城市社区双维治理困境的微治理回应路径文档格式.docx

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三是从过程机制的角度，将微治理视为制度赋权、技术增能与社区赋权等维度的赋权增能机制之下，促进社团公益化、培养社区公共精神、提升居民参与治理能力的有效途径，即通过微小结构生态变化推动社区治理结构优化和转型的过程。

纵观微治理的含义界定，可将其划分为广义与狭义两个向度。

广义的微治理，将其视为社会治理精细化实现路径的创新，强调多元主体参与的系统治理。

狭义的微治理，将微治理化约为微自治，强调治理主体的居民个体化和组织化，是居民自治精细化的体现。

本文拟从广义角度出发，视微治理为涵盖“微自治”空间与“微共治”基点的体系，将其界定为借助现代网络技术，依托微移动客户端等社会化媒介，充分发挥党和政府的牵引协同作用，以小微事务诱发的公众需求为导向，通过灵活多样的小微载体，增强居民民主自治及参与社区公共事务管理与服务的能力，通过具体有效的小微平台，构建多元领域中小微主体共建共治的合作参与机制，形成政府行政功能与社会自治功能的互补优势，实现社区治理的精细化、差异化与现代化。

具体可从其治理主体、治理对象、治理单元、治理机制、治理载体等方面呈现出的“微”特点来理解:

一是治理主体的微型化。

微治理不完全等同于微自治，其治理主体仍遵循多元主体的面向，不仅聚焦于党和政府对基层社会治理和服务能力的精细回应以及社会组织、市场领域中多元主体的参与，更侧重于治理过程中原子化具象的居民个体以及居民自发形成、组建的队伍、团体等微组织的自主性参与。

二是治理对象的细小化。

微治理以居民个性化需求为导向，这就决定了其治理对象往往是与居民利益、日常生活密切相关，细微琐碎、差异性强、弥散度高的具体事务。

如小区内污水外溢、道路破损、车辆停放、环境卫生清整等民计民生类事务即属此类。

三是治理单元的规模小。

微治理的单元不同于当前集城市基层集共同体属性与行政区划属性于一身的社区，其治理单元更加微小，如楼门栋、院落、自然小区等沉降于社区之下的多层次微缩社会空间均属微治理场域，并可随治理主体、治理对象的改变灵活切换。

四是治理机制的非正式化。

治理机制是治理系统的机构及其运行机理，相较于传统自上而下的官僚化治理、运动式治理，抑或自下而上的社区自治，微治理过程中基于微行动的参与机制更加灵活、精细、开放，既涵盖利益表达机制，又囊括协商机制、合作机制、监督机制等，具有系统性好、非正式性强、可操作度高等特点。

五是治理载体的方便小巧。

微治理充分发挥当前微应用时代下“互联网+”网络通讯技术优势，将微博、微信公众号、微信公众平台、手机APP移动客户端等开放式、交互型虚拟对话平台应用到基层治理中来，并作为政府延伸公共领域治理服务端点和触角、激励群众主动精准地参与具体公共事务治理互动的载体，有效提升治理的效能与精细化水平。

二、产生背景:

横纵双向的治理困境

党的十八届五中全会提出加强和创新社会治理体制，推进社会治理精细化的目标导向，微治理逐渐成为各地积极探索社会治理精细化的实现路径，对其衍生与发展不仅要在宏观政策的解读中加以理解，更要置于微观的治理现实中来加以分析。

在国家与社会关系秩序不断互构重塑的语境下，城市社会管理体制逐渐由“强国家”下的单位制向“强社会”下的社区制转换，但基层社区治理场域中，自上而下的行政化管理与自下而上的社会化自治两种不同的权力逻辑依旧交织并行，两种权力逻辑运行的叠加使社区治理陷入了横纵双向的治理困境中。

