优化我国地方税体系的思考Word格式.docx

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作者声明

本毕业论文（设计）是在导师的指导下由本人独立撰写完成的，没有剽窃、抄袭、造假等违反道德、学术规范和其他侵权行为。

对本论文（设计）的设计做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。

因本毕业论文引起的法律结果完全由本人承担

特此声明

作者专业：

注税

作者学号：

*************

作者签名：

优化我国地方税体系的思考

周宗桥

ReflectionsontheOptimizationofLocalTaxSysteminChina

Zhou,zongqiao

2017年4月19日

摘要

分税制是目前市场经济国家普遍采取的一种财政管理体制,分税、分权、分征和分管是分税制的基本内容。

我国于1994年确立了分税制的财政管理体制,相应进行了中央与地方政府之间税种的分割、税收权限的划分,并分设了国税和地税两套税务征管机构,地方税体系的产生对于规范中央与地方政府之间的税收分配关系、调动地方征税的积极性发挥了重要作用，但是不可否认,这次分税制改革还带有较强的局限性,地方税体系尚未成型,在实践额过程中存在的主要问题有:

地方税收入规模小、税权、财权与事权不匹配、中央与地方税制划分不彻底、地方专享税较少、而且缺乏明确的主体税种、税收权限高度集中、地方几乎没有独立的税收立法权和政策调整权等诸多问题，导致地方税作为地方政府筹集基本财力、调控区域经济的功能不能充分有效地发挥,地方政府在履行其各项职能过程中受到了很大的财力制约,不能够充分的发挥地方政府的积极性和创造性。

众多学者从不同层面提出了各种不同的健全和完善分税制的若中国地方税体系研究见解和思路，在这个探索的过程中，达成了相对一直的意见，即健全地方税体系,赋予地方政府必要的税权,促进地方政府财权与事权的统一。

本文通过对中国现阶段地方税收体系中存在的问题着手，在充分吸取其他国家在地方税收体系建设中相对成熟的意见，从税权划分、税收征管、税收保障等方面切入，借鉴相关经验，并结合中国实际情况，从实际出发，从合理划分中央与地方税权、改革完善地方税制结构、优化税收征管、完善税收征管保障为主要内容，提出适应当地社会环境与当地经济发展规模的合理方案，完善完善我国地方税收体系的建议。

关键字：

地方税收体系；

主体税种；

税收征管

Abstract

Taxsystemisamarketeconomycountriesgenerallyadoptedafinancialmanagementsystem,tax,decentralization,separationandinchargeisthebasiccontentofthetaxsystem.Chinain1994establishedataxsystemoffiscalmanagementsystem,correspondingtothecentralandlocalgovernmentsbetweenthetaxdivision,taxauthoritydivision,anddividedthetaxandlandtaxtwosetsoftaxcollectionandmanagementagencies,thelocaltaxsystemforthestandardcentralandThetaxationrelationshipbetweenlocalgovernments,theenthusiasmoflocaltaxationhasplayedanimportantrole,butitisundeniablethatthetaxreformalsohasastronglimitation,thelocaltaxsystemhasnotyetformed,inthepracticeofthemainpartoftheprocessTheproblemisthatthelocaltaxrevenueissmall,thetaxright,thefinancialrightandtherightdonotmatch,thecentralandlocaltaxsystemisnotcomplete,thelocalexclusivetaxisless,andthelackofclearmaintax,thetaxauthorityishighlycentralized,thelocalalmostnoindependenttaxLegislativepowerandtherighttoadjustthepolicyandotherissues,leadingtolocaltaxasalocalgovernmenttoraisebasicfinancialresources,theregulationofregionaleconomicfunctionscannotbefullyandeffectivelyplay,thelocalgovernmentintheperformanceofitsfunctionsintheprocessbyalotoffinancialconstraints,Fullyplaythelocalgovernment'

senthusiasmandcreativity. 

