
即社会功能，是指维持劳动者个人及家庭生活的基本需要，满足劳动者再生产需要的作用。
市场经济条件下，大多数劳动者所创造的价值的绝大部部分是以薪酬的形式得到的。
由于公务员所在的公共部门不直接创造经济效益，加上公务员又不能兼职。
因此，工资是他们的唯一经济来源，必须保证其本人与家庭的基本生活需要。
这些都是薪酬保障功能的具体体现。
（2）激励功能
即经济功能，指通过满足人的某种需要从而激发人的动机，使其产生动力，从而产生符合组织目标的某种行为。
即通过激发和推动、指导或引导其行为指向。
薪酬激励作用的另一方面表现在从社会学的角度看，薪酬已经成为人们在组织和社会地位的象征。
一定程度上代表着一个人的影响力和社会价值。
虽然公共部门的公共性特征要求公务员具备较高的政治品质和职业道德，推崇奉献精神和公仆意识。
但是决不能因此而忽视薪酬作为最基本的物质需要和心理满足的需要。
（3）社会信号功能
现代社会中，员工所具有的薪酬水平实际上在向他人以及社会传递着一种信号。
人们可以根据这种信号来判断此人的职业、受教育程度、家庭、朋友甚至是生活状况。
在社会或组织内部，人们衡量自己别人的价值的标准，往往就是依据薪酬的这种信号功能。
公务员薪酬的基本原则
（1）正常增资原则
所谓"
正常增资"
就是国家定期增加公务员的工资,即政府在每年的财政预算中,按法律规定保证必要的经费用于增加公务员工资。
由于公务员主要从事脑力劳动,所提供劳动的数量的质量难以精确计量,而随着国发经济的发展和劳动生产率的提高,公务员的工资水平也应不断提高;
同时,随着公务员年功的增加,公务员的工资水平也应有所增加。
一方面要定期、全面地调整公务员工资标准;
一方面要通过对公务员的考核,定期给公务员增加工次。
实行正常增资原则,一方面能够使公务员的工资水平随着国民经济的发展而相应提高,另一方面,能够使职务相同而任职年限或工作年限不同的公务员之间,在工资报酬上拉开差距,激励他们更好地尽职尽力。
（2）平衡比较原则
国家机关与企业的工作性质不同,劳动特点不同,应实行不同的工资制度,但工资水平要有比较。
国家确定公务员的工资水平时,应将企业职工的工资水平作为参照系以不断调整公务员的工资水平,使公务员的工资水平与国有企业职工的工资水平大体持平。
这一原则意在使工资分配中的公平合理原则在各部门、各行业之间得以实现,并吸引优秀人才进入公务员队伍。
（3）物价补偿原则
即国家根据物价指数的变动,适时调整公务员的工资,使工资增长率高于或等于物价上涨率,以保证公务员的实际工资水平不因物价上涨而下降。
实行这一原则,主要是因为当物价上涨时,作为独立商品生产者和经营者的企业可以根据自身经营状况和劳资双方谈判的结果调整职工的工资,而公务员的工资是经过法定程序调整的,各行政机关不能根据物价上涨的情况自发地进行调整。
在这种情况下,要保证公务员的实际工资水平不因物价上涨而下降,就需要实行物价补偿制度。
（4）法律保障原则
担任一定职务和级别的公务员,必须承担相应的责任和义务,同时享有领取工资报酬的权利。
与公务员享有的其他权利一样,领取工资报酬的权利是基于公务员的身份发生的,并受国家法律的保障。
除国家法律、法规和政策规定外,国家行政机关不得以任何形式增加或者扣减公务员的工资,也不得提高或者降低公务员的保险和福利待遇。
也就是说,增加公务员的工资及保险福利待遇,必须是在公务员遇有晋级、晋职、定期晋升工资档次、调整工资标准、调整保险福利待遇等情况时,才能按照规定进行;
减少公务员工资及保险福利待遇,必须是在公务员遇有受到降级处分、降低职务等情况时,才能按有关规定进行。
不能随意增加工资和保险福利待遇是强调工资制度和保险福利制度的严肃性,,严明工资纪律,维护全国政令的统一;
不能随意扣减公务员的工资和保险福利待遇,是强调公务员获得法定劳动报酬、享受法定保险福利待遇的权利应受保护;
不受侵犯。
任何单位和个人超过国家法律、法规和政策的规定,随意扣减公务员的工资和保险福利待遇,公务员有权提出申诉,并追究法律责任。
二、公务员薪酬制度的三大问题
从1949年到1978年间，我国实行高度集中的计划经济体制，国家机关工作人员和企业、事业单位的干部按照职务高低享受相同的、高度集中的工资分配待遇。
1978年到1993年也进行一些适应性变革，但没有改变长期沿袭的工资分配模式。
现行的我国公务员薪酬制度是沿袭1993年以来《国家公务员暂行条例》实施后实行的职级工资制，即职务等级工资制[7]。
公务员在职务工资标准中，每一职务层次设若干工资档次，公务员按担任的职务确定相应的职务工资，并随职务及任职年限的变化而变化。