正是基于当前对基层社区治理中呈现出的双维度治理困境的有效回应，微治理得以应运而生。

（一）基于行政“他治”向度的治理困境

改革开放后，虽然在农村和城市基层都实行了居民自治制度，但城市基层治理脉络呈现出行政权力自上而下的“嵌入式控制”治理机制，即社区治理中蕴涵着行政管理的维度，政府依托城市管理体制的调整，实现权力的逐级沉降和管理职能的下移，依托社区平台改善政府行政管理、转变政府职能、提升公共服务质量。

20世纪90年代以来，由于社会流动性加大，公共事务激增、复杂性增强，街居制存在职责不清、交叉管理、效能不足、回应性差、资源整合度低、监督评价机能缺失等问题。

为解决传统管理模式的弊端，各地方政府引入网格化管理这一现代化城市管理方式，通过打破以社区为基层行政区域划分的界限，将社区单元分解为以每百户为单位的网格，构筑起“两级政府、三级管理、四级网格”的责任体系架构，使政府行政权力末梢纵向到底下沉至自然小区、院落、楼门等次社区单元，实现对社区横向到边的全覆盖。

网格化管理依托数字化平台及信息技术的应用，规范了“客户导向”下的信息采集、处置、反馈等环节，厘清了政府部门间的权责，提升了基层社会管理与公共服务的有效性与精准度，但也带来行政“他治”层面更深层的困境:

1.政府过度整合下的思维困境。

网格化管理发端于加强和创新社会治理的背景之下，其虽然改变了以往政府被动式、粗放型的社会管理模式，架构了行政与自治力量交互作用的联结点，焕发了社会参与公共事务的活力，但从运行机制上仍是一种社会化控制手段，从根本上延续着行政系统自上而下的权力运行逻辑，其内生主导意识仍是传统的无缝管控思维，这与社区建设背景之下倡导的自治理念存在抵悟。

政府作为网格化制度设置及技术应用的推动实施者，将科层化的命令与服从关系渗透在社区网格之中，强调行政力量的调控、整合，并借助网格这一隐性行政执行层级实现其职能在基层的全方位渗透，激发了政府大包大揽的保姆作风和居民个体的依赖性，且社会自治组织、市场力量等主体参与网格内社会事务管理服务的机制也置于政府主导之下，社会自治空间进一步被挤压，从而导致政府垂直式网格管理与原生社区自我治理倾向的冲突。

2.工具理性主义下的价值困境。

技术治理时代背景下传统基层管理体制在信息技术渗透中受到形塑，网格管理自其诞生伊始便带有工具理性的原生特征。

工具理性倡导可计算性的技术逻辑、效率优先的理性思维以及非人格性的形式合理性品格，将所有问题视为“技术性”问题。

网格化管理借由其所依托的数字化信息平台和现代网络技术手段，虽然使信息采集更全面、社会管控更无缝、资源整合更有效、处置流程更明晰，但基层场域并非简化、物化后的机器，而是由多元主体利益关系构建的共同体，为实现治理目的所采取的单向度技术控制以及依靠政府主导的动员和吸纳参与策略，将具有独立、自主、自由价值意识的个体置于强制性组织管理中，不仅不能完全应对社会的复杂性和个体需求的多样性，还会降低社区内多元主体参与的能动性、互动性，弱化对多元利益主体政治价值实现的人文关怀而陷入价值困境。

3.行政权力沉降的成本困境。

长期以来，随着转型期社会流动的增强，网格化管理作为国家权力有效应对社会矛盾和社会风险的理性制度选择，其本质就是行政权力逐级沉降的科层管理体制技术变型，政府通过社区网格化管理的运行与技术支持实现权力的下渗，而权力下行的代价必然是导致行政成本的膨胀。

网格化管理的原生动力来自于行政主导，其资源获取配置相应地具有行政内部导向性，整个网格管理机制的顺畅运行需要政府部门投入大量的人财物。

作为技术治理，网格化管理的核心在于建立起强大的信息综合处理平台，对社区网格进行实时监控，前期需要投入大量技术设备、配套设施，后期则需要注入大量资金进行维护。

此外，网格运行需要设立相应的指挥和监督中心、配备相应网格员及工作人员以保障日常工作的开展，而政府没有降低行政成本的动力，大量人力、机构、设施等资源的投入会使政府陷入过于追求权力下渗所带来的成本困境。

