地方政府在社会管理中的不出事逻辑文档格式.docx
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教育部人文社会科学研究一般项目“网络社会背景下地方政府开放式决策研究”（项目编号：
10YJC810062）。
一、地方政府的行为逻辑：
文献综述与问题的提出
在很多学者看来，改革开放之后，权力的增加、意识形态的相对淡化、官员道德的滑坡使得地方官员会利用一切可能的机会来实现自我利益的最大化，中国的地方政府越来越具有明显的“理性人”的行为逻辑①。
地方政府不再完全是上级或中央政府的命令执行者，政治忠诚也不再成为支配地方政府行为的关键逻辑。
在学界，有关地方政府理性人行为逻辑的研究成果非常丰富，具体表现在三个方面：
一是地方政府财税最大化的逻辑。
不管是改革开放之初的财政包干制还是1994年新的分税制，都激发了地方政府财税最大化的行为取向。
20世纪90年代初期戴慕珍（JeanOi）提出的“地方政府法团主义（localstatecorporatism）”以及沃尔德（WalderAndrew）提出的“地方政府即厂商”（localgovernmentsasindustrialfirms）的概念，认为地方官员成为市场取向的代理人和行动者，完全像一个董事会成员那样行动，并通过各种行政手段介入企业的经营运作，以获得更多的利润②。
这些研究颇具影响，不少学者从财税最大化的角度来分析地方政府的行为；
二是地方官员个人利益最大化的逻辑。
受到许慧文（VivinneShue）和张静提出的“政权经营者”概念的影响，有学者提出了“谋利型政权经营者”的概念，地方官员为了自身利益，偏离了国家对其的角色期待③。
地方官员会充分利用现有体制的缺陷来满足自我利益最大化的目的，而表现出“掠夺性”的行为倾向，这一逻辑也成为当前有关地方政府研究中最为重要的分析逻辑；
三是地方经济发展最大化的逻辑。
改革开放后，地方政府拥有了更多的动力和压力发展地方经济，经济发展最大化成为地方政府重要的行为逻辑。
郑永年提出了“发展型地方主义（developmentallocalism）”的概念，而许慧文提出，地方政府更具有发展性而非企业性。
而更多的学者则从地方政府之间的竞争、地方政府的制度创新等方式对这一逻辑进行深入探讨。
何显明对改革开放之后的地方政府的行为逻辑进行了概括性的研究，认为地方政府具有明显的自主性，由此表现出来的区别于上级政府和地方公众意愿的行为逻辑④。
然而在另一些学者看来，由于相关的制度没有完全建立起来，改革开放之后的地方政府的行为依然受到过去计划经济时代体制惯性的影响，其行为逻辑并没有发生根本的转变。
在荣敬本等人看来，分权之后的地方政府体制明显地延续了过去计划经济中动员体制的特征，依然保持着过去自上而下的行政压力，任务确定、任务分解、任务考核的压力型行政手段依然在地方政府中盛行⑤。
王汉生等人在此基础上提出了地方政府“目标管理责任制”的概念，进一步分析了以构建目标体系和实施考评奖惩作为核心的地方政府运作机制，对这种逻辑进行了深入细致的分析⑥。
另外，有的学者则从中国分权改革后特殊的体制空间出发，分析地方政府独特的行为逻辑，李永刚提出了地方政府“多重比较小”的机会主义行为逻辑⑦，而周雪光等人则认为地方政府的行为受到多重逻辑的约束，单一向度的逻辑难以真正了解地方政府的行为⑧。
这些研究很好地解释了改革开放以来中国地方政府独特的职能和角色，但是，这些研究很显然主要集中在地方政府经济发展中的行为分析，而对于社会管理方面地方政府的行为逻辑关注不多。
经济管理和社会管理其实是改革开放以来中国地方政府承担的两个主要职责，地方政府在社会管理中是否遵循经济管理中同样的逻辑，而在行为特征和职能方面会表现出怎样的差异？
