公共危机管理与应急法制建设文档格式.docx

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具有这些特点的应急法制，不言而喻也具有对公民权利造成严重伤害的可能性。

　　已经过去的SARS危机以及还将不断发生的各种公共危机，逐渐暴露出我国应急法制存在许多薄弱环节，远不适应危机管理的客观要求。

例如，在SARS危机下紧急行政权力的行使界限和程序，限制人身自由的被隔离人员的权利保护，财产征用的损失补偿，公民的出行自由、言论自由、知情权、集会权、劳动权、经营自主权等宪法权利和法定权利能否以及应如何加以限制或暂停行使，以及如何加以补救，这些方面都存在应急法律规范缺口多、执行不到位、救济不力等问题，因此某些权益纠纷发生后一直难以得到有效解决。

这是应对SARS危机等公共危机管理带给我们的深刻教训和启示。

　　二、我国应急法制的现状与问题分析

　　我国应急法制的基本构成

　　我国从1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。

这主要包括

　　1.战争状态法律规范。

例如《国防交通条例》、《民用运力国防动员条例》、《兵役法》、《预备役军官法》和《人民防空法》。

　　2.一般的紧急情况法律规范。

涉及到某些单行的紧急状态法律规范，如《对外合作开采海洋石油资源条例》第26条、《公安机关人民警察内务条令》第21条、《戒严法》第2条、《专利法》第52条等等。

此外在我国批准和签署的国际条约、协议中，涉及到一般紧急状态法的多达20余个。

　　3.恐怖性突发事件法律规范。

恐怖性突发事件在一般紧急情况中危险度最高，但我国至今尚无国内法意义上的专门的反恐怖法律出台。

除了最高人民法院、最高人民检察院、公安部2001年联合发布的《关于依法严厉打击恐怖犯罪活动的通知》以外，反恐怖机制主要体现于我国参加或缔结的国际条约、协议。

　　4.骚乱性突发事件法律规范。

我国现阶段应对骚乱的主要法律是《戒严法》，还有《公安机关人民警察内务条令》第13条、《民兵战备工作规定》第39条等等。

　　5.灾害性突发事件法律规范。

目前我国的灾害性突发事件法主要包括以下几个方面：

地震灾害法律；

洪灾法律；

环境灾害法律；

地质灾害法律。

　　6.事故性突发事件法律规范。

我国关于事故防治的立法范围非常广泛，立法形式涉及法律、行政法规、地方性法规和规章。

主要的事故防治法律包括：

交通事故法律；

核事故法律；

公共卫生事故法律；

火灾事故法律；

生产安全事故法律.

　　7.公民权利救济法律规范。

涉及到公民、法人和其它组织的合法权益由于公共危机的行政应急措施受到损害之后的补救机制，包括行政复议、行政诉讼、国家赔偿和补偿方面的法律规范。

　　不言而喻，上述突发事件应急处理法律规范体系还需要相应的法律规范实施机制和制度相配套，才能有效地发挥出应有作用。

　　我国应急法制的问题分析

　　上述情况表明，从总体上说我国已经在构建突发事件应急法律体系方面具有一定基础，这主要表现在现行宪法、法律、法规中已有一些关于应急法律规范。

这为应对突发事件带来的社会危机，依法实施有效的危机管理，提供了一定的法律保障。

但是，相对分散、不够统一的应急法制还存在如下问题和不足

　　1.缺少突发事件应急处理基本法律作为“龙头”。

仅仅针对不同类型的突发事件分别立法，难免造成立法冲突和矛盾较多，下位立法容易出现“恶法”现象。

这种模式缺乏纲举目张的效果，降低了危机处理能力。

中央一级以应急性行政立法为主虽然保证了突发事件由行政机关应急处理的特点，但由于缺少上位基本法的控制，难免出现法律规范之间的冲突，而且各部门都针对自己所负责的事项立法，“各扫门前雪”，缺乏沟通和协作；

同时，受地方保护主义的影响，一些地方立法“以邻为壑”，大大削弱了处理突发事件的协作与合力。

　　2.一些领域的应急法律规范仍不健全。

比如国防动员法、一般的紧急状态法、恐怖性突发事件法，在我国至今仍是空白；

骚乱性突发事件法，虽然有《戒严

　　法》的规制，但从各国的实践来看，戒严是针对较为严重的骚乱事件所采取的一种较为严厉的应急措施，其一旦运用将对国民的正常生活和心理带来较大的紧张，故仍有制定一般性骚乱应对法的必要；

