城市房屋拆迁法律问题从重庆钉子户案件谈起 精品.docx

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城市房屋拆迁法律问题从重庆钉子户案件谈起精品

城市房屋拆迁法律问题——从重庆“钉子户”案件谈起

城市房屋拆迁法律问题

从重庆"钉子户"案件谈起

陆俊芳中国人民大学法学院北京100872

【内容摘要】

作为全国众多拆迁纠纷案件之一,

本案之所以在全国乃至于全世界引起

轰动,原因在于刚刚结束的第十次全

国人民代表大会第五次会议通过了

《中华人民共和国物权法》（以下称《物

权法》）,人们都在密切关注着这部新

的所谓的保护公民合法私有财产的法

律究竟能发挥什么作用.笔者试图从

该案出发,分析中国城市房屋拆迁立

法,司法等现状,并就存在的问题提出

建议.

【关键词】

房屋拆迁;物权法;公共利益

一

对于本案的误解

如前所述,全国人民都非常关注这部

具有历史意义的《物权法》的颁布和实施,

尤其是想通过该案的处理结果来检验这部

法律的效用是否像想象的那么理想.本案

当事人吴萍女士在接受记者采访时就是手

握一本"中华人民共和国宪法》（以下称

宪法）和物权法》,并声称要用"物权

法》扞卫自己的权利.但是,"物权法》目

前还未施行,等到2007年10月1日才能

够正式施行,因此,对于现在发生的纠纷,

并不能援引《物权法》来判案.

二中国城市房屋拆迁的相关法律法

规规定及其程序

重庆的这起案件只是中国城市房屋拆

迁纠纷的一个缩影,因此,本文试图从目

前城市房屋拆迁的整体法律法规规定及其

程序开始分析.

"宪法》第十三条规定:

"公民的合法

的私有财产不受侵犯.国家依照法律规

定保护公民的私有财产权和继承权.国

家为了公共利益的需要,可以依照法律

规定对公民的私有财产实行征收或者征

用并给予补偿.""土地管理法》第二条第

四款:

"国家为了公共利益的需要,可以

依法对土地实行征收或者征用并给予补

偿."基于《宪法》和"土地管理法》中

关于国家对城市单位及公民的房屋进行

征收的相关规定,国务院于2001年颁布

了中华人民共和国城市房屋拆迁管理

条例（以下称~-tfi:

迁条例）,就城市房

屋拆迁的相关程序做出了具体的规定.

首先,拆迁房屋的单位要向房屋拆迁管

理部门申请领取房屋拆迁许可证,前提

是提交所要求的资料,其中包括"国有土

地使用权批准文件".经主管部门审查,

对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证.拆

迁人取得房屋拆迁许可证后,应当与被

拆迁人"就补偿方式和补偿金额,安置用

房面积和安置地点,搬迁期限,搬迁过渡

方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿

安置协议."第一,如果双方当事人达成

r拆迁补偿安置协议后,被拆迁人在搬

迁期限内拒绝搬迁的,"拆迁人可以依法

向仲裁委员会申请仲裁,也可以依法向

人民法院起诉.诉讼期问,拆迁人可以依

法申请人民法院先予执行."第二,如果

双方当事人达不成协议,"经当事人申

请,由房屋拆迁管理部门裁决.当事人对

裁决不服的,可以自裁决书送达之日起

3个月内向人民法院起诉.拆迁人依照

本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿

或者提供拆迁安置用房,周转用房的,诉

讼期间不停止拆迁的执行."如果"被拆

迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁

期限内未搬迁的,由房屋所在地的市,县

人民政府责成有关部门强制拆迁,或者

由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院

强制拆迁."本案即出现了前面所述的第

二种情形,双方当事人就拆迁补偿问题

一

直未能达成协议,于是拆迁人依照"拆

迁条例相关规定申请主管部门裁决,并

申请法院强制执行.最终在法院的主持

坝代商业MODERNBUSINESS

下,双方当事人达成和解协议.本案能有

这样的结局也算是被拆迁人的幸运,如

果不是处在物权法》刚刚颁布这样的关

键时期,恐怕那座高高耸立的"纪念碑"

早已被强制拆除了.但是,就全国所有的

拆迁纠纷以及今后可能发生的纠纷来说,

笔者认为,还有更多的问题值得探讨.