在经济建设中地方政府的角色引人注目，那么在社会建设中地方政府的角色是否同样令人期待？
过去三十多年经济发展的逻辑支配着地方政府的行为，那么在风险生产和风险分配逻辑主导的当今社会，地方政府的行为模式又会怎样？
对这些问题的回答同样让人充满期待。
二、“不出事”：
社会管理中地方政府的行为逻辑
从理论上来说，与中央政府相比较，地方政府更能够以恰当的方式反映地方情况和地方选择差异的方式提供服务，可以通过一系列途径向公民提供参与的机会，更能够代表地方民众利益，更能够自行解决其内部冲突，因而增强了国家的政治稳定⑨，所以在社会管理方面具有明显的优势。
但是，纵观改革开放以来30多年来的历史，地方政府在社会管理方面并不热情，表现出明显的消极甚至是抵触的行为特征。
地方政府在社会管理中总体上遵循的是一种“不出事”的逻辑，与地方政府在经济管理中表现出积极主动的行为不同，地方政府在社会管理中体现出“不求有功，但求无过”的行为取向。
“不出事”逻辑最早由贺雪峰和刘岳提出，在他们看来，费改税之后，农村基层政府的治理能力大为削弱，同时面临着干群关系日益紧张和上级政府对稳定日益重视的双重压力。
在这种“夹心饼干”式的压力模型中，基层政权的行为遵循“不出事”逻辑，其具体表现就是地方政府在基层治理中的消极和不作为，遇事不讲原则的策略主义和有问题消极不作为的“捂盖子”之举⑩。
实际上，不仅仅是从农村费改税之后，也不仅仅体现在农村基层治理中，改革开放以来这种逻辑就在各级地方政府社会治理过程中得到体现。
两位作者并没有对“不出事”逻辑进行详细的论述，在笔者看来，这种“不出事逻辑”至少包含着三个方面的含义：
一是“不出事”体现了明显的地方政府对社会管理的底线任务定位。
社会管理的基本任务是协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面[11].而地方政府的“不出事”逻辑把社会管理的任务简约为维护地方社会稳定，并最终简化为维护地方社会的“底线”稳定，那就是不发生冲击地方社会秩序的重大事件；
二是“不出事”是一种纯结果导向，只重“不出事”的眼前结果，达成这种结果的具体过程和途径是一个相对次要的问题。
也就是说，为了“不出事”，地方政府可以不惜代价，不择手段，至于这些手段和途径可能对社会和谐、社会稳定和社会公正可能带来更深层次和更长远的危害则不是地方政府关注的问题；
三是“不出事”不是真正的不出任何事情，而是不出“大事”，所谓“大事”就是引发中央高度关切的地方负面事件，特别是群体性事件。
也就是说，“大”或“小”并不在于事件本身的规模或危害程度，而在很大程度上是由中央政府或上级政府的关注度来体现的，即使地方发生了“大事情”，但如果中央政府不知情或关注度不够，它也是“小事情”或“没事情”。
相反，同样如此。
改革开放以来，在这种“不出事”逻辑的支配下，地方政府表现出独特的社会管理行为特征：
首先表现为攫取式的社会管理行为取向。
地方政府对地方社会更多的是攫取而不是服务。
在诶文思看来，“那些控制着国家机关的人似乎只是在攫取，其对公民的福利比起捕食者对猎物的福利没有任何更多的关心。
”[12]对于中国的地方政府来说，“不出事”逻辑其实是自我划定的一条行为底线，只要地方政府对地方社会的行为不会引发中央定义的重大事件，或者说地方政府有能力控制事态的发展，这种行为就被地方政府认为是合适的，这为地方政府的攫取行为提供了巨大的空间。
在这种“不出事”逻辑下，地方政府并不热衷于为地方社会提供有效的公共物品和提高地方民众的公共福利水平，而是往往会利用各种机会攫取地方社会的种种资源。
从80年代以来地方政府的乱摊派、乱收费，到近年来地方政府的房屋拆迁和土地征用等行为都表现出这种“攫取”倾向。