职级工资制较以往的工资制度有了很大进步，但在制度设计和实践操作上还存在很多问题。
为了解决这些公共管理中现实而迫切的问题，上海市在2003年实施了“阳光收入工程”，北京市在2004年实施了“3581工程”，各地也都争相仿效，纷纷推出各种各样的薪酬改革方案。
由于是各地政府自发的制度变革，属于一种应急性的薪酬变革措施，其着力点是解决部门与单位之间的差异，因此，在解决了一些不公平问题的同时却产生了一些新的不公平，没能从根本上解决一直存在着的、困扰我国公务员薪酬制度改革实践的难题。
近年来关于公务员薪酬的争论从来就没有停止过，通过对我国公务员薪酬制度的甄别分析，笔者认为现行制度主要存在以下问题。
（一）公务员薪酬的低水平问题
公务员的薪酬水平应该体现按劳付酬原则。
但就我国公务员薪酬水平的现状而言,公务员的薪酬无法与其价值相吻合。
尤其对于公务员系统中处于较高层次的公务员岗位而言,目前的制度工资水平难以反映岗位所承担的职责工作复杂度和相应的价值贡献,无法体现按劳分配原则和人力资本的价值,薪酬水平缺乏外部竞争性。
再加上国家目前的改革,使今后教育、医疗、养老、住房等都要由个人来承担公务员目前的薪酬收入水平无法应付这一系列支出。
薪酬过低,导致公务员得不到激励,无法调动他们的积极性,甚至导致部分国家工作人员滥用公权收受灰色钱财。
与其它部门只能被动地接受既定的收入水平不同,由于政府部门一般控制了相当的经济资源,那么在其收入不足以满足其合理的生活需要或者其收入与周围相同能力的群体存在较大反差时,就会出售手中的权利为本部门或者个人谋取私利。
如果这种状况长期持续下去,那么最终政府将被两种人所充斥，一种是素质较低的庸才,另一种是一心想贪污受贿的投机分子。
这不仅使政府效率低下,还会破坏市场秩序,损害其它经济主体的正当利益,从而阻碍经济的发展。
（二）公务员薪酬存在公平性困境
公平原则是建立公务员薪酬制度的一项重要原则,要做到公平就要使公务员的薪酬在内部拉开差距,不能搞平均主义;
对外又要保持和企业职工薪金水平的平衡,而我国公务员薪酬制度在这两方面都存在困境:
1.内部公平性困境
当前公务员薪酬制度的内部公平性困境主要表现在两个方面:
一是公务员内部不同级别人员之间薪酬水平差距过小,二是公务员薪酬地区差距过大。
首先,从横向上看,担任同一职务的公务员因工作性质不同,他所承担的责任、能力、工作年限、对组织的贡献是不同的,在薪酬待遇方面也应有所区别。
而实际上,现行的薪酬制度,忽视了这一差别,简单地以职务为标准来衡量公务员的工作量。
只有晋升职务才能增长工资,客观上诱发了机构升格,滥提职务等问题,容易出现“彼得高地”现象,并在一定程度上强化了“官本位”;
从纵向上看,工资标准的起薪（指基础工资）过低,职务之间的差距太小,不能很好的反映出不同职务级别在履行职务上的劳动差别,职责与报酬不对等，不利于工资激励制度的发挥。
此外,职务工资结构过于固定缺乏必要的弹性,无法体现同一岗位公务员之间在能力和绩效水平上的差别。
其次,就地区差异问题来说,全国各省市区的公务员薪酬极不平衡。
2.外部公平性困境
外部公平是指公务员的薪酬水平与组织外其他人员的薪酬水平相比应是科学的,合理的。
国家规定公务员工资水平与国有企业相当人员的工资水平大体持平。
但这种规定的局限性随着经济的发展逐渐暴露。
首先,当前我国的经济结构已经发生了很大的变化,国有企业的比重严重下降,国企对社会工资水平的代表性显然不足,而非公有制企业的比重逐渐上升,仅将公务员工资与国有企业相当人员的工资进行比较缺乏科学性。
实际上,企业工人的工资尤其是一些规模较大的外企和垄断行业的国企,其工人的工资比同层次公务员的工资高出许多倍。
其次,仅就“平均工资”进行比较过于笼统,缺乏合理性,因为从人力资源管理的角度来说,真正的市场工资不是一个笼统的平均数,而是非常具体的。
员工在进行工资比较时,不可能是将所有人的工资加起来再加以平均的那种比较,一定是与自己处在相同或类似职位,承担相同责任,具有相同能力的人员进行比较。
所以让公务员的工资水平和国有企业相当人员的平均工资水平进行比较是不实际的。
（三）公务员薪酬调整和增长机制存在弊端
1.定期加薪机制不完善,薪酬增长速度过慢
由于历史原因,我国公务员的工资基础比较低,经过六次调整后的工资水平仍不能准确反映公务员的能力与贡献。
这主要是由于我国的公务员薪酬评估机制没有建立,不能及时与外部经济环境进行比较分析,并提出公务员薪酬的调整方案。
