第三讲-公共事业管理主体.ppt

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,第三讲公共事业管理主体,现阶段我国公共事业管理主体系统,由政府组织、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、城市居民委员会、村民委员会、业主委员会和公用企业组织等组成。

第三讲公共事业管理主体,政府组织社会组织公用企业组织,机关法人,事业单位法人社会团体法人,企业法人,中华人民共和国民法通则第36条“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。

”,法人,一、政府组织主体,第三讲公共事业管理主体,一、政府组织主体,“政府”的含义政府组织的特征机关法人的功能,第三讲公共事业管理主体,

（一）“政府”的含义,狭义：

行政机关广义：

包括立法、行政、司法机构在内的行使国家公共权力的所有机关,政府组织主体：

掌握着国家公共权力，运用强制性和非强制性的手段，对公共事务和社会事务进行管理或服务，达到维护社会秩序，实现公共利益和社会利益目标的管理主体。

（二）政府组织的特征,1、公共性2、强制性3、权威性4、政治性5、非营利性,6、公开性7、系统性8、公共事务的独占性与社会事务的分享性,政府在公共事业管理中地位如何？

政府是公共事业管理的核心,其一，政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向。

宏观管理者,其二，政府决定着整个公共事业管理的体制和运行。

组织者,其三，政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者。

目标责任者,城市公用事业监管体系（以北京市为例）,三、机关法人的地位与功能,1、含义根据法律规定或行政命令而成立，依法享有国家赋予的行政权力，以国家预算作为独立的活动经费，具有法人地位的中央和地方各级国家机关。

2、基本特征1）处理公共事务和社会事务2）具有民事权利能力和民事行为能力，履行相应民事义务，承担民事责任3）有独立经费4）依照法律或行政命令成立,3、意义1）平等的法律地位2）降低交易风险3）确保各公共权力行使机关的相对独立性4）使机关法人成为一个独立核算单位5）满足党政分工的需要6）约束规范机关法人的民事行为,4、功能1）以市场主体身份直接提供公共物品，为社会提供服务2）以市场主体身份参与市场交易，通过提供补贴、公私合作等方式推动公共产品质量和效率的提升，以降低市场的不公平竞争。

3）通过制定法律法规对垄断性公用事业进行特殊管理。

4）以民事行为主体身份参与和管理社会事务，承担相应的民事责任。

县长办公会违法行政政府赔偿企业百万P74引导案例,德国州和地方政府的公共服务机构四种模式：

（1）政府主导、非市场化运作的机构。

（2）政府主导、市场化运作的机构。

（3）地方自由企业。

（4）公司。

二、社会组织主体,第三讲公共事业管理主体,包括：

全美医院中的51，高校中的46，博物馆中的86，艺术团中的90，以及社会服务组织中的58。

由非营利组织、企业组织和政府机构提供的政府出资的人类服务活动比例,二、社会组织（SocialOrg.）,社会组织主体概述事业单位法人社会团体法人,第三讲公共事业管理主体,

（一）社会组织主体,1、含义政府组织和市场组织以外的不以营利为目的和主要开展公益性或互益性社会服务活动的自治性社会组织。

2、特征萨拉蒙组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性,3、中国社会组织1）基本特征合法性正规性准行政主体、行政相对人与民事主体的法律地位并存非营利性与营利性并存,2）其他特征政府主导色彩浓厚官民二重性合法性程度低不够规范结构和功能没有定型欠成熟重登记轻监管环境不利,

（二）事业单位法人,1、含义国家为了社会公益目的而设立的从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

（事业单位登记管理暂行条例Z1998-10-25）,2、特征1）服务性2）公益性3）实体性4）公有性,截至年月，全国共有事业单位万个，从业人员多万人。

其中，教育单位万个，从业人员万人；卫生单位万个，从业人员万人；文化单位万个，从业人员万人；科研单位多个，从业人员万人。

（中编办）。

4、地位1）提供公益服务的社会组织2）国家机关的延伸和支撑3）独立的民事权利和义务主体,3、分类1）行政管理类事业单位城管监察、环境检测、土地监察、市政规划等2）公益类事业单位中国残联、经济仲裁委员会、教育、科学、文化、卫生等3）经营类事业单位后勤服务单位、开发应用型科研院所、工程勘察设计单位、经济鉴证类社会中介机构等,上海做法：