近年来，公共事件的共同之处是都涉及到地方政府与当地民众的利益关系，地方政府也成为复杂利益关系中的一方[13].甚至可以说，地方政府的这种攫取行为甚至成为地方社会不稳定的一种重要诱因。
其次表现为高压式的社会管理方式。
在“不出事”逻辑下，地方政府非常强调对“出事”的预防，采取的办法通常就是严防死守。
即使没有出事，一旦地方出现比较激烈的矛盾冲突或针对地方政府的利益表达行为，地方政府通常会把其与“出事”联系在一起，并“严正以待”。
而一旦“出事”，地方政府往往会采取强制性的行政手段和政治手段防止事态扩大。
近年来，随着社会矛盾日益增多，“出事”的可能性越来越大，地方政府这种高压式的社会管理行为明显强化。
如通过打击、报复上访民众，用拘留、办“学习班”、连坐、送精神病院、劳教、判刑等强制手段以杜绝上访行为[14]，乃至动用警力等专政工具来压制和牺牲弱势群体的利益表达，以实现一时的社会稳定，甚至出现跨省追捕等极端行为。
而一旦地方出现猝不及防的突发性事件，地方政府通常采取“捂盖子”的方式隐瞒真相，使中央政府感觉不到地方“出了事”，至少感觉不到“出了大事”，最终“大事化小，小事化了”。
最后是策略式的社会管理过程。
策略式的行为最大的特征是非制度性、非原则性，地方政府往往依照具体“事件”的不同特点和情况，采取不同的“灵活”的手段和方法。
只要不“出事”，地方政府可以变通使用各种方法，如地方政府与信访者之间的“推与闹”、“挤与缠”、“打与弹”等战术[15].地方政府可以根据具体情况综合运用“拔钉子”（打压上访者）、“摘帽子”（惩处有关官员）和“开口子”（给上访者特殊的政策优惠和经济补偿）等方式，也可以“公关”上级信访机构，使其拒绝给信访民众登记或者从信访记录中“销号”。
这手段和方法尽管有时候代价比较大，但是却能达到临时消除“出事”可能的目的。
三、地方政府“不出事”逻辑的制度分析
在中国，任何与地方政府相关的问题如果抛开中央与地方关系的制度体系都难以真正理解。
早在20世纪80年代，孔飞力就以地方的“事件”为主线，分析背后封建皇权体制下深刻的中央政府与地方政府之间的博弈[16].改革开放之后，地方政府在社会管理中表现出的“不出事”逻辑同样深深地嵌入在中央地方的制度体系之中。
20世纪80年代开始的分权让利改革在很大程度上改变了原有的权力和责任模式，中央政府把很多权力和利益下放到地方，以充分地发挥地方政府在经济管理和社会管理方面的积极性和主动性。
但地方政府仍然只是中央政府的代理人，中央对他们有相当的控制力，尤其是在人事的选拔和任命上，中央一直坚持“党管干部”的原则，强调对干部任命的绝对控制，这是对地方官员最根本的制约[17].正如玛丽亚。
艾丁（MariaEdin）所认为的那样，改革开放以后，中央政府对地方政府官员的监督不但没有弱化，反而通过新的机制使得这种监督比计划经济时代更加完善了[18].这为地方政府在经济管理和社会管理中的功能角色设定了特殊的动力和压力机制。
曹正汉把这种中央地方关系称之为“上下分治的治理体制”——中央政府主要掌握治官权，即选拔、监督和奖惩地方官员的权力；
至于实际管治各地区民众的权力（简称“治民权”，这种“治民权”在笔者看来其核心权力就是经济管理和社会管理的权力）则交给地方官员执掌。
这种独特的体制内含深刻的分散执政风险的机制和自发调节集权程度的机制[19].在这种独特的中央地方关系框架下，地方政府在享有巨大的自主性权力的同时也必须完全承担地方经济社会发展中的责任，中央政府通过挥动人事考核的“达摩克里斯之剑”以使地方政府在经济社会管理中扮演中央政府所期待的角色，并把可能产生的风险有效地控制和分散在地方。
只要地方官员不违背中央政府所定大政方针，均可以因地制宜地行使其权力，而地方一旦“出事”，中央政府可以举起有效的人事惩罚大旗。