Manyscholarsfromdifferentlevelsputforwardavarietyofsoundandperfecttaxsystem,iftheChineselocaltaxsystemresearchideasandideas,intheprocessofexploration,reachedarelativelyconsistentview,thatis,improvethelocaltaxsystem,togivethenecessarygovernmenttaxRighttopromotethelocalgovernmentfinancialrightsandtheunityofpower.Inthispaper,throughtheexistingproblemsinthelocaltaxsysteminChina,thispapertakesfullaccountoftherelativelymatureopinionsofothercountriesintheconstructionoflocaltaxsystem,anddrawslessonsfromtherelevantaspectsoftaxation,taxcollectionandtaxation,taxprotectionandsoon.CombinedwiththeactualsituationofChina,fromthereality,fromthereasonabledivisionofcentralandlocaltaxrights,reformandimprovethelocaltaxsystemstructure,optimizethetaxcollectionandmanagement,improvethetaxcollectionandmanagementasthemaincontent,putforwardtoadapttolocalsocialenvironmentandlocaleconomicdevelopmentscalereasonableprogram,SuggestionsonPerfectingLocalTaxSysteminChina.

Keywords:

Localtaxsystem;

maintax;

taxcollectionandmanagement

目录：

一、文献综述

纵观当今大多数发达国家，无不根据各自的历史发展、政治变迁以及经济现状建立了较为完善的地方税体系，而且这些发达国家在完善各自地方税体系的进程中都积累了大量较为成熟的理论，这些理论可以为优化我国地方税务体系提供宝贵的借鉴意义，为建立合理的地方税务结构提供建设性意见。

（一）国外研究现状分析

在地方税务体系构建的理论方面，美国经济学家保罗·

萨缪尔森（1954）提出“公共物品或服务”的概念，提出正是由于对社会公共物品的需求，纯粹的公共产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性，竞争的市场不可能达到公共产品的帕累托最优，才导致政府及税收的产生；

公共产品的层次性理论从公共产品层级性和各级政府行为出发，认为地方政府能够更有效的促进资源配置，为了能够有效地提供与本地区需求相符的公共产品，客观要求合理划分税权，建立稳固的地方税体系；

蒂布特（1956）在《地方支出的纯理论》从“以足投票”理论入手认为应赋予地方政府相对独立的权利，政府在收入与支出服务模式被认为是与消费者偏好相适应的；

美国学者马斯格雷夫提出“最优分税原则”，从财政的资源配置、收入分配与经济稳定三大职能着手，提出划分中央税和地方税的标准。

（二）国内研究现状

关于税权划分的研究，国内专家学者达成了相对一致的意见，都认为中央政府应该适当下放部分税权，给地方政府适当的自主权。

刘尚希（2014）认为应当根据各个地区自然资源条件以及社会经济发展的差异，在地方治理上也应该因势利导，适当扩大地方政府的税收权限，在保留中央全国性税收立法权的基础上，把具有明显地域性的税种以及与中央政府不存在税源分割的税种交给地方政府。

在中央政府许可的情况下，地方政府可以根据本区域的经济水平、消费水平以及资源状况等实际情况，有选择地开征地方税；

楼继伟（2012）认为，立足于现有的事权、财权与支出责任三者之间的关系，盲目增加地方政府的征税权，可能会威胁我国现行政治经济体制的平稳健康运行，因此中央可以根据我国各地区治理结构、自然资源条件、经济社会发展程度的差异，在开征地方税上灵活地赋予地方政府相应的权利。

关于地方税主体税种选择的研究，国内学者存在着许多不同的意见，其中朱青（2014）提出不能将房产税和企业所得税作为地方主体税种,更不能扩大增值税地方分享的比例;