三立法,司法及执法等存在的问题

（一）立法问题:

"拆迁条例不合法

现在解决城市房屋拆迁纠纷主要的依

据为~-tfi:

迁条例,经过这几年的发展,尤

其是随着2004年宪法修正案的通过,以及

2007年物权法》的颁布,保护公民合法

私有财产的观念已经深入人心,这部由国

务院颁布的行政法规显然已经跟不上时代

发展的步伐,而且还违反宪法以及物权法

的规定.~-tfi:

迁条例第七条规定,拆迁房

屋的单位要向房屋拆迁管理部门申请领取

房屋拆迁许可证,前提是提交所要求的资

料,其中包括"国有土地使用权批准文

件".拆迁人取得拆迁许可证后就可以与

被拆迁人谈判解决拆迁问题.但是,这其

中存在很严重的侵权行为:

被拆迁人作为

房屋的所有人和土地的合法使用权人,同

时,国家却在没有对被拆迁人任何补偿并

收回土地使用权的情况下,将土地使用权

又批准给被拆迁人,这种做法严重侵犯了

被拆迁人的用益物权一一土地使用权.

拆迁条例做出这样的规定违背了宪

法及"物权法》"保护公民合法私有财产"

的立法宗旨,从而也违反了宪法第五

条第三款的规定:

"一切法律,行政法规和

地方性法规都不得同宪法相抵触."

（二）政府定位问题:

政府既是当事人,又

是裁判者,还是盈利方

政府从被拆迁人手中征收土地,和

政府把土地出让给被拆迁人,这是两个

法律关系.然而,目前政府普遍的做法是

让拆迁人直接和拆迁户发生关系,从而

实现政府转嫁责任和风险.本来应该由

政府先将土地使用权收回,然后再出让

给拆迁人,但是,按照拆迁条例》的规

定,政府先是将拆迁人与被拆迁人置于

谈判协商的位置,一旦双方达不成协议,

通常经过拆迁人的申请,政府又会以裁

判者的身份出现,对该争议做出行政裁

决,如果当事人拒不执行,还可申请法院

强制执行.当然,当事人可以在3个月内

提起行政复议或者行政诉讼,但是,由于

行政行为具有的特殊执行力,在这期问,

即使当事人提起行政复议或者行政诉讼,

也不能阻止法院强制拆迁.而且,根据

《拆迁条例》第四条的规定:

"拆迁人应当

依照本条例的规定,对被拆迁人给予补

偿,安置;被拆迁人应当在搬迁期限内完

成搬迁."即被拆迁人没有不拆迁的权

利,而且即使有异议也不能阻止房屋被

拆迁.对于政府和拆迁人,做到程序上的

合法性很容易,裁决.或者申请法院的强

制执行.但被拆迁人不想启动拆迁程序

就很难,没有相应的程序保障.最后被拆

迁人会感觉裁决判决,都是向着拆迁人

和政府既定的开发意图去的.

此外,政府出让土地使用权给拆迁

人,通常都是赚钱的,但是其并不会将所

赚部分利润分给被拆迁人;而拆迁人也是

本着盈利的目的而拆迁,更难给与被拆迁

人更多的补偿.这就导致最终受害的总是

被拆迁人.

政府的以上种种做法完全由于其自身

定位不准,将服务于百姓为主转变为以盈

利为主.

（三）司法及执法的问题

法院在接受拆迁人强制执行申请时,

往往就是直接裁定拆迁.被拆迁人被强制

拆迁后的补偿利益往往无法得到保障.长

此以往,百姓必将怨声载道,毕竟房屋是

百姓一辈子生活的依存.这对于社会的稳

定与和谐发展都是极为不利的.

在房屋强制拆迁执法过程中,地方

法院及公安机关,政府房管部门等都一齐

出动,动则上百人,场面甚是壮观,同时

在百姓的心中也留下了很深的阴影,这对

于执法机关的形象具有毁灭性的伤害.

四,立法.行政,司法建议

针对以上所述的问题,笔者试图提出

自己的一些建议.

（一）立法

立法方面,当务之急是废除已经过时

的拆迁条例））,制定《拆迁法））;另外,还

应该加紧制定颁布物权法》司法解释,以

便于《物权法得到有效实施.