很显然，对地方“出事”的大小和性质的界定权力掌握在中央政府手里，而中央政府可以根据具体的环境和需求来行使这种界定权。
在改革开放之后的很长一段时间内，中央政府一直把地方政府的经济管理职能放在首位，而地方政府的社会管理职能则放在相对次要的地位。
在“以经济建设为中心”和“必须把发展作为党执政兴国的第一要务”的精神指引下，地方政府的经济管理职能得到了前所未有的强调。
中央政府通过“硬化”地方官员考核中的GDP指标以激发地方官员的经济管理行为。
而对于地方官员的社会管理职能，中央政府并没有刻意明示，只是强调必须保持政治的稳定，这显然是社会管理的最低层次的要求。
中央政府通过“软化”社会管理的考核指标，如公共物品和社会和谐等降低对地方政府社会管理职责的期待。
李侃如认为，这是一种心照不宣的“政治契约”：
以快速经济增长为基础，达到政治稳定。
中央要的结果是经济增长和稳定[20].地方政府当然非常明白其中的含义，只要地方不出影响政治稳定的“大事”，地方政府的行为都是在容许的范围之内。
更为重要的是，经济的发展一定会改变原有的利益格局而引发新的矛盾和冲突，这种矛盾和冲突只要是非政治性的“事件”，中央政府是能够理解的，也就不是什么“大事”。
而在现有的晋升体制中，中央政府设定的经济发展的“硬指标”才是关键，社会发展的“软指标”则是第二位的。
同样值得注意的是，新的地方官员考核制度形成了一种以经济增长为基础的晋升竞争，地方官员之间展开了一场特殊的“政治锦标赛”。
由于晋升的人员有限，而地方经济的增长没有最快，只有更快，所以在这种政治锦标赛中，地方官员在发展本地经济中必须全力施展自己的才华，并在经济发展中跑在最前面，才可能有更好的政治发展空间[21].经济发展是“没有最好，只有更好”，而社会发展则是“没有更好，只有最坏”，也就是说，只要不出现出“大事”的最坏情况，地方官员在社会管理方面的职能都是被中央认可的。
地方政府的这种“不出事”逻辑是改革开放后特殊的经济社会环境和中央地方体制下作为利益最大化的理性人的最为生动的体现。
然而，随着经济的不断发展，与之相伴随的社会危机也日益凸显，由于社会转型所导致的各种矛盾和冲突具有明显的累加效应，并最终可能冲击现有的社会秩序。
工业社会本身“不可计算的不确定性”[22]产生的种种风险相伴相随，同样威胁到社会的稳定。
所有的一切昭示过去被忽略的社会建设已经到了一个非常紧迫的阶段。
党的十六届四中全会第一次明确提出“构建社会主义和谐社会”，社会建设被放到了与经济建设同等重要，甚至更为重要的地位，中央政府对地方政府社会管理职能的强调也前所未有。
各级地方政府必须负责地方的社会稳定，就地控制和解决社会危机，这样就可以避免危机扩大成为区域乃至全国性的事件[23].在这种情况下，地方政府原有的“不出事”逻辑在内容方面发生了明显的变化。
首先是在“事件”的性质方面的变化，过去中央政府强调的是基于政治稳定的经济发展，因此，“事件”更多的是从政治层面上来说的，而当前中央政府强调的是保持社会的稳定与和谐，因此“事件”更多的是从社会层面上来说的，人民内部的利益冲突同样可以被定位为“事件”。
其次是对“事件”规模定位的变化。
只要是影响到社会稳定的矛盾和冲突都可能定位为“事件”，如比较激烈的上访和小规模的群体性事件等。
“不出事”成为衡量地方官员社会管理能力的重要依据，过去社会建设的“软指标”被大大“硬化”，并作为考核地方官员的核心指标。
在政治增压机制的作用下，这种“不出事”的压力被层层加码，越往基层，地方官员“不出事”的压力就愈大。
因此地方政府必须避免“生事”，尽量“摆平”矛盾，因此导致地方官员事件的压制、隐瞒或迫不得已的妥协[24].而一旦“出事”，往往意味着承担主要责任的地方官员将面临严厉的政治问责（表1）。