（二）基于社区自治向度的治理困境

社区自治是实现善治、构建和谐社会的重要基础，城市基层自治可以追溯至作为辅助单位制进行城市社会管理的街居制。

新中国成立之初，为加强基层政权建设，设立了由“街道办事处一居委会”两个行政建制组织构成的街居制对游离于单位体制之外无组织的非单位人进行兜底管理，确保国家对社会的全方位管控。

随着单位制的解体，街居制开始重建并发生形变。

1980年1月重新通过了《城市街道办事处组织条例》《城市居民委员会组织条例》，强化了街道办事处的行政职能以及居委会的自治功能，但由于路径依赖的惯性，街道和居委会之间仍具有类科层式纵向组织关系的特征，存在权责不清、职能负荷、服务弱化等问题。

为破解樊篱，重新调整国家与社会的关系，培育社会参与治理、服务的能力，1989年12月26日全国人大常委会通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，民政部也提出以社区服务为基础的社区建设，社区成为基层社会治理的基本单元，社区制得以创生，开始接管城市基层社会的整合和重构任务。

2000年社区建设在全国铺陈推广，开启了以社区自治、基层民主建设为导向的新一轮社区治理模式探索与创新，先后涌现出推动居委会这一原生自治体制由“议行合一”向“议行分离”转换的沈阳模式和深圳盐田模式以及撤销街道办事处管理层级、强化居民自治功能的铜陵模式等。

但从现实来看，社区自治向度仍存在以下共性困境:

1.自治空间的挤压困境。

社区虽为社会自治空间，但在国家主导的背景下其成为行政力量与自治力量角逐争夺的场域。

随着网格化城市管理体制的推行，网格作为次属社区结构将其蕴含的行政逻辑延伸到社区内，冲破了以社区为基础的自治单元，行政因素的弥散式渗透使社区自治空间受到来自行政权力下渗的挤压，使社区居委会的民主自治功能消融在行政化的网格机构之中，降低了社区自主治理的能力。

行政权力延伸的程度与居民自治程度呈现反比关系，即行政干预越深，居民区的自治水平就越低，政权力量的调控与基层自治无法达到平衡。

此外，网格的管理运行往往依靠社区居委会主任、社区工作者等人员担任网格管理员，行使自治职能的主体被吸纳到行政管理体制内，原本依靠自治可以解决的自治性公共事务被行政化，压抑了居民自我管理、自我服务的能动性，自治机制作用难以得到发挥，小微自组织缺少必要的生长空间。

2.自治载体的功能困境。

不同于西方自下而上的衍生路径，我国的社区自治产生和建构不是居民追求自由民主权利的结果，而是政府主导下的自上而下强制性制度变迁。

行使社区自治功能的核心载体—居委会的创设不仅带有强烈的政府规划性，受压力型行政体制的内卷化影响，其职能作用的行政化倾向更为严重《城市居民委员会组织法（修订稿）》虽然在法律制度框架下明确了其群众性自治组织属性，但2010年出台的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》却进一步强调了政府在设施建设、工作部署、经费保障、绩效考核等方面对居委会的主导关系，其依法协助基层政府或派出机关开展的社会管理及服务工作也由原先《组织法》规定的6项拓展细化为16项。

⑩居委会承担着过多的政府“委托一下派”的行政功能，而所应具有的居民“委托一代理”的自治功能则流于虚化。

在两种不同权力逻辑支配的冲击下，居委会时常陷入行政与自治功能的悖论中而无法自拔。

3.自治角色的行动困境。

居民是社区的主角，社区自治的本质是居民的自治，是居民自主围绕社区公共事物进行管理、决策和监督的行为过程，集中表征为居民有效的自治参与。

当前，深受社区外部环境和居民主观因素的制约，居民自治仍存在诸多行动困境。

社会结构转型与城镇化进程所带来的社区成员流动性加剧，打破了原有熟人社会的网络联结。

由于不同居住空间的隔离，社区成员互动交往变少、社区归属感变低，难以形成互信合作的社区关系网络，而社会资本的淡薄与静置导致居民开展自治行动缺乏应有的基础支撑，制度化的自治参与渠道仅限于居委会的供给。

