从晋官难当小议中国官员问责制Word文档下载推荐.docx

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”而在09年2月,山西发生“屯兰矿难”,时任山西省长王君因屯兰煤矿矿难泪洒会场，煤矿似乎成了山西官员头上悬着的利剑，随时可能削去脑袋上的官帽。

襄汾溃坝事故后，临汾市委书记空缺了199天，其中不少人都推辞到临汾就职，这恐怕是晋官难当的最好注解。

孟学农几次引咎辞职无疑成为我国官员问责制实施以来上最为引人注目的问责事件。

在此，通过近年来我国官员问责制的实施过程以及相关事件，简议有关我国官员问则制存在的问题并提出建议。

二、我国官员问责制的过程以及意义

（一）我国官员问责制的基础

官员问责制是一种现代行政制度，其核心是通过一系列制度安排，使官员真正能够树立一种高度的责任和危机意识，不仅仅对官员个人行为失当或者违法需要追求起责任，而且包括对官员渎职、失职等在公共管理活动中造成的后果承担责任。

具体来讲，官员问责制是一个完整的责任体系，包括：

由谁来行使官员问责的职能（主体）；

被问责的官员是谁（客体）；

在什么样的情况下官员可能会被问责（范围）；

通过一个什么样的方式来进行问责（程序）；

对被问责官员的最后处理结果（结果），对查证属实确有责任的官员进行相应的处罚，对没有问题的官员不予处罚、恢复原状。

（二）我国官员问责制推行过程

2002年7月1日，香港正式开始实行官员问责制，问责制的主要官员直接向行政长官负责。

此后，香港财政司司长梁锦松因“买车避税”案成为推行问责制以来首名被行政长官公开批评严重疏忽、行为极不恰当的主要官员，这也是“问责制”进入人们视野的开始。

随即发生在2003年的非典期间，前卫生部长张文康、前北京市市长孟学农两名省部级高官在内的上千名官员，因隐瞒疫情或防治不力而被查处。

“问责制”在中国官场拉开了序幕。

此后，官员问责的热潮不断由中央层面辐射到地方：

2004年2月5日，北京市密云县密虹公园踩踏事故造成37人死亡。

密云县县长张文引咎辞职；

2004年2月25日，吉林市中百商厦火灾造成54人死亡，吉林市市长刚占标引咎辞职；

2008年6月29日，与“华南虎事件”陕西省林业厅两位副厅长被免去副厅长职务；

2008年9月“三鹿奶粉事件”中石家庄市委书记吴显国被免去职务；

2009年山西省省长孟学农因襄汾溃坝事件引咎辞职，成为我国推行官员问责制后引咎辞职的最高级别官员，同时将问责制推到了高潮，从而使得“引咎辞职”、“处理”、“免去职务”等名词成为群众生活中的热点话题。

（三）我国推行官员问责制的意义

在过去的短短10年里，我国官员问责制从推行到“借助”一系列的群众事件、安全事件等公共事件将官员问责制真正落实到了具体，在实践中已经体现出了重要意义。

在体现宪法精神以及有关制度上，我国推行官员问责制使得各级官员在规划、施政的时候有了明确遵循的价值目标，并使得施政更加透明公开，广泛地接受群众的监督，接受法律的约束，促使其自觉履行职责，依法行政，减少被问责的可能，既体现了我国《宪法》第五条第一款就规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。

”的精神，同时能够为公众进行有效监督提供保障。

根据新制度经济学的一个重要理论模型——委托代理模型（Principal-AgentModel），公众将权力授予政府，同时要求政府提供服务或限制自身行为；

政府进一步将权力分配给相关部门，使相关部门的官员成为公众授权的最终代理人。

政府和官员必须满足委托人的要求，维护公众利益。

而问责制度正是对他们进行管理和监督的有力保障。

在完善我国各级官员任免标准上，问责制的施行使官员树立其有权力就有责任的观念，积极、主动、认真地行使手中的权力，特别是对部分“不作为”的官员，可以以渎职论处，追究其行政或是法律责任，迫使官员积极、主动并真正地行使权力，从而也为官员选拔提供了“能上能下”的判断标准，使不能胜任职位的官员离开，让能者居之，防止“无为即有为”不求发展但求无过的为官观念蔓延，使得人民关心的问题能及时、高效地得到解决。