2009年中共中央和国务院印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》特别强调了对“重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件”和“对群体性、突发性事件”中党政官员的问责。
在现有国家体制中，上级政府和中央政府由于监督成本等问题，对地方政府的监督更多的强调对结果的控制，“事件”的大小和数量成为监督地方政府社会管理最为简单和直接的依据。
而“不出事”则是地方政府向上级或中央政府传达其有效社会管理最为直观的信息。
四、“不出事”逻辑的困境和地方政府社会管理体制的创新
“不出事”逻辑最大的问题是规避了矛盾和冲突本身的发生机制，以冲突性的事件和行为作为评判稳定的简单依据，并以消除这种事件和行为作为社会管理的目标。
地方政府社会管理的考核、组织和执行等都是围绕这种导向而展开的，从而使得地方政府重“堵”而轻“疏”，重结果而轻过程，重硬件投入而轻机制建设。
实际上，正如李普塞特所言，一个社会的稳定或不稳定不能由它所产生的满足程度或挫败程度来判断[25].尽管在“不出事”逻辑作用下，地方社会可以保持表面的和短暂的稳定，但是，由于矛盾和冲突并没有得到真正的解决，甚至可能在地方政府刻意压制和掩盖下产生集聚效应，而一旦这些矛盾和冲突集聚到某一临界点，就有可能集中喷发出来，从而对地方社会的稳定产生巨大的冲击，“不出事”的逻辑最终可能导致“出大事”的结果。
打破这种困境，需要创新地方政府社会管理的体制，这对于构建社会主义和谐社会意义重大。
地方政府的“不出事”逻辑根源于中国压力型的体制，这种体制体现的是自下而上的单向式的责任模式。
不改变这种压力型体制，地方政府的“不出事”逻辑就难以真正改变。
而要改变这种体制，就必须把地方民意更好地引入到地方政府的责任体制中来，让地方政府不仅对上而且要对下负责。
“地方政府不仅仅是为中央国家服务的目的而设立的，更重要的是，从本质意义上来说，它是包含了地方民众所认为的民主生活交往方式的集大成者[26].”作为地方政府社会管理行为的直接对象和地方公共服务的接受者，地方民众被排斥在地方政府责任体系之外显然不符合现代地方治理的基本理念。
而地方民众对地方政府的社会管理的评价更多的是从切身利益的感受和公平公正的感知，把地方民意引入地方政府的责任体系中来，有利于地方政府更多地关注矛盾和冲突的产生过程，而不是仅仅关注“不出事”的简单结果；
也有助于地方政府更加强调公共服务的提供而不仅仅是管理的职能。
除此之外，地方政府应该把社会管理的重心放在建立各种有效的利益表达机制和协调机制上。
近年来社会矛盾冲突事件呈现上升趋势，根源在于缺乏有效的利益均衡机制[27].有效的利益表达和协调机制是现代多元社会中各利益群体和利益集团实现自身合法利益的重要途径，通过有效的利益表达和协调机制，社会的不同利益之间进行有效的博弈、妥协和协商，最后实现利益的整合，实现各方的利益均衡。
因此，可以说，利益表达和协调机制是调节社会利益关系，实现社会和谐的重要纽带，是保持社会基本公平和正义的重要平台。
“地方社会包括了一系列不同的组织网络，正式的政治领导角色应该是去识别这些网络，协同处理地方政策问题或者建设新的网络，以解决特定政策问题的意愿和能力。
他们的政治角色不是传统意义上的引导和控制，而是通过协调和建立合作去保证他们应该负责的地方的福利。
[28]”
地方政府应该充分认识到这种重要性，积极建设有效的利益表达和协调机制，这是地方政府未来社会管理工作中新的任务与挑战。
注释：
①YangZhong，LocalGovernmentandPoliticsinChina：
ChallengesfromBelow，NewYork：
M.E，Sharpe，2004，pp.94－128.