此外，生产与居住空间的相对分离也使居民与社区的利益联结更为松散，居民对社区共同体的共生性和认知度更低，从而陷入自治行为弱化的困境。

三、运行过程:

内生机理的要素解析

在社区治理横纵双维治理困境的背景下，微治理跳脱传统“国家一社会”关系你强我弱的力量博弈关系，超越固有的基本治理单元社区，着眼于与人最为密切的治理半径，极大地激发了居民个体、自组织以及其他社会力量共同参与治理的积极性。

作为社区治理的微观体系，微治理同样需要主体一动力一基础一行为等要素的有序运转，下文将从多元主体嵌入、利益关联密度、社会资本运用、参与机制运转等方面着手，解析微治理运行的内生机理。

（一）微主体:

多元角色的牵引

微治理作为基层社区治理创新领域中的小微系统，依然遵循“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”系统治理的架构，其有效运转离不开多元主体角色功能的发挥。

一是党组织力量的嵌入。

在微治理创设的过程中，基层党组织具有推动者和参与者的双重身份，是微治理有效运转的外部牵引与内生动力。

基层党组织借由基层街道一社区党委一党支部一党小组等架构对基层社会空间进行嵌入式覆盖，通过发挥党的领导和服务型党组织的作用，打造微治理新模式，助推微治理创生发展。

如成都成华区和顺社区在街道社区党委的带领下，号召各党支部委员构建“民生诉求收集模块”，征集党员群众“微心愿”，引领社区服务站加大孵化社区微社团的力度，搭建治理“微平台”增强党员群众合作共治。

二是行政力量的协同。

社区微治理不以政府他治为基础，但也不能缺少政府在政策、资金等方面的介入和扶持，特别是当前社区各种利益矛盾叠加，在基层社会管理和公共服务领域中，许多问题并非仅靠单方面的居民自治就能解决，依然要依靠政府统筹调动各方资源，培育扶持居民微社团、积极搭建“微平台”、创立“微项目”形塑互惠共建“微机制”，将自上而下的资源输入作为启动和激活小微治理的钥匙，以此提升微治理的精准化和成熟度。

如北京、广州、上海等地推行的社区开放空间技术、苏州工业园区居民自治项目化均是在各地方政府的探索创新与鼓励支持下创生发展起来的。

三是社区精英的带动。

微治理的激活和有效运转离不开社区精英的示范带动，其中既包含社区“两委”、社区工作者等党政精英的引领，也囊括居民中对社区治理富有热情、对公益事业热心、具有一定威望的楼门栋长、居民小组长等民间精英的治理示范效应。

如由地方社区党员居民组建的“熊祥国党员互助站”和“楼栋治理先锋队”等均是以党员骨干为核心旨在联系群众、服务群众的微组织。

而武汉江汉区满春街肖家院针对院内治安环境卫生所采取的院落自治，以及小夹社区民族路5号门栋居民围绕为本栋居民提供服务、帮助或解决本门栋居民需要解决的公共事务或个人事务而进行的门栋自治，其发起人则是在群众中具有威望的两位老人。

（二）微事务:

利益关联的密度

利益是人类行动的起点，治理作为个体理性行动之一，同样受到源自于利益的驱动。

在理性选择理论视角下，理性行为个体依据成本一收益关系来确定行为目标及实现目标的策略选择以追求利益最大化。

利益关联成为社区居民参与治理的重要内驱力，利益关联的密度则决定了社区居民介入治理的事务和采取治理行动的程度，以利益相关度为核心的利益共同体决定了成员的自治程度。

当前，社区作为管辖人口少则几千、多则几十万的大型集团，其管辖区域中居住空间类型多样，群体间利益分化强、矛盾冲突多，个体特殊利益与涉及社区建设发展、社区公共事务决策等共同体利益间的关联密度较低。