事故性突发事件法和灾害性突发事件法虽然在我国发展得较快，但也存在过于分散的问题。

　　3.许多突发事件应急处理立法的可操作性不强。

表现为在内容上较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则、办法相配合，尤其是紧急行政程序法律规范严重不足。

多数突发事件应对处理立法在给应急机构配置紧急处置权力的同时却忽视了权力控制和对紧急权力造成的伤害后果的救济途径，忽视机构之间的横向协调与监督关系，忽视程序性约束机制，忽视发挥下级机关和非官方机构的积极性、自主性和创造性。

　　4.亟需清理现有的应急法律规范。

法律规范之间产生冲突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法的约束，另一方面在于未能重视法律规范的清理工作，如法律的修改、修订、废止、解释等等，从而影响到应急法律规范的应有作用和潜力的发掘。

我国在制定统一的《紧急状态法》的时候，需要对现有法律中的一些重要概念如“突发事件”、“紧急状态”、“危机管理”等等作出解释，这也是重要的清理工作任务。

　　5.已有的应急法律规范执行不到位。

主要表现为有法不依、执法不严、行政不作为、难获救济等等。

以公共卫生应急法律规范实施情况为例：

《传染病防治法》第二十二条、第二十三条规定，不得隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报疫情，幷应及时公布和通报；

但2003年SARS危机期间正式公布的北京地区SARS病人和疑似病人的数量在2003年4月20日于北京召开SARS新闻发布会前后差别极为悬殊，已在一定程度上影响到人民群众对于政府的信任；

有关方面对此作出的一个解释是北京地区众多医院分属北京市、卫生部等部委、部队这样三个条块，各自收治和留置观察的SARS病人与疑似病人难以准确统计幷及时公布出来；

但实际上十多年前出台的我国《传染病防治法实施办法》第三十四条至第三十九条已规定，军队的医疗保健和卫生防疫机构发现地方就诊的传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应以法定通讯方式和在法定时限内向发病地的卫生防疫机构报告疫情幷接受当地卫生防疫机构的业务指导；

可见，实际上当时已有相关法律规范和法定制度，统一地进行数据统计本不成问题，主要问题还是出在有的地方、部门及公务人员有法不依、执法不严、各行其是。

　　6.公共应急法制的实施环境有待改善。

从实践效果来看，公共应急法制的社会基础条件，如公共应急法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度以及社会心理状况等等，亟待进一步改善。

这也是造成已有的公共应急法律规范未能充分发挥出应有保障作用的重要原因之一。

　　这里还需要进一步指出，我国应急法制建设滞后无疑是诸多原因使然，但从思想指导上来看，很长一个时期以来法学界和实务界都忽略了行政应急性原则的应有地位和作用，显然也是一个不可忽视的制约因素或曰理论误区。

窃以为这一认识上的误区既制约了我国应急法制建设，也不利于全面深入推进依法行政。

行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和公民根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律规范实施的行为。

当然，为防止行政恣意和滥用权力，现代行政法治对行政紧急行为也提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求，行政应急性原则的运用需要有相应的法律救济机制作为保障。

　　三、忽视行政应急性原则是一个深层原因

　　我国公共应急法制建设滞后无疑是诸多原因使然，但从思想指导上来看，很长一个时期以来法学界和实务界忽视了行政应急性原则在整个行政法制建设中的应有地位和作用，显然也是一个不可忽视的制约因素或曰理论误区。

各国公共危机管理的经验教训启示我们：

必须注意将行政应急原则列入我国行政法的基本原则体系，发挥其应有的理论指导作用。

　　行政法基本原则和行政应急性原则的含义

　　行政法的基本原则是贯穿行政领域法律关系始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践的原理和准则，起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，直接和深刻地影响着当代行政法的制定、执行、遵守、监督、救济等制度环节的运行发展。

我国行政法的基本原则总的来说可概括为行政法治原则，具体来说可将其大体解析为行政合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则、行政信赖保护原则、行政公开原则，以及行政公正原则、行政效率原则等等。