在责任认定以及追究的过程当中，官员问责制能够为追究官员责任提供依据。

问责制的依据主要包括宪法、公务员法以及相关法规、文件。

它们构建了一套涉及问责主体、问责对象、问责形式和问责过程等内容的制度规范。

确保有权机关追究官员责任的活动既有合法性和权威性。

又能达到惩戒问题官员的效果。

在建设现代型、服务型政府方面，国务院已在2004年颁布的《全面推行依法行政实施纲要》中明确指出，要建立健全决策责任追究制度，建设一个透明的、可问责的政府作为在未来的10年中基本实现建设法治政府目标的重要内容。

由此可见，推行官员问责制既是我国政府官员依法行政，建设服务型政府的需要，也是实现我国政府职能现代化、同国际接轨的必然要求。

三、我国官员问责制实施过程中存在的问题

虽然我国现行的官员问责制中，既有了相关配套的法规保障，也有了宣传舆论的监督，但在具体实施过程当中仍然存在不少问题，而这些问题的出现往往使得实施问责的时候出现偏差或者结果不如民意，有的问责事件隐约含糊，有的则显得让人惋惜。

（一）传统官僚主义对官员问责制的影响

我国传统的封建官僚主义以及官场文化，首先对官员问责制程序产生了影响，因为往往问责的主体是客体的上级，而不是同级或者下级更不是群众，并且常常出现下级因为失职而被上级免职或要求辞职，上级官员失职却无人问责。

因此，承担责任的永远是下级。

问责制对上级官员缺乏有效的约束力。

从前面提及的问责事件我们很容易发现，都是在中央领导重要批示后，上级党委、纪委等相关部门才做出严肃处理的。

人大、司法机关以及新闻媒介作为异体问责的主体对此几乎没有什么作为。

这样形成的垂直问责方式往往使得问责成为了政府部门内部程序，缺乏公开性以及透明性，难免让人质疑它的公正性，从而也使得问责过程出现“遮遮掩掩”、“含糊期词”、“去向不明”等现象，公众难以行使监督权，使官员权力的真正来源者无法有效地保护自身权益。

（二）法规、制度不完善、权责不清

由于我国行政机关实行的机构改革尚处于启动之初，各级政府以及相关之间责任不够清楚，权限不够明确，不仅在行政之初无法确定各自应该负的责任，从而产生了追究责任的时候，被问责的领导官员具体承担的是主要还是间接责任不清晰。

我们不妨简单地就从行政执法方面看,因为这个范围的公务员每天与群众接触较多,而且是一个群众事件易发的群体,”越权执法”、“相互推诿”、“不作为”、“执法不公平”等敏感词语频繁出现在网络以及各大宣传媒体，在这里我们简单从音像制品市场的监管方面作一个简单的分析。

音像制品行业现在最严峻的问题就是盗版光盘的大量存在，极大地冲击了正版市场的发展，严重损害了合法经营者的利益，但由于盗版音像制品价格低、内容新颖，往往吸引了绝大部分的音像消费者购买，加之经营盗版光盘的成本极低，这就使得盗版行业存在极大的利润空间，使盗版光盘屡打不绝，我们姑且不分析这个行业以及如何打击盗版，我们单从市面上常见的经营盗版的形式以及相关监管责任的规定上来看，目前最常见的盗版经营方式主要以游商走鬼、无证档口经营为主，贩卖盗版的数量从200到1万张左右不等，而整治游商走鬼、取缔无证经营、打击盗版这三个方面最少可以牵涉到三个执法部门：

城管、工商、文化执法。

其中在城管部门的《广州市城市管理综合执法条例》第23条第3款规定：

对违反市容环境卫生管理有关规定占用公共场所设摊经营、兜售物品的，应当劝告其自行改正。

经劝告其自行改正仍拒不改正的，可以扣押其使用的工具和经营、兜售的物品。

在工商的《无照经营查处取缔办法》中第四条第一款规定下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：

应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为。

。

前款第

（一）项、第（五）项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门（以下简称许可审批部门）亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。

最后我们来看看文化执法方面的有关法规，在《音像制品管理条例》未经批准，擅自从事音像制品经营的，由出版行政部门、工商行政管理部门依照法定职权予以取缔；

由上面三条法规我们不妨可以假设，比如现在要问责街边卖盗版的走鬼猖獗，或者电脑城，电器城市内有大量贩卖盗版本光盘的档口（均为无证档口）那么我们该问责的主要负责部门是哪一个，很显然这三个部门将互相推卸主要责任。