并且，居民围绕社区公共事务进行的自我治理主要通过传统居民委员会体制运行过程中提供的正式渠道，如参与居委会选举、社区居民代表大会、居民小组会议等，居民参与的整体性欠缺在一定程度上也体现出个体与社区公共利益间的关联度。

较低的利益关联密度使居民参与社区维度的自治具有很强的搭便车效应，且个体参与社区治理所得多为普遍激励，从而进一步减弱了居民自治的主动性。

相较于社区层面的自治视角，微治理更聚焦于与居民切身利益息息相关的微事务，就小范围内的公共事务（如自然小区业务委员会选举、准物业进驻选用、院落环境卫生清整等）开展集体行动，就小集团内的利益矛盾（如楼门内污水外溢、下水安装、车位规划等）进行协调合作、达成共识，增强彼此间的共同利益联结，从源头上逐步将私利的获得感向公利的共同感转移，将参与自治聚焦于个体与群体间的利益互构与协调满足中，以此增强居民参与的能动性，催生可持续、可积累的良性治理效应。

如江苏徐州云龙区90%老旧小区成立了楼栋自治理事会，一个楼栋的事由住户商量着办，解决了以前居民代表大会召集

难、达成共识难的问题。

（三）微单元:

社会资本的运用

社会关系是社会衍生发展的基础，社会资本作为社会关系的资源性储备，对社区公共生活的构建和社区共同治理具有重要作用。

城市社会空间作为城市的要素，具有典型的社会关系和社会资本属性。

居住的空间特征对社会资本的存量和结构具有形塑作用，作为城市区域性基本单元，社区辖属范围内大多涵盖传统单位型、商品房住宅、混合式自然小区等多种不同类型的居住空间，由于地域空间的分离和聚居空间的异质性，不同阶层的居住群体间关系网格更为松散，难以形成对社区共同体层面的认同感和归属感，个体在参与社区自治中易出现集体行动的困境。

相较之下，微治理以楼门栋、院落、自然小区等多层次微缩社会空间为治理单元，空间上的天然邻近性、居民的社会同一性、社交的便利性会产生“熟人效应’，“小团体原理”得到充分发挥。

在利益关联的诱发下，小微单元原本蕴含的社会资本被激活，居民个体间横向的平等对话交流不断增强，交往行为和邻里关系网络的构建又催生互信合作关系的建立，通过微单元内部社会资本的调动和运用，小团体成员彼此间的身份认同感、对组织的归属感不断增强，会依托长期互动形成的社会联系和非正式的行为规范基于信任互惠的原则就共同利益开展集体行动，并获得非物质性的内在选择性激励。

此外，微治理单元不同于制度框架下的社区，其空间会伴随治理事务的关联度不断调整，社会资本也将在治理空间的缩扩中拓展叠加，交往互惠网络的扩散又将进一步促进社会资本的生产性，提高居民的社区参与能力和参与效能感，成为居民自治的新增长点。

（四）微机制:

参与机制的复合

治理机制是治理系统的结构及其运行机理，在本质上是指治理系统的内在联系、功能及运行原理。

而使微治理真正在利益关联密度的诱导下以源生的社会资本为基础，由原子化个体间零散、碎片化的互助交往蜕变为基于稳定组织框架下运行的治理体系是其所构建的参与机制的有效运行。

参与不仅是政治生活的主旨，也是基层治理的要义。

不同于传统社区治理结构中居民政治性、系统性参与少，自组织、社会组织、驻区单位企业等多元主体参与治理不足的困境，微治理过程中基于微行动的参与机制更加灵活、精细、开放，并囊括以协商民主及互惠合作为核心的从参与动议、到协商决策达成共识、再到执行监督评价等系统性机制框架。