学者们对此见仁见智，并无定论。

这里择要加以讨论。

　　行政合法性原则是是指行政权力的设立、行使必须依据法律，符合法律要求，不能与宪法和法律相抵触；

行政主体必须严格遵行行政法律规范的要求，超越法定权限的行为无效；

行政主体应对其行政违法行为承担相应的法律责任。

行政合法性原则包括实体合法和程序合法两方面的要求。

　　行政合理性原则是指行政主体的行为不仅应按照法定条件、种类和幅度作出，且其行为应符合立法的意图和精神，符合公平正义等法律理性，符合全社会共同行为准则的社会公理。

行政合理性原则要求行政主体的行为应当符合立法目的、出于正当考虑、合乎情理公德、彼此关系协调，否则应承担一定的后果。

　　行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和行政相对人根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律条款实施的行为。

　　忽视行政应急性原则导致公共应急法制建设滞后及其消极影响

　　由上可见，理应由行政应急性原则和其他一些原则，与行政合法性原则、行政合理性原则共同构成我国行政法的基本原则体系。

遗憾的是，近些年来我国内地出版的许多行政法教科书在阐述行政法的基本原则时，往往仅提及行政合法性原则和行政合理性原则，不再把行政应急性原则作为行政法的基本原则加以研讨。

窃以为这一认识上的误区既制约了我国公共应急法制建设，也不利于全面深入推进依法行政，不利于行政法理论的全面发展。

　　例如，由于忽视行政应急性原则，多年来在行政主体制度建设和理论体系上，就难免忽视突发事件应急指挥机构的地位、构成、职能、职权和工作制度的研究和安排，也没有未雨绸缪地做好相应的专业人才队伍建设，以至于SARS疫情危机出现后政府机关应对危机的管理工作一时间显得非常被动，不得不支付本可避免的巨大社会成本，个中教训非常深

　　刻。

　　再如，在出现SARS疫情的非常规状态下，政府机关应对危机的管理工作可否根据实际需要实行紧急行政程序，灵活采取各种行之有效的手段，包括各种应急性的行政指令措施和行政指导措施？

由于忽视行政应急性原则，过去对此也没有形成共识，或者不为行政管理和行政法制实务工作者普遍知晓，也造成了危机管理工作某些阶段的非常被动。

　　又如，由于忽视行政应急性原则，关于政府机关采取的危机管理行为对行政相对人合法权益造成的损害如何加以救济，过去就未能完善有关的监督与救济规范，给实际工作造成诸多困难。

例如紧急征用行政相对人的房屋、设施等财产用于SARS疫情隔离地点或防疫医务人员轮换休息场所使用，应遵循何种程序，如何予以补偿，发生补偿争议通过什么渠道和程序加以及时裁断和救济？

此类财产权纠纷问题出现过不少，如果解决不好，难免影响到人民群众对于政府应急措施的充分理解和积极配合，不利于保持良好的官民关系和政府形象。

　　在公共危机管理中贯彻行政应急性原则是实质法治主义的要求

　　表面看来，在面临突发事件等紧急情况下实施行政应急措施，特别是在宣布进入紧急状态后行政机关行使一系列在常态下不能行使的紧急权力，其中包括一些没有具体法律依据甚至暂停公民某些宪法权利和法律权利、中断某些法律规范实施的行为，似乎违背了法治原则；

但实际上，这是政府为了国家、社会和全体公民的长远和根本利益而作的理性选择，是符合实质法治主义要求的、利大于弊的危机管理举措，其最终目的是通过化解危机因素，恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系，从根本上维护公民权利。

　　因此，在实施依法治国方略、全面和深入推进依法行政的新形势下，我们应当按照宪政和行政法治的要求，加强公共应急法制建设，当务之急是尽快制定出龙头性的《突发事件与紧急状态处置法》作为基础，进一步完善我国应急法律规范体系，把应对突发事件的公共应急系统纳入法治化轨道；

同时在突发事件导致公共危机政府动员社会资源应对危机时，应贯彻行政应急性原则，及时采取公共危机管理所需的各种行政应急措施，同时予以及时和充分的权利救济，更加稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利获得更有效的保护，公共权力能够有效行使并受到有效制约，使二者能够兼顾、协调、持续地发展。