而应当是将开征零售环节的销售税划给地方,或者是改造现行的消费税,将一部分定额征收的消费税划给地方；

贾康（2014）认为，中西部地区经济发展落后，但是资源优势非常明显。

资源税可以被打造为地方的主体税种，形成地方政府税收收入的稳定来源。

同时，根据国际经验以及中国改革推进进程来看，已在上海、重庆地区试点的房地产税，通过对不动产保有环节征税，有望为地方政府提供稳定、可预期的税收支柱；

关礼（2014）认为房地产税有调节社会财富分配，保障地方政府财政收入，抑制房产市场投机投资性需求的重要功能，应将合并后的房地产税作为地方税的主体税种之一。

二、我国地方税务体系存在的问题。

（一）税权划分存在的问题

1.税权高度集中于中央，地方税收权限不足

自我国实行分税制改革，我国地方税体系还存在着分税不分权、税权高度集中的问题，特别体现在税收立法权方面，问题尤为突出。

税收立法权是国家立法机关根据法定程序制定、实施、修改和废止税收法律、法规、政策的权利。

我国现有税种中，只有个人所得税、企业所得税、车船税是以人大立法，其余地方各税及中央地方共享税都基本是以中央政府出台的暂行条例的形式出现。

税收立法权高度集中于中央，地方相对于中央，只有有限的税收立法权，地方只享有征收管理权及制定一些具体征税办法和补充措施的权限，地方税收管理权限十分有限，难以应对由于我国幅员辽阔、地区经济发展差异大带来的地方税收差距，无法因地制宜，针对本地区的实际情况采取合理的税收政策，

2.事权和税权不匹配，地方税收收入规模相对偏小

事权即政府对公共事务进行管理的权限，是政府职能的体现，是一种权力。

财权则是指政府依照其公共事务的管理权限所必须承担的财政支出责任，体现的是权责。

而税权是政府所拥有的征税权和税收债权，它是政府收入的一种保证。

对中央和地方政府事权的合理适度划分既是促进分税制财政管理体制的基本要求，也是健全和优化地方税体系的重要基础。

就我国中央与地方政府事权的分工划分，中央财政主要为国家安全、外交和中央国家机关运转提供资金支持，为实现国民经济结构合理化、地区发展协调化、实现宏观调控的功能所需要的经费以及由中央直接管理的事业发展的支出；

地方财政主要为实现本地区政权机关运转提供经费以及为促进本地区经济、事业发展提供资金。

中央和地方实现了事权的分工和协作，为实现地区经济和事业的发展，提供资金支持，都需要经费支出，但是，中央相对地方具有更为丰富的财权，高度集中的中央税收权限，导致地方财政收入有限，税收收入难以支持财政建设支出，这极大的挫伤了地方政府的积极性，难以保障地方政府职能的实现。

（二）地方税体系存在的问题

1.地方税主体税种缺失

主体税种,指的是某一个或几个长期稳定地在地方财政收入中占据较大份额、构成地方税收入主体的地方税种，具有筹集收入的基本属性和实现地方政府的职能属性,这双重属性对于调节地方的经济具有一定的促进作用。

1994年分税制改革后，重点在确保中央税收收入，缺乏对地方税收的重视，分给地方的是一些零散税种。

税种虽多但是税收收入规模较小，缺乏对地方税体系构建的整体建构，更是忽视了地方税种的选择、培育与确立，致使地方主体税种不明确。

地方税收入主要包含两个方面：

一方面、中央与地方共享税分成部分，主要包括增值税、企业所得税、个人所得税等分成，营业税、城市维护建设税、资源税、印花税等具有共享性质的地方税种；

另一方面，地方独享部分，主要包括城镇土地使用税、耕地占用税、契税、房产税、烟叶税、车船税、土地增值税等七个完全地方独享税种。

之前营业税是地方政府税收收入的重要组成部分，许多学者将其作为地方主体税种的选择之一，随着全面实施营改增，营业税退出税收历史舞台，地方政府的税收收入更加减少，而将其作为地方主体税种的设想也难以成立，零散的税种难以承担作为主体税种的责任，营改增全面实行之后，城建税和资源税是当前地方税体系的主要税种，但这些税种都具有共享性质，难以成为地方主体税种的选择，而作为西方国家地方的主体税种在我国尚未成熟。

2.税制结构不合理

税制结构是指税收体系的总体结构，其主要内容包括主体税种和辅助税种的设置以及主体税种与辅助税种之间的协调配合问题。

我国的地方税种具有三个显著特点。

一是税种不健全，某些重要税种缺失。

目前，世界上有130多个国家开征了社会保障税，其税收收入在国家总税收收入中占有十分巨大的份额，而遗产税及碳税、汽车燃料税等西方国家开征的税种在社会经济活动中发挥重要的作用，这些税种在我国尚未纳入税收征管体系之中，二是税种划分不科学，现有税种零散交叉。

