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袁振国认为，“教育政策执行是政策生命过程中的重要环节。
政策执行的有效与否关系整个政策的成败”。
[1]美国政策学者艾利森认为，在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%则取决于有效的执行。
但是，教育政策能否落实，政策目标能否实现，不是政策制定者和政策执行者一厢情愿的，它与目标群体认同、理解、接收和遵从政策的态度有着直接的联系。
[2]
本文以中小学职称评审政策执行为例，聚焦于教育政策执行偏差的目标群体进行研究，以期能够从中揭示目标群体和教育政策执行偏差之间的相互联系和影响。
一、目标群体的政策利益特征及其需求
教育政策执行的目标是多种多样的，内容和规模亦各有不同。
普雷斯曼和韦达夫斯基认为，可以将执行看作目标的确立和适应与取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。
[3]中小学职称评审政策目标的功能，表现为对一部分人的利益进行分配或调节，对一部分人的行为进行规范和指导，目标群体就是指这些受到政策影响和制约的人员。
评审政策执行的目标是把利益分配做得公平、公正，使目标群体满意。
1.目标群体的政策利益特征
[4]马克思说：
“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。
”[5]利益因素在职称评审政策执行中发挥着重要作用。
职称政策的执行者和目标群体在职称评审中都承载着各自的利益需求，职称利益是他们从事职称评审的根本动力。
（1）利益的主体性。
人具有利益的主体性。
[6]需要是利益的基础，利益的追求是驱使人进行实践活动的根本动力。
而人在实践活动中具有主体性，为了满足自身的需要，人总是能够主动地进行选择，一方面个人受社会普遍性规范的制约，不断适应社会，另一方面个人为了满足自己的需要而发挥自己的创造性，表现出自我性，自主性和独特性。
在职称评审过程中，职称目标群体包括校长在内的广大教职员工是职称利益的主体。
作为职称利益的主体，他们在职称评审过程中往往具有强烈的利益追求。
所追求的直接利益就是个人尽可能的获得职称指标晋升高一级职称以及其带来的积极效益。
（2）利益需求的多样性。
人的利益需要具有多样性。
不同的群体具有不同的需要。
每个人都具有自身独特的需要。
人的某个特定利益目标实现以后，则会产生新的需要，派生新的利益要求，引发新的动机并支配新的行为，导向新的利益目标，如此循环往复，这就是人的思想行为源于利益而又指向利益的规律。
[7]在职称评审中，目标群体通过职称晋升获得教学综合能力的认可，进而随着职称晋升，身份地位和个人幸福指数也提高、上升。
可见，职称评审给职称政策执行者和职称目标群体带来利益需求是多样性的。
认为目标群体职称晋升只是追求经济利益的观点是非常片面的。
（3）利益需求的差异性。
人的利益需要的多样性必然导致人们之间利益的差异。
从这个意义上说，人们之间利益的一致性是相对的，而利益的差异性是绝对的。
人的利益需求的差异性导致人们之间的价值冲突。
由于职称政策目标群体由各种利益主体组成，他们内部之间存在巨大的差异性，这一差异性主要包括：
知识水平、年龄结构、思想素质、风俗习惯等方面的差异，地区文化上的差异，经济发展程度的差异，教育程度的差异，追求利益的视角差异等等，因此，职称目标群体对职称政策会有不同的认知，进而导致对职称利益需求的差异性。
2.目标群体的职称利益体现
职称政策既是评价制度，又是激励制度。
职称评审是对教师综合素质及能力的标准性评价，对教师的价值观、人生观、地位观的确定有着标准性定位，对教师的物质利益、精神利益有着政策性保证，有利于提高教师的教育教学的积极性，对提升教师的教学综合能力有极大的促进力，进而极大地促进学校教育教学质量的提升，保障教育教学和教育管理健康、持续、稳定、和谐的发展。
目标群体的职称利益具体体现：
（1）个人教育教学综合能力认可。
职称评审能顺利通过，证明了教师教育教学能力达到了职称政策认可水平。
（2）个人价值体现。
教师的个人价值，除了体现在所教班级成绩好、升学率高，多次受到学校表彰之外，职称晋升，是更充分的体现。
（3）个人荣誉获得。
中小学教师教学成绩好、管理能力强，能顺利在职称评审中晋升，是一种真正的荣誉获得。
（4）经济收入增加。
中小学教师的工资是与职称挂钩，中小学教师的经济收入随着职称晋升而增加。
（5）社会地位提高。
职称就是地位。
职称改变教师地位。
（6）身份特征显露。
职称身份特征高显，会获得更多的尊重。
（7）个人幸福指数上升。
职称晋升带来个人综合指数增高，个人的幸福指数与其正相关。
（8）提高了后续工作的积极性。