1,理想状态的方案:

在立法中理清

政府与被拆迁人之间及政府与拆迁人之

间这两种法律关系,即由政府先补偿住

户,再将土地使用权转让给拆迁人.但是

这种方案不具有可行性,因为政府作为

国家机关,没有这种财力垫资补偿所有

住户,而且也没有足够的人力物力来完

成拆迁事项.

2,切实可行的方案:

首先在法律中

界定"公共利益",然后将拆迁分为公共

利益拆迁与非公共利益拆迁.对于前者,

政府可以强行干预,强制拆迁,当然也要

对被拆迁人进行合理补偿;对于后者,政

府则少量干预,主要由拆迁人与被拆迁人

平等自愿协商.下面几个问题在新的立法

过程中必须着重解决:

（1）如何界定公共利益?

首先,必须在立法中界定"公共利益".

国家虽然依法保护公民合法私有财

产,但是任何一项权利都不是绝对的,宪

法》第十条第三款:

"国家为了公共利益

的需要,可以依照法律规定对土地实行征

收或者征用并给予补偿."土地管理法

第2条第4款"国家为了公共利益的需要,

可以依法对土地实行征收或者征用并给予

补偿."新颁布的《物权法》第四十二条

规定:

"为了公共利益的需要,依照法律

规定的权限和程序可以征收集体所有的土

地和单位,个人的房屋及其他不动产.征

收单位,个人的房屋及其他不动产,应当

依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法

权益;征收个人住宅的,还应当保障被征

收人的居住条件."三部法律都规定国家

为了"公共利益"的需要,可以依法征收

征用公民房屋.《物权法》虽然规定的内

容相对详细点,但是仍然没有对"公共利

益"做出界定.在此情况下,"公共利益"

就成为不确定概念,造成在实际操作过程

中根本起不了应有的作用,甚至导致"公

共利益"被滥用,从而公民权利被严重侵

犯.因此,在接下来的立法中最关键的是

界定"公共利益".

其次,在界定"公共利益"时应该采

用严格标准.

在拆迁过程中,往往既有开发商的私

人利益,也有社会公共利益,二者交错,

甚至还会出现私人利益向公共利益的转

化,那么立法应该采取严格态度还是相对

宽松的态度呢?

"最近有两个案例学者在

引用:

美国着名的辉瑞公司要在一个偏远

小镇上建制药厂,遭到当地居民反对,但

是法院认为药厂可以为当地提供就业机

会,符合社会公共利益.我觉得这对严格

的公共利益就有了松动.还有一个是美国

修建帝国大厦时,也是认为大厦是美国的

标志性建筑,也被理解为公共利益."根

据美国的这两起案件,学者认为美国对严

格的公共利益有了松动,那是否意味着中

国对"公共利益"的界定标准也要"松

动"?

笔者认为中国还是应该采用"严格"

标准.第一,"在美国的判例中,关于符合

判断公共利益大致可以分为严格解释阶

段,宽严标准并存阶段以及宽泛解释的阶

段",但是可以发现,"对公共利益的不

同判断标准与时代背景密切相关."而自

从1949年新中国成立以来,公民的合法私

有财产的保护一直没有受到足够的重视,

直到2004年宪法修正案中才正式提出保

护公民合法私有财产,刚刚通过的物权

法只是将宪法修正案的规定具体化.由

此可见,在保护公民财产权这方面中国跟

美国的时代差距很大,而且不容忽视.所

以,不能仅凭美国对"公共利益"的判断

标准放宽从而得出中国也要这样做,而是

要根据中国具体的保护公民权利的实际情

况,对"公共利益"采取严格标准.第二,

美国实行土地私有,在征收征用土地房屋

的过程中阻力更大,因此,随着工业革命

的发展以及现在城市更新计划的推行,法

官在适用"公众使用"的标准时逐步采取

放宽的标准;而中国实行土地公有,公民

只享有土地使用权,相对来说,征收征用

土地房屋就容易多了,如果还采取宽松标

准,那将极不利于保护公民的财产权.另

外,在美国,法官虽然对"公共使用"做

出了宽泛的解释,即很多情况下,公民必

须得拆迁,但是,政府并不从中营利;在

中国,公民不仅必须得拆迁,而且政府还

要从拆迁过程中赚取利润.经以上比较分

析,笔者得出结论:

中国维权意识刚刚觉