2.工资增长的激励机制存在时间慢、标准低的问题
从表面上看,我国的工资增长的激励机制是通过档次工资和级别工资晋升来实现的。
然而,通过档次工资和级别工资的晋升来实现增长的时间过长,需要连续两年考核称职才提升一个职务工资档次,连续五年考核称职才提升一个工资级别。
而且提升所获得的物质报酬（奖励）极少,提升一挡职务工资和一个级别工资收入分别只增加几十元,对于提高公务员的生活水平没有实质性的意义,更不用说发挥激励作用了。
3.公务员薪酬标准的调整水平、调整程序缺乏法制化管理
我国早在1956年工资改革时,就提出要实行工资正常升级的原则,国务院《关于工资改革的决定》规定,要使“升级成为一种正常的制度”[8]。
1985年工资改革时,再次提出要实现调资正常化,但由于种种原因,正常的晋级调资机制迟迟未能建立。
公务员工资标准的调整没有一个科学的参照系,工资调整程序也带有很大的随意性,有时事隔七八年才调整一次工资,有时工资增加了也是为了刺激内需的需要,没有建立起工作员工工资的动态调整制度和程序。
此外，江苏省行政学院的杜万松[2]通过研究提出自己的看法，他认为实践中的难题有三个方面，
（1）全国“统一”难题，地区间不公平问题与“统一”药方破解乏力的难题困扰着理论研究者和制度设计者。
如何破解这一难题已成为理论和实践上的期待。
（2）职务、级别二元结构难题。
公务员的职务或级别在某种程度上讲，在他们选定相应机关时就已经先天性地决定了。
对于基层公务员来讲，这种长期存在的发展机会的缺失与薪酬待遇的不公直接影响到基层公务员的公共精神和公共行为。
所以，职务与级别的二元结构难题必须得到妥善的解决，才能为在不同层级、不同部门服务的公务员提供同样具有激励意义的薪酬制度。
（3）工资水平确定难题。
公务员的薪酬水平与哪个经济发展指标相关联才是协调的、适当的，一直存在争议。
有人认为与GDP相联系，有人认为与GNP相联系，有人主张与CPI相联系，但都缺乏统一的操作标准。
天津大学管理学院的丁云涛、王世彤经过研究指出，我国公务员薪酬制度的缺点有以下几个方面，
（1）工资水平不均衡。
薪酬的高低不仅意味着收入的多少,而且是一个人工作和才能的基本评价。
全国来说,各省市区的公务员工资极不均衡,东部地区与西部地区、沿海地区和内陆地区由于经济发展水平的差距,公务员的工资差距也在拉大。
（2）激励功能不足公务员的薪酬除了具有保障功能外,还应具有激励功能。
首先,工资是公务员本人及其家庭生活的基本保障;
其次,工资是人们主动性、积极性和创造性的诸多激励因素之一。
所以一个良好的薪酬制度应该具有激发公务员工作积极性的作用。
（3）津贴、补贴运用不规范。
低工资、多补贴、泛福利被认为是中国公务员薪酬制度的特点。
全国各地自行设立的“津补贴”政策尽管具有客观的合理背景,却造成了公务员薪酬的混乱状态。
由于“津补贴”发放称谓不同、数量不同,造成在不同地区之间、不同部门之间的收入差距不断加大。
在全国缺乏统一规则的情况下,各地各部门名目繁多的“津贴、补贴”成为公务员的主要收入来源,工资收入占公务员整体收入的比例严重偏低。
三、对公务员薪酬制度改革的思考
（一）公务员薪酬水平的合理化建议
公务员也是一种职业，公务员的薪酬水平应该体现这种职业所要求的人力资源要素的价值，应该与其社会地位和所发挥的作用相适应。
公务员薪酬来源于国家的税收，依据GDP、国家储备以及公务员增加与公共事务增加的情况而定[9]。
随着中国经济的发展，公务员的薪酬应该随行就市，体现人才本身的市场价值。
在生产发展和劳动生产率提高的前提下，提高公务员的薪酬水平是我国薪酬工作的一项基本原则。
公务员的薪酬制度应该以度量公务员做出贡献价值大小也就是以公务员的实际业绩作为公务员薪酬收入的主要依据，归根到底，就是以公务员的工作能力，工作情况，工作的数量、质量以及表现、成就等为根据，对优秀者进行加薪，这也是《公务员法》的一项规定。
此外，我们还可以考虑在公务员薪酬制度中引入宽待薪酬制度，“根据美国薪酬管理学会的定义，宽带薪酬是指将多个薪酬级别及其较窄的薪酬浮动范围重新加以组合，以形成薪酬等级较少但每一薪酬级别的浮动范围较宽的新型薪酬体系。
”宽带薪酬制度打破了传统薪酬结构的严格等级制，有利于树立传导绩效优先的理念，有利于职位轮换，有利于管理者的角色转变。
（二）公务员薪酬公平性困境的出路
1.内部公平性困境的出路，扩大公务员内部收入差距
扩大公务员内部收入差距的关
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