②Qi，Jean，FiscalReformandtheEconomicFoundationofLocalStateCorporatisminChina.WorldPolitics45
（1），1992，pp.100－122.
③杨善华、苏红：
《从“代理型政权经营者”到“谋利型政权经营者”》，《社会学研究》2002年第1期。
④何显明：
《市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2007年第11期。
⑤荣敬本等：
《从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社1998年版，第28～35页。
⑥王汉生、王一鸽：
《目标管理责任制：
农村基层政权的实践逻辑》，《社会学研究》2009年第2期。
⑦李永刚：
《多重比大小：
地方官员的隐蔽治理逻辑》，《经济社会体制比较》2009年第2期。
⑧周雪光、艾云：
《多重逻辑下的制度变迁：
一个分析框架》，《中国社会科学》2010年第4期。
⑨［英］斯蒂芬。
贝利：
《地方政府经济学：
理论与实践》，左昌盛等译，北京大学出版社2006年版，第6～7页。
⑩贺雪峰、刘岳：
《基层治理中的“不出事逻辑”》，《学术研究》2010年第6期。
[11]胡锦涛：
《扎扎实实提高社会管理科学化水平》，2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话。
[12]PeterB.Evans，Predatory，Developmental，andOtherApparatuses：
AComparativePoliticalEconomyPerspectiveontheThirdWordState，SociologicalForum，Vol.4，No.4，1989，p562.
[13]杨雪冬：
《公共危机倒逼地方政府“再地方化”》，《当代社科视野》2011年第4期。
[14]于建嵘：
《底层立场》，上海三联书店2011年版，第198页。
[15]应星：
《大河移民上访的故事》，三联书店2002年版，第33～54页。
[16]［美］孔飞力：
《叫魂：
1768年中国妖术大恐慌》，陈兼、刘昶译，上海三联书店2002年版，第287～291页。
[17]YangshengHuang，InflationandInvestmentControlsinChina：
ThePoliticalEconomyofCentral－LocalRelationsDuringtheReformEra，NY：
CambridgeUniversityPress，1996.
[18]MariaEdin，StateCapacityandLocalAgentControlinChina：
CCPCadreManagementfromaTownshipPerspective，TheChinaQuarterly，Vol.79，2003，pp.35－52.
[19]曹正汉：
《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。
[20]［美］李侃如：
《治理中国：
从革命到改革》，胡国成、赵梅译，中国社会科学出版社2010年版，第334页。
[21]周黎安：
《转型中的地方政府：
官员激励与治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第87～114页。
[22]贝克、邓正来、沈国麟：
《风险社会与中国》，《社会学研究》2010年第5期。
[23]郑永年：
《保卫社会》，浙江出版联合集团、浙江人民出版社2011年版，第114页。
[24]黄宗智：
《改革中的国家体制：
经济奇迹和社会危机的同一根源》，《开放时代》2009年第4期。
[25]［美］西摩。
马丁。
李普塞特：
《一致与冲突》，张华青等
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