　　四、若干国家应急法制的特点与趋势

　　他山之石，可以攻玉。

通过考察美国、加拿大、澳大利亚、英国、法国、瑞典、俄罗斯、新加坡、日本等国家的基本情况，笔者发现这些国家的突发事件应急法制，从总体上说具有如下特点和新的发展趋势

　　1.应急法律规范的专门化、体系化。

相当一些国家具有一部统一的紧急状态法律，通常规定宣布紧急状态权力的行使主体、程序、对公民权利的限制以及权利救济等内容。

它是突发事件应急法制领域中的“基本法”，能够在由于复杂原因产生的紧急状态中有一个统一的指挥机制以及程序规范。

除了统一的紧急状态法以外，许多国家还针对各种具体的紧急情况制定了各类单行法。

　　2.机构人员的专门化、专业化。

设置专门的危机管理体制和机构主要有如下几种模式：

一是美国的联邦紧急事务管理局模式；

二是俄罗斯的紧急情况部模式；

三是新加坡在国内事务部下设立民防部队的模式。

不管是哪一种模式的国家，大都有一个专门从事危机管理的政府机构作为核心。

例如在加拿大，从联邦到地方都设立了专门的机构进行紧急事态的处理工作，其核心机构就是关键基础设施保护与危机准备局；

美国自“事件”以后在危机应对机构设置方面出现了新的趋势，也即在中央设立更高层次的、统一的、实体性的危机管理机构。

公共危机管理人员的专业化是与公共危机管理机构的专门化紧密联系在一起的。

例如，瑞士国家应急中心是瑞士联邦应对各种类型的突发性事件的专门技术中心，现有工作人员都具有某一方面的技术或专长，例如是物理、化学、地理、测量、气象、能源或通讯方面的专业技术人才。

　　3.危机管理体系出现多元化、立体化、网络化的发展趋势。

许多公共危机不是某一个部门或机构单独可以应对的，它们需要来自不同部门和机构的联合与协调，故须以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对危机。

以瑞士国家应急管理中心为例：

该中心的运作往往不是独立进行的，而是通过直接的沟通渠道与国家的一些部门、机构如核电站、州警察指挥中心、瑞士广播公司的地方播音室等合作，其运作网络分为国内和国际合作两个方面。

　　4.危机管理中的政府应急管理行为程序的规范化、制度化、法定化。

常言道：

实体公正难以预期，程序公正更为关键。

从各国危机管理实践中可以发现，危机管理行为都有相应的法律规范作为依据和准则，政府机构所制定的政策、采取的措施须议会的立法作为根据，这有利于保证突发事件应对处理措施的正当性和高效性。

从立法的内容上看，一般都包括政府机构处理突发事件的权力来源、内容、行使权力的程序、对公民权利的限制和救济、议会的监督权等等。

如《加拿大危机法》、《澳大利亚危机管理法》之规定。

①

　　5.危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解机制逐步完备。

危机预警以及危机管理准备是整个危机管理过程的第一个阶段，做好这一阶段的工作有利于预防和避免危机事件的发生。

在某种程度上，危机状态的预防比危机事件的解决更富有意义，因为可以避免社会财富的浪费，节省人力、物力、财力，有效地保障社会秩序的稳定。

因此，各国都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制。

如法国特别强调预防原则，遵循预防原则是政府的职责。

美国着名的联邦应急计划也规定了在预警也无法避免危机的情况下，针对紧急状态如何调动资源、化解危机。

　　6.提高公共危机管理效率的重要因素——民间力量的参与。

在危机管理领域，政府在掌控资源、人员结构、组织体系等方面虽有优势，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危机预警、危机准备阶段，还是在危机发生后的灾难救助阶段，都应积极吸纳和发挥民间力量的作用，提高危机处理效率。

例如在新加坡，民防志愿者的参与受到高度重视，50000多名民防志愿者接受过基本的民防技术培训，根据所在地区编成若干小组，一旦国家发生灾难或战争，即可转为全职民防职员和国家公务员。

又如在瑞典，私人组织的参与被认为是必须的，私人组织的代表必须参与到危机规划和预防阶段中来，这一合作被称为“PPP”——“公私合作”；

在美国，更是将政府与红十字会等非政府组织以及其它的私人组织的合作纳入联邦应急计划。

这些都是20世纪后期日益发展起来的行政民主化潮流带来的变化和要求。

　　7.危机防范意识和能力的培养、危机防范措施的改善与演习，走向经常化、制度化、法定化。

在全社会树立正确的危机防范意识，是形成完善的危机管理体系的关键之一。

实践证

　　明，不论是国家机构工作人员还是普通的社会公众，如果能够有较强的危机防范意识和能力，那么在应对公共危机时就能够减少损失幷减轻社会震荡。

而危机防范意识和能力的培养除了平时的宣传教育以外，规范化、制度化、法定化的危机演习是必不可少的。

从国外情况来看，日常的情景训练和危机应对演习，对于提高危机管理效率、减少危机带来的损失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。