（三）问责方式单一，部分领导干部法律、程序意识薄弱，容易造成程序出错或者问责不清

前面我们已经提到传统官僚思想以及垂直的授权体系对问责制的实施带来的问题，而往往处于这样垂直模式的问责的主体——上级领导的意识对整个问责实施过程有极大的左右能力，领导干部的法律意识、程序意识薄弱或者私下存在包庇等现象屡见不鲜，因为通常一旦上级领导认定你是有责任的，那就等于结论了，因此造成一些问责事件，该负主要责任的人员没有被追究责任，相反副职的或者其他工作人员却需要为事件负责，其中领导的个人意志代替了调查研究，或者迫于舆论的压力，常常出现的情况是不管主次责任负责人，一律同等问责，有点“宁可杀错，也不放过”以此在群众面前树立“更严厉”的形象，但这样是有背问责制的意旨的，因此造成权责不清楚，程序搁置的现象时常发生，深圳“9.20”舞王俱乐部事件，最后被问责的一把手官员有60多名之多，含盖工商、质监、安监、文化等部门，在此，并不是认为某些部门领导不该被问责，而是必须分清楚问责的原因，谁该负主要责任。

另外，垂直的官僚体系往往责任过于集中在“一把手”上，使得其责任过大而得不到有效分担。

这种情况在行政机关中最为明显，这主要是因为我国的行政机关是实行首长负责制，即重大问题的最终决定权在“一把手”上，责任也就当然的由他一人来背。

在实践中就会出现无论事情大小，都需要“一把手”拍板决定，由他承担责任，难免会造成其不堪重负、逃避责任的情况，这样同样能够解释“晋官难当”的原因了。

（四）问责标准不统一、力度不够

由于我国关于官员问责没有统一的规定，各地区都存在差异，缺乏统一的问责标准，经常会出现同样的违法或不当行为，在A地要被问责，在B地却不被问责，在A地要承担这样的责任，在B地却要承担那样责任的现象，导致在问责结果上畸轻畸重。

造成同样行为不能得到相同处理的后果，与要求“法律面前人人平等”的现代法治理念相违背。

此外，在问责制执行力度方面，来自外部的问责力度不够，这里说的外部包括各级人大、司法机关、媒体、群众等，这类问责主体往往是在事后进行问责，或者往往徒有形式，不具有威慑力，比如某个事件可能在某个时期经过网络公开被炒作得沸沸扬扬，但等风声一过或者有其他更重大的新闻事件或者在两会等敏感时期的时候，这类事件往往会消失在公众眼前，相关问责程序根本没有被启动，这点上看，公民并没有真正能行使到《宪法》赋予的对国家工作人员有建议、批评、申述和控告的权利，往往只有当舆论在一定时间内造成国内外造成严重影响的时候，才有上级部门出面启动有关问责程序，至于司法问责，目前司法机关在现行的体制下，还不能实现真正的独立，在很多方面受制于行政机关，它的问责力度也是可想而知的。

而来自内部的问责则是指政府内部的问责就更加的避重就轻了，往往会出现只对官员进行行政处分（比如警告、停职、降职、免职等），或是以行政处分代替刑事责任的情况，使被问责官员逃脱法律的制裁，变相减轻对官员的惩罚，这样的结果无疑会造成问责制的震慑力大大减弱，同时加大了官与民之间的仇恨。

（五）人民群众、媒体缺乏有关法律法规意识

在分析我国目前实行问责制存在的问题时候往往我们也应该注意到，广大人民群众，尤其是主要媒体本身对问责制的认识时候足够，在我国当发生突发事件的时候，媒体的报道或者群众几乎意见是一面倒，并没有认真分析事件的实质，直接将矛头指向政府，因此极其容易出现被煽动的情况出现，比如说在治理游商走犯的问题上，作为城管部门是应该躯赶还是严厉执法，如果执法力度温和一点，则出现的常常是游商变坐商，并滋生犯罪群体的形成，若严厉执法则容易出现以暴易暴的局面，无论是管理不严或者执法过度都属于可以被问责的情况，作为媒体如何引导舆论以及作为群众如何给予合理评判恐怕是当前最考验行政执法的一个难题。

在08年广州曾出现一个小案例是来自网吧管理的，某一青年路过网吧门口突然淬死，而报纸媒体的评论却是有关部门网吧监管不严，一青年通宵上网后死于门口，这就严重的与事实偏差了。