美国由非政府组织、企业组织和政府机构提供的政府出资的社会服务活动比例,（三）社会团体法人,1、含义社会团体是法人或自然人基于公益事业、行业协调或同道志趣而自愿成立，依照章程规定从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教等社会活动，具有独立法人资格的社会组织。

（分须登记和免予登记两种）,大部分民间组织都属于“社会团体法人”,中国历年民间组织情况（1988-2006）,截至10年：

44万,中国历年民间组织情况（1988-2006）,2、功能1）协助政府执行法律，教育和组织会员遵守法律法规；2）协助政府对本行业、本领域进行一定的指导和管理；3）向政府反映情况，提出合理建议；4）维护会员的合法权益；5）根据社会团体的活动能力和职责范围；6）监督公共政策与行政行为。

华文大直播王振耀司长肯定NGO的社会管理职能,3、面临的困境和原因,一些原因,十二五规划：

第三十九章加强社会组织建设坚持培育发展和管理监督并重，推动社会组织健康有序发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。

第一节促进社会组织发展改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。

重点培育、优先发展经济类、公益慈善类、民办非企业单位和城乡社区社会组织。

推动行业协会、商会改革和发展，强化行业自律，发挥沟通企业与政府的作用。

完善扶持政策，推动政府部门向社会组织转移职能，向社会组织开放更多的公共资源和领域，扩大税收优惠种类和范围。

第二节加强社会组织监管完善法律监督、政府监督、社会监督、自我监督相结合的监管体系。

健全法律法规，严格依法监管。

建立社会组织监管机制和管理信息平台，制定社会组织行为规范和活动准则，提高政府监管效力。

实行社会组织信息公开和评估制度，完善失信惩罚机制，强化社会监管。

引导社会组织完善内部治理结构，提高自律性。

三、公用企业组织主体,三、公用企业组织,含义特征功能,第三讲公共事业管理主体,

（一）公用企业组织的含义,公用企业或公用事业（publicutililties）是指为社会提供包括邮政、电信、供电、供水、交通、天然气、污水处理、环境卫生、园林绿化等基础性公共服务，并接受政府管制的投资者或经营者。

公共事业提供主体的三种变化：

1、国企改制，退出公用企业领域；2、公用企业管理方式改良；3、私营部门（含外资企业）进入公共事业领域,

（二）公用企业组织的特征,1、受控的营利性：

公用企业组织的营利性是受公共权力控制的营利性，追求利润的同时需要兼顾社会的公益性2、基础性：

是社会运行的基础性经济行业3、低廉的收费4、垄断性：

市场的弱竞争性和消费的弱选择性。

天然的垄断性5、管制性：

受到政府的监督或约束6、公益性：

服务对象面向社会组织和社会成员,（三）公用企业组织的功能,1、执行国家法律2、提供基础服务3、进行市场化运营4、改善服务5、增加就业6、完善法人治理结构,补充内容1：

可抉择公共服务供给机制,大城市公交服务供给,不同城市公交服务供给情况横向对比资料,可抉择公共服务供给机制的选项图,可抉择公共服务供给机制（ASD）的检验问题,可抉择公共服务供给机制的选择流程,补充内容2：

PPP模式（PublicPrivatePartnership）,PPP模式（PublicPrivatePartnership）是指为了完成某些公共设施、公共交通工具及相关服务项目的建设，公共机构与民营机构签署合同明确双方的权利和义务，达成伙伴关系，以确保这些项目的顺利完成。