这种演习不是偶尔的，而是经常化、制度化，幷写入有关危机管理的立法中去。

例如在日本这样的灾难频发国家，经常性地组织各类灾难预防训练乃是政府的职责和公民的义务，是各类学校、机关、企业和社会组织的常设必修课。

　　五、我国应急法制建设的目标、原则与重点

　　我国应急法制建设的目标

　　我国应急法制建设的目标是：

在实施依法治国方略、全面推进依法行政的新形势下，把突发事件应急系统纳入法治化轨道，按照宪政和行政法治的要求完善应急法律规范，更有效地调整紧急情况下的各种社会关系，稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利获得更有效的法律保护，公共权力能够更有效地依法行使，二者能够兼顾协调持续发展。

　　我国应急法制建设的原则

　　在我国应急法制建设的过程中需要贯彻：

法治原则；

民主原则；

行政应急性原则；

公民权利最低限度保障原则；

紧急行为目的之公益性原则；

紧急行为手段合理性原则；

政府积极责任原则。

从而全面系统地为突发事件应对措施提供科学、权威、规范、统一的法律指导和保障，改变现有应急法律条文简单、内容原则抽象、可操作性差的状况，便于依法行政、公众守法和社会监督，有利于实现建立法治政府、责任政府和阳光政府的法律制度创新目标。

　　我国应急法制建设的重点

　　我国应急法制建设的重点是：

尽快完善各层次、各领域的应急法律规范，关键是制定出作为龙头的我国的紧急状态法；

此外还要通过完善相应的法律规范，逐步健全与重大突发事件应对机制密切相关的法律制度，包括行政程序法制、行政强制法制、政府信息公开法制，行政征用法制，行政指导法制、紧急刑事法制、纠纷解决法制、国家赔偿法制。

应急法制的核心和主干规范包括：

宪法中的紧急条款、统一的紧急状态法。

应急法律规范体系中还包括单行的部门应急法、部门应急法的实施细则及针对应急法制某一独立环节的专门立法等。

具体意见

　　1.在宪法中更明确地规定紧急状态制度。

具体意见是在已通过修宪程序明确全国人大常委会、国家主席、国务院等国家机关拥有相应的紧急状态决定权与宣布权的基础上，能够进一步在宪法第五条增加一款，明确规定：

“国家建立突发事件应对机制和紧急状态法律制度，实现危机管理的法治化和高效化”。

从而进一步完善我国应急法制的宪法和宪政基础，能够高屋建瓴、稳健持续地为应急法制建设提供更有力的宪法保障。

　　2.在一些空白领域抓紧制定应急法律。

首先是尽快制定出统一的《突发事件与紧急状态处置法》，填补我国应急法律体系中龙头性基本法律的空白。

还需要制定《国防动员法》、《恐怖事件应急法》、《灾害救助法》，以及制定《行政征用法》、《行政补偿法》，制定《行政程序法》时增设行政紧急程序章节，进一步完善我国应急法律体系。

既要赋予突发事件管理部门必要的紧急权力，保证应急效率；

又要规范突发事件管理行为，保证非常时期同样能够依法行政。

　　3.完善行政紧急程序法律规范。

行政紧急程序对于满足公共危机管理的紧急需求、通过控制紧急行政权的行使过程保护行政相对人合法权益具有特殊意义，而我国现有突发事件应急法对此少有规定。

改进方案是：

在将要出台的行政程序法典中设专门章节规定行政紧急程序，就行政应急措施的适用范围、程序及原则、约束机制、补救机制等加以具体规定；

或者在此之前，先行以行政法规的形式对此予以明确。

　　4.对现有应急法律规范进行系统的清理。

包括修改法律、进行法律解释、废止法律或某些条文等。

从而消除立法矛盾和冲突，克服应急法律规范之间缺乏协调统一的弊端，破除部门利益和地方利益的局限性，实现应急法律规范体系的协调统一。

　　5.按照危机管理的客观要求完善相应的机制和制度。

例如建立健全危机管理信息公开制度、行政征用制度、行政隔离制度、行政指导制度，以及将“公平补偿”作为目标的行政补偿制度