四、对于改进我国现行的官员问责制的建议

针对上述5个方面的问题，以下对我国现行的官员问责制的改进提出相关意见。

（一）继续加快机构改革，精简机构使得权责清晰

为了更好、更明确落实官员问责制，首先我们必须要从“责任”下手，只有明确了责任该由哪个部门来承担、怎么承担才能形成明确的监督，从而使得问责制在具体实行的时候不至于模糊或者“问倒一片”、主次不分，从今年的大部制改革中我们可以看到，中央已经注意到这个问题，通过大部制的改革，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本，例如大部分省、市已经陆续完成了文化、广播电视、新闻出版五局合并为文广新局，从而由一个局负责文化市场以及出版市场的全面管理，这样的好处是非常明显的，其中一个例子就是音像制品市场的管理，过往版权部门可以管理、文化部门也可以管理，现在合并了之后由一个局负责全面管理，减少了管理重叠的现象。

但我们认为大部制的实行速度仍不够理想，某些部门始终没有被纳入该合并的范围，如铁道部并没有纳入交通部，这些都需要考验我们各级政府尤其是中央政府在实行大部制的时候必须拿出勇气、拿出效率，以防止陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

并且在机构改革同时要加快相关行政法规的修订，以适合大部制改革后行政部门使用。

（二）制定透明的、科学的施政目标，并接受群众监督

在大力改革行政机构设置，明确部门职责的同时，建议各级政府制定透明的、科学的、可量化的施政目标。

我国各级政府或者行政机关每年都会制定本年度的工作计划，但这些计划总体上给群众的感觉是遥远的、含糊的或者很多只是文字工夫，在此，不妨建议参考美国俄勒冈州的做法，即为包括卫生、家庭、教育、社会和谐、环保、住宅、运输系统等的改进设定明确而且可量化的施政目标（如图），并向媒体、群众公开，并由专门的项目监督小组负责收集、整理有关数据定期向社会公布数据，并接受群众听证监督，这样使得从制定施政目标时候变能提出可量化考核的依据，并由此可以促进各级政府以及行政部门积极主动地优化资源配置，以达到标杆目标而努力，提高行政绩效，同时可为渎职、不作为提供问责的依据。

标杆

历史

目标

2002

2004

2006

2008

地铁占居民交通工具使用比率

线路数量

10%

2条

15%

4条

20%

6条

25%

8条

河道整治进度

完成区域

越秀

白云

天河

海珠

（三）制定统一的问责标准

制定统一的问责标准是必要的是关键的，没有统一的标准制度是无法实现问责功能得到有力保障。

然而，我国至今没有一部关于问责制的全国性法律，各行政部门、地方政府各自有各自的问责条理或者管理办法。

这些规范性文件不仅法律位阶较低、问责标准不明确。

而且在问责主体、问责对象、问责形式和问责程序等方面严重缺乏统一性。

常常对官员的问责常止于“党纪处分”或“行政处分”。

这类处理结果与一些事故的严重程度、伤亡损失程度极不相称，难以使公众信服。

因此我们迫切需要建立、健全问责法律体系，用以完善我国官员问责制。

（四）加强领导干部职业素质的提高，明确岗位职责

提高干部特别是负有领导责任的干部职业素质的关键，就是首先要明确自身工作的职责，以及下属单位或者部门各自的职责，有的领导干部对自身分管的部门或者单位应该承担的行政职责含糊不清，或者对有关数据的来由，管理渠道不明确造成了在内部问责上的不明确，或者说在接受外部问责的时候连自己都没有弄明白之所以然，这就要求我们的领导干部在任职前必须清晰自身工作的性质、责任。

简单而言，就是当出现问题或者要制定政策的时候是由哪个几个部门负责，谁主要负责了如指掌。

（五）提高媒体、群众政治参与兴趣以及监督能力

在多年的民主建设当中，我国已经逐步从严格控制舆论到逐步开放、引导或者重视民众舆论的内容，现在我们可以听到批评政府或者有关行政部门的声音广泛存在，这在过往是不可想象的，但舆论的开放需要民众积极参与到国家政治生活当中，并且具有一定的辨别是非以及认真履行自身权利的意识，这一点尤其需要首先要求我们的媒体发挥积极作用，正确引导舆论，坚决禁止“制造新闻”的情况出现，通过对政府的工作计划制定、工作目标达成情况进行有效监督，并敢于暴光不作为或者渎职甚至违法行为，坚决对不称职官员予以暴光以及进行问责，由今年来通过媒体暴光而被问责的事件不断出现，这是值得鼓励的，但也