职称晋升，受到尊重，有幸福感，价值得到体现，后续工作的积极性巩固加强。
二、中小学职称政策执行偏差现象梳理
一般情况下，正常的职称评审只要按照上级有关规定，实事求是地做好职称评审工作的每一个环节，政策执行不会出现问题。
然而，职称利益驱使着职称政策执行者和目标群体的各自心理发生变化，其动机都站在各自利益的角度去看待职称评审，维护自身利益的行为，导致职称评审的偏差出现。
主要体现在以下几个方面：
1.照搬式执行
政策执行者在执行政策时不考虑实际情况，只按政策规定，照搬照抄，生搬硬套。
这种现象在每年一度的中小学职称评审过程中屡见不鲜。
在职称评审中，政策执行者只求按政策规定办事，忽略政策的灵活性，结果造成政策落实偏差。
2.选择式执行就是政策执行者在执行政策时根据自身或本单位的利益需求对政策的原有精神实质或部分内容任意取舍，有利的执行，不利的则曲解、抛弃。
例如，在职称政策执行过程中，校长或学校出于对自身利益的考虑，在职称评审中，对职称政策信息传递进行人为干涉，对在职称政策方面上级传达的、下级反映的信息进行过滤，有利的传达，不利的隐瞒，阻挠职称政策信息的有效传递。
3.附加式执行
就是政策执行者搞“土政策”，自行其是，为自身利益而盲目扩大政策外延。
例如，省里职称政策规定，“城市中小学教师晋升中学高级教师或小学高级教师职务，应有1年以上在农村中小学或薄弱学校任教或支教的经历，或完成当地教育部门规定的对口支援、结对指导、送课下乡等支教任务。
”[8]然而，地市教育行政部门却出台文件要求：
“学校教师晋升高一级教师职务、要把支教经历作为一项重要条件”。
“凡不接受支教安排的教师，一律不得晋升高一级职称，不得提拔任用，不得参加各类评优活动。
”[9]
4.隐瞒式执行
就是政策执行者阳奉阴违，欺上瞒下，隐瞒事实，弄虚作假，违反政策规定要求执行政策。
在职称评审过程中，职称评审委员会个别成员利用行政手段将职称政策扭曲变形，违反职称评审程序，暗箱操作，让不具备条件或没有资格的职称申报者通过评审，甚至一些学校工勤人员隐瞒真实职务身份申报职称评审，在职称评审委员会里获得通过。
这是典型的“上有政策，下有对策”行为。
5.异化式执行
就是政策执行者无视政策规定和政策纪律，采取与政策规定要求完全背道而驰的极端方法执行政策。
在职称评审过程中，政策执行者私心过重，权力过大，随心所欲，异化执行职称评审。
职称政策的异化执行代表了政策执行者的自私利益观外溢。
职称申报教师怕评审过程中被淘汰，托人找关系，以求顺利评上职称。
三、职称政策执行偏差对目标群体的影响
1．诚信缺失
诚信作为一项普遍适用的道德规范和行为准则，是职称评审过程中人与人之间互信、互利的良性互动关系的道德杠杆。
无论是职称政策执行者还是职称的目标群体都应该恪守诚信，实事求是地按照职称政策规定办事。
然而，每年类似“不符合标准的教师”或“假教师”参评的案例时有发生。
职称政策的管理者们对每年未纠正的职称偏差却是视而不见，听而不闻。
职称政策执行者和职称目标群体的相互信任缺失，相互猜疑增加，进而导致因职称评审而告状、信访事件增多。
2．利益投机
职称评审偏差的出现导致的利益投机是：
一是教师在申报、参评专业技术职务任职资格时，不如实填报、提供有关材料，弄虚作假。
二是学校不能严格按照推荐办法和要求进行申查、推荐工作，不认真审核申报人员申报材料的真实性，为弄虚作假的人员提供帮助，蓄意弄虚作假，集体串通舞弊。
三是职称管理部门违反职称政策有关规定，不认真做好申报人员评审材料的接收、审核工作，接收虚假或未经资格审查的申报人员材料。
四是专业技术职务任职资格评审委员会不认真审阅申报人员各项材料，没有严格按照职称政策规定对申报人员作出科学、客观、公正的评价，对弄虚作假材料知情不报，甚至私自更改申报人员材料和评委会评议结果。
3．信任冲突
目标群体的利益体现在职称评审之中，职称与目标群体息息相关。
在职称评审中，目标群体切身感受到自己的直接利益就是能够职称晋升。
关注目标群体的职称评审，就是关注目标群体的直接利益。
职称政策执行者与职称目标群体应该互相信任、互相理解、互相支持、平等善待。
可是，由于职称评审出现的偏差现象，导致职称政策执行者和职称目标群体等相互之间产生猜疑、不信任，进而引发职称信任冲突。
4．困扰教育教学
职称评审应该是激励教师工作积极性的主要制度之一。
评审条件制定的科学化、规范化，与广大教师的实际工作有机地联系起来，才是职称评审的根本目的。
以职称评审促进教师教育教学能力的提高，促进教育教学的发展是职称评审工作的价值核心。
然而，职称政策执行偏差现象和已经出现而没有纠正的偏差存在，极大地伤害了广大教师的感情，挫伤了广大教师的工作积极性，进而困扰了正常的教育教学工作，使得职称政策的执行目标走样。
四、提高教育政策执行效果的措施