通过“微渠道”延展网络利益表达机制，借助当前微应用时代下“互联网+”模式，居民个体可以通过党政创设或支持社区居委会自主开设的互联网微博、微信公众号、微信公众平台、手机APP移动客户端等微媒介，在不受空间地域的限制下及时获取事务信息、表达利益诉求。

通过“微平台”实践民主协商机制，借助社区与居民间搭建的第三方平台，为相关的不同主体搭建平等对话、协商议事的载体。

如上海市红梅社区建立了“有话大家说”的微议事平台，先后讨论并完成了小区门禁系统安装工程、垃圾分类宣传实施等事务。

北京、武汉、广州等地探索运用“开放空间技术”，依托设置议题准备、开会讨论、采取行动、效果评估等四个环节加强参与机制的可操作性，使参与主体习得内化闭合性参与的规范性，从而降低参与的无序风险，提升参与治理公共事务、协调处理矛盾的能力和水平。

四、功能推进:

破解困境的弥合效应

社区治理强调权力运行中的上下互动，强调政府与社区的合作式管理是现实中最可行的路径选择。

微治理作为弥散于社区治理中的小微体系，在内生机理要素推动治理运行的过程中，能有效发挥自身治理理念、主体、空间、机制、技术支撑等功能优势，并将其作用推进至回应城市基层领域中行政他治和社区自治困境的现实层面中，弥合政府在社会管理和公共服务领域中的不足，扩大社区自治的溢出效应，增强居民自治意识、提升治理能力，为实现横纵双向两种权力关系的互构互动寻找新的生长点。

（一）弥合行政“他治”盲点

1.分散权力中心，破解思维困境。

基层治理位于国家治理体系的末端，虽然政府职能的转变和分权化改革，在宏观上加速了改进社会治理方式，坚持系统治理、鼓励支持社会各方面参与的政策导向，但始终没有走出大政府的治理思路。

以“社区制”为代表的基层治理仍然表现为国家正式权力沿着科层化、条块化的行政体制及社区组织行政化的路径向下延伸，行政力量的下渗和对资源的掌控使其成为社区治理的权力中心，其他治理主体则相对处于中心的边缘。

勿

在创新社会治理体制背景下，各地相继进行的社区微治理创新，以居民自身资源与沟通整合为治理基础，以居民主体性与能动性为治理核心，改善了行政包揽一切的固化思维，治理权力由单中心向多中心扩散，政府不再是社区治理的唯一主体。

居民参与意识的提升使其形成独立于国家权力的直接支配而能够自行解决公民间某些私人与公共事务的能力。

其基于共同志趣、志愿精神而结成的自组织能够自主发挥作用并参与协作治理，从而将社区治理自上而下依托行政权威的纵向治理轨道转向上下结合、多元主体基于平等对话合作的横向扁平架构，有助于破解政府整合过度下的思维困境。

2.遵从需求导向，提升人本价值。

网格化模式虽然设置了基于客户导向的对社会成员偏好和需求的采集反馈机制，但过于强调单向技术控制并不能有效促进居民参与意识、体现人本价值。

以网络信息技术为支撑的网格化更侧重于市政管理部件、社会综治隐患的发现与调处，难以对网格内细小而弥散度高的事务以及居民多样化、个性化公共服务需求产生供给。

勿相较于单纯的网络化管理，微治理在技术上利用“一对一”开放式、交互型虚拟对话平台作为政府延伸公共领域治理服务端点和触角，提升居民群众主动且精准地参与具体公共事务治理的能力;

在治理导向上以人为本，遵循群众路线，将满足居民的需求作为触发治理的基点。

如厦门市沧海区以社区居民的微心愿为逻辑起点，从社区居民的需求源头出发，着眼于居民关心关切的小区绿地、凉亭修缮问题，最大限度地契合社区居民的核心诉求，自下而上、由内而外地开展有效治理行动。

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