如房地产税类的组成就包括了括契税、房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税5个税种，并涉及营业税、城建税和个人所得税，税收组成纷繁复杂，并且不少税种间还存在征收交叉现象，在房地产所有权和使用权转移时，印花税与契税还存在征税范围重叠问题。

三是我国地方辅助税种还存在课税对象设置不科学，部分功能税种缺失的现象。

（三）税收征管

我国的地方税管理权限高度集中于中央，几乎所有地方税种的税法、条例以及大多数税种的实施细则都由中央制定，地方税的减免权、税目与税率的调整权等管理权限也基本集中在中央，地方只具有征收管理权及制定一些具体征税办法和补充措施的权限。

1.征管机构设置不合理

我国的征管机构设置包括国家税务系统和地方税务系统两个方面，其主要内容为国家税务总局下设省、自治区、直辖市的国家税务局和地方税务局；

分别又下设市、州、区的国家税务局和地方税务局；

分别又下设县、区、旗的国家税务局和地方税务局。

从整体上看，征管机构设置齐全但是也不尽合理，容易出现机构设置职责的交叉的情况，这不仅使工作变的复杂，而且降低了征管效率。

2.信息化程度不高

互联网技术的发展，各种信息技术手段的普及，导致现在的办公条件及办公环境发生了巨大的发展，各种信息化手段的运用使办公条件发生重大变化，但是在地方税务系统中，各个部门协调不到位，难以达成协作一致，各个部门虽然都建立着各自的信息管理系统，但是难以形成信息的共享；

有些工作人员对于信息系统的操作不熟悉，难以独立完成信息化工作。

3.征管人员管理不合理

部分税务人员缺乏相关的税收专业知识，对征管相关知识及程序不熟悉，在理论知识不足的情况下，导致征管环节容易出现不合法和违规现象；

同时在考核体系中也存在着许多漏洞和不合理的地方，导致工作中出现许多问题；

然而也有部分税务机关服务人员只从较浅的层次上理解纳税服务的内涵，缺乏专业的税收知识知道，难以对纳税服务形成深层的理解，在现实中更不能落实到实际工作中，尤其对纳税人强烈反映的一些问题，如办税效率低、税收优惠政策难落到实处等进行的调查研究不够、对纳税人纳税意愿的调查度不深等，使纳税服务偏离了正确的方向。

考核指标的制定缺乏对现实条件的考虑、考核指标重点放在对最终结果进行考核，而忽视了对操作中具体过程的监管和考核，多干少干一个样，干多干少一个样，绩效考核浮于表面，重于形式，挫伤了许多勤劳工作人员的积极性，使工作效率比较低下，所以需要进一步完善和改进考核机制。

4.税收征管保障

我国地域广阔，缺乏相应的税收征管保障制度保障地方税收的完整实施，司法制度、信用登记制度、财产登记制度、财产评估制度等。

同时我国税收收入保障法律体系尚未建立，税收征管、协税护税工作缺少基本的法律支持，尤其是在我国地方税体系建设中存在协税制度落后，设置不完全的问题，使得对于地方税收的征收管理工作不能够达到预期的目的和效果，影响了我国税收收入保障制度的发展与完善；

我国当前的税务稽查能力和水平还不高,对偷逃税款的处罚力度也比较弱,使纳税人有较强的偷逃税款的动机,并且被发现可能承担的成本风险也不大，因此导致纳税人存在着一定的侥幸心理,造成大量税款的流失。

三、国际经验借鉴

（一）税权划分

1.税权划分模式

各个国家因为民族历史文化传统、政治经济体制、自然地理环境等因素存在着不同，因此，各国的税权划分模式也有着各自的特点。

根据税权在中央政府很和地方政府划分权限的不同，税权划分的模式可以分为：

中央集权型、适度分权型和地方分权型。

法国属于中央集权类型的国家，中央政府拥有较为集中的权利，其税收立法权、征收管理权高度集中在中央一级，地方政府拥有较少的税收自主权；

而日本政府则是适度分权型税权划分国家的典型代表，税收的立法权相对集中在中央政府，而征收管理权则相对分散于地方，国会对中央税和地方税进行统一立法，地方政府对于地方税种具有相对的自主性，可以自行决定开征或停征一些《地方税法》规定之外的地方税种，其课税对象、计税依据以及税率等均由地方政府自行确定，地方政府自行制定地方税种的征收条例、征管细则，由地税征管机构，负责地方税的征收管理工作。