利益关系是人际关系的本质。
无论是教育政策制定者还是政策执行者都应对教育政策执行偏差现象给予关注，要认识到政策执行偏差导致的目标群体的不良行为及其严重后果，共同提高教育政策的执行效果。
1.科学合理地制定政策
教育政策的制定是一项系统工程。
科学合理地制定教育政策的目的就是要让所制定的政策符合教育发展的内在规律，最大限度地反映各种利益阶层的意志，能够及时、迅速地调整教育行为，促进教育事业的快速发展。
如中小学职称政策，其利益分配涉及面广，目标具体，是广大教师群体关注的事情，牵动和影响着学校的教育教学工作。
制定科学合理的职称政策，使其既能准确评价和激励教师，又能让教师分享职称利益，使职称政策执行体现出公平、正义，以期达到政策目的。
2.优化教育政策执行主体
教育政策执行水平的高低、教育政策执行效果的好坏，在相当程度上是由教育政策执行者的素质所决定的。
要建立一种以伦理道德为主导的价值体系，以职业道德规范政策执行者的行为和意识，减少由于利益驱动而导致的政策执行偏差，让政策执行变成阳光行为。
同时，政策执行者应该掌握一定的专业知识和技能，能够准确理解和把握教育政策精神和具体内容，具备一定的工作经验，能够在教育政策执行过程中妥善处理各种复杂的利益关系，具有创造性地执行教育政策的能力。
3.加强与目标群体的互动
教育政策目标群体也是“经济人”，在教育政策制定和执行过程中有自己的利益诉求。
从激励的角度看，如果一项政策能够使目标群体获得一定的利益，那么，它就相对容易被教育政策目标群体所接受，否则，它就难以得到目标群体的认可。
所以，加强与目标群体的互动，以目标群体的根本利益为基础，把目标群体的根本利益作为协调主体利益的出发点，从实际情况出发，努力把目标群体各方面的利益因素结合起来。
同时，及时协调好政策执行者与目标群体的相互利益，构建政策执行者与目标群体之间人格平等、相互尊重的政策执行氛围，重点解决目标群体的直接利益问题，确保教育政策的有效执行。
4.保障政策资源的科学合理供给
从每年职称评审情况看，由于“实行结构比例控制的事业单位，其结构比例须由上级业务主管部门审核报同级政府人事部门批准后，方可实施。
结构比例一次审核完毕，当年不再调整。
”“已超出核定专业技术职务结构比例的单位，原则上不再核增，由单位通过竞争上岗、择优聘任和人员流动等办法，逐步达到规定的结构比例。
”[11]基层学校的职称指标有限，职称评审压力很大，政策资源性职称指标分配名额竞争激烈，职称评审难度大，易出现评审偏差现象。
如果在每年的职称评审中，职称指标能够科学合理供给，政策目标群体又能认可接受，职称评审政策执行的压力就会大大减轻。
5.科学构建政策执行路径
（1）加强教育政策执行过程指导。
在教育政策执行过程中，政策相关部门应对下级部门的政策执行过程予以及时有效的指导，对教育政策的目标、宗旨予以必要的解析，帮助下级执行者分析政策的重点、目的、条件和约束，分析执行环境、条件、资源和存在的问题，对政策的具体落实情况实施全程跟踪服务与指导，帮助解决基层在执行教育政策中遇到的问题。
（2）规范教育政策执行评价。
教育政策的执行评价是依据特定教育政策的目标、标准，依照一定的程序，对教育政策执行过程的效果、效益做出判断、评定。
这是检验教育政策效果的重要环节。
如何做到评价有质量、执行有保障，是政策执行管理者认真研究的课题。
（3）完善教育政策执行问责制度。
建立教育政策执行责任追究制度，加强对教育政策执行有效管理，其目的是保障政策的有效执行。
但是，责任追究要讲究艺术，既要对事负责，也要对当事人负责，尺度把握需谨慎。
参考文献
[1]袁振国.教育政策学[M].南京：
江苏教育出版社，1996.178.
[2]贺小慧.公共政策有效执行的目标群体研究[J].山西农业大学学报，社会科学版2007，（4）:
401-406.
[3]JeffreyL.PressmanandAaronB.Widavsky,Implemetation（2nded）.Berkeley:
UniversityofCaliforniaPress,1979.
[4][6]高岸起.利益的主体性[M].北京：
人民出版社，2008.19，1.
[5]马克思恩格斯全集（第1卷），北京：
人民出版社，1956.82.
[7]刘复兴.教育政策的价值分析[M].北京：
教育科学出版社，2003.22.
[8]河南省中小学教师中、高级专业技术职务任职资格申报、评审条件规定（试行）[Z].2008.
[9]平顶山市教育局关于印发《平顶山市城镇教师支援农村教育工作实施方案》的通知[Z].2008.
[10]河南省职称改革领导小组办公室编.河南省在职称改革工作文件资料选编（八）[Z].2005.
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