通过在项目的建设期和运营期广泛采取民营化方式，向公用事业领域引入民间资本。

采取招标方式选择投资商、建设商和运营商，降低项目建设和运营等环节的成本。

PPP在中国公用事业领域的发展历程,各种PPP模式的比较分析,作业外包（OperationOutsourcing）是指政府或政府性公司以签定外包合同方式，将某些作业性、辅助性工作委托给外部企业或个人去承担和完成，以期达到集中资源和注意力于自己的核心事务的目的。

适用范围：

作业外包模式适合于简单的辅助性工作或事务，这些工作既有一定的专业性，又便于成果检查，而且可以通过公开竞争的方式进行作业外包委托，使政府方获得更优的合同条件；合同期通常在5年以下。

对在营项目还可以采用管理竞争（ManagedCompetition）的方式让现有的公共机构与民营机构开展竞争。

委托运营（Operation&MaintenanceContract）是指拥有公用基础设施所有权的政府部门通过签定委托运营合同，将设施的运营和维护工作交给民营机构完成；民营机构对设施的日常运营负责，但不承担资本性投资和风险。

通常政府部门向民营机构支付服务成本和委托管理报酬。

适用范围：

委托运营模式适合于物理外围及责任边界比较容易划分，同时其运营管理需要专业化队伍和经验的水务设施，譬如污水处理厂；政府并不急于套现设施投资，而着眼于提高设施运营管理和服务的质量；或者没有足够专业化队伍应对。

BT（Build-Transfer）也即建设-回购模式，是指民营机构与政府方签约后，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府，从而享有在一定期限内分次收回回购款（包含设施建设成本及融资回报）的权利。

适用范围：

BT模式适合于缺乏收入补偿机制的设施，譬如污水管网的建设投资；对建设财力薄弱的地方政府或融资能力强的承包商都具有很大的吸引力；但容易蜕变为政府负债融资的工具。

2006年1月建设部、发改委等四部委联合发文，禁止政府投资项目采用带资承包方式进行建设可能对BT模式造成一定的负面影响。

BTO（Build-Transfer-Operate，建设-移交-运营）是指民营机构为公用基础设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权（注意实体资产仍由民营机构占有）移交给政府方；随后政府方再授予该民营机构经营该设施的长期合同，使其通过向用户收费，收回投资并获得合理回报。

适用范围：

BTO模式适合于有收费权的新建设施，譬如水厂、污水处理厂等终端处理设施，政府希望在运营期内保持对设施的所有权控制。

事实上，国内操作的相当部分名为BOT的项目，若严格从合同条件界定，更接近于BTO模式，因为其特许协议中规定政府对项目资产和土地使用权等拥有所有权。

合资合作是指政府方以公用企业的资产与民营机构（通常以现金方式出资）共同组建合资公司，负责原国有独资的公用企业的经营。

同样地，政府将授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。

适用范围：

最后两种模式都是对公用企业全面业务的公私合作，均涉及国有独资企业的改制和职工安置等共性问题，但也存在诸多差异，其中最大的一点不同在于引入外部资金的流向：

股权转让方式所获资金归国资管理/股东代表单位，合资方式引入资金则留在公用企业本身。

股权/产权转让是指政府将国有独资或国有控股的公用企业的部分产权/股权转让给民营机构，在公用企业建立和形成多元投资和有效公司治理结构，同时政府授予新合资公司特许权，许可其在一定范围和期限内经营特定业务。

适用范围：

股权转让模式适合于包含制水、输配、销售在内的全系统水务企业的战略投资人引进，特别是终端处理设施与管道网络合并运作的改制引资项目。

常州市自来水集团公司国有产权转让项目一、项目简介常州市自来水集团公司（以下简称“公司”）始建于1927年，现有职工707人，设计供水能力71万立方米/日，平均日供水45万立方米，管网总长度约1687千米，服务面积约622平方公里，服务人口约112万人。

转让标的：

常州市自来水集团公司49%的国有产权特许经营期、合作期限：

30年投资者遴选方式：

公开招商报价方式：

以水司国有资产评估值为基础，投资者在对项目进行充分调研和价值