美国是政治权利较为分散的国家，州政府拥有很高的自治权，因此其税权在地方政府层级上拥有较为广泛的自主权利，是实行地方分权型税权划分的典型国家。

美国各级政府均拥有归属于本级的税收权限，州政府还可以在联邦宪法规定的范围内行使属于自己的税收立法权、征收管理权以及税款所有权。

2.经验借鉴

税权的划分到社会政治经济等多方面因素的影响，既需要适应本国的政治制度，也需要同本国经济的发展状况相适应，实现适度的权利划分。

具体表现为，一方面既要保证中央政府对税收相关法律政策方面的权威性，保证在大政方针、政策制定方面达成一致、尊重政策的严肃性和统一性，同时合理调整分配地方税和中央税在国家税收中的比重，在保证中央政府宏观调控能力顺利实施的前提下，保证中央政府对国家税收的绝对控制力；

同时另一方面又要给予地方政府一定的自主权，在遵守中央政策原则性的基础上，增强灵活性，可以根据当地的经济发展状况、地理环境、社会生态可以作出一定的自我调整和完善，使税收征管符合当地的经济发展状况，同当地的经济发展及社会发展相适应，增加地方政府的财政储备能力，提高地方税收收入的合理比重，充分发挥地方政府的积极性和经济自主性，推动本地区经济的发展。

（二）税制结构

税制结构的选择与国家的政治制度、经济发展状况有十分密切的联系，各个国家由于政治、经济、社会环境等存在的差异性，导致各国在税制结构的设置方面也存在着许多的不同之处，反映着各自国家的特色，在长期的选择与实践过程中，国际上出现了三种比较有代表性的分税制模式:

以美国为典型代表的分权式税制结构，法国为主要代表的集权式税制、以德国和日本为代表的混合式税制。

1.税制选择

美国采用的是地方分权型税制结构，地方税收收入在国家税收总收入中占有较大比重。

美国政府分为联邦、州和地方政府三级，具体税种划分为联邦税、州税和地方税。

联邦税收将个人所得税、公司所得税和社会保险税作为主体税种，以消费税、遗产和赠与税以及关税为辅助税种；

而州税将销售税作为主体税种，以个人所得税、公司所得税、消费税、遗产税和其他一些小税种为辅助税种。

地方税以财产税为主体税种，以销售税、个人所得税和其他小税种为辅助税种。

同时在美国也有一些税种采取共享税的模式进行，但是地方分税仍然是美国的主要税制组成。

法国是集权式国家，这与法国实行共和制,属于中央集权制的国家具有十分紧密的关系，政中央府对于财政和经济发展具有相当大的宏观调控职能。

法国实行中央、省、市镇三级分税制财政管理体制,税种彻底分开,各级政府自行组织收入,且形成了中央多收、地方少收的分配格局，中央税主要包括所得税、商品和劳务税和部分财产税；

地方税主要包括土地税、居住税和房产空置税、地方经济捐税等财产和行为税和垃圾清理税等其他税收。

此外，为弥补社会保障资金的不足，除社会保险分摊金外，法国还征收社会保险相关税收。

德国税制结构:

德国是一个联邦制国家,由16个州组成,政府分为联邦、州和地方（市或县）三级。

相应地,财政体制以分税制为基础,在联邦德国初建的十几年时间里,实行以专享税为主,后来,随着政治、经济、社会等因素的不断变化,共享税占收入的比例越来越高,现,因此,德国现行分税制的重要特色就是共享税与专享税共存、以共享税为主。

税制结构因国家政治制度、经济发展状况而有所不同，但是我们仍然可以从这些国家比较成熟的税制结构中吸取经验，可以为完善我国地方税收体系提供经验。

第一、主体税种的选择应注意与国家实行的政治管理体制、经济发