论全国人大常委会的基本法律修改权.docx

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论全国人大常委会的基本法律修改权

内容提要：

全国人大常委会的基本法律修改权起源于全国人大的授权决议，由我国现行宪法所正式确立，后在我国《立法法》上予以重述。

该权力经历了从无到有、从授权到职权、从赋权到限权的演进过程，主要原因在于全国人大立法能力不足、全国人大常委会修法优势明显、有宪法约束机制作为保障和防范全国人大常委会修法失当。

该权力面临“部分”、“补充和修改”、“不得同该法律的基本原则相抵触”表述的模糊配置困境，也存在修改时机、修改幅度、修改频度方面的行使失范现象。

学界关于该权力优化的废权说、释权说、限权说和扩权说等观点，在不同层面都存在着局限性。

根据该权力定位上的从属性、文本上的依附性、功能上的补充性和约束上的有限性特点，可以构建出二阶次拆分和四环节递进相结合的“控权说”规范方案。

关键词：

全国人大常委会；立法；基本法律；修改权；控权说

　　随着我国法律体系的不断完善，法律修改在立法工作中逐渐被放到更加突出的位置，2000年首次出现了法律修改的数量超过法律制定的数量的情况。

根据我国现行宪法（以下简称：

《宪法》）和我国《立法法》的规定，全国人大与全国人大常委会共同分享基本法律修改权。

全国人大常委会的此项权力最初来源于全国人大的授权决议，由《宪法》正式确立，后在我国《立法法》上予以重述，并在实践中广泛运用。

事实上，该权力是我国国家立法权的重要组成部分，也在法治建设进程中发挥了重要保障作用。

然而，长期以来，不少人对该权力的配置和运行持批评态度，并提出诸多观点各异的优化方案。

基于此，笔者对全国人大常委会法律修改权的演进逻辑、配置困境、行使失范和理论纷争进行分析，并以此为基础建构该权力的规范方案。

　　一、全国人大常委会基本法律修改权的演进逻辑　　我国立法体制最早确立于1954年我国《宪法》，根据此种立法体制，全国人大是唯一的立法机关，全国人大常委会只能解释法律和制定法令。

然而，由于当时全国人大立法任务的繁重和立法能力的不足，在1954年我国《宪法》实施不久就无法满足法律修改的需要。

1959年4月28日，第二届全国人大一次会议通过授权决议，明确全国人大常委会有权对“法律”加以修改，但此种修改应在全国人大闭会期间，根据情况发展和工作需要进行，且未明确“法律”修改的原则和程序问题。

1975年我国《宪法》和1978年我国《宪法》对这一问题并未提及，1982年我国《宪法》则明确了全国人大常委会有权对“基本法律”进行修改。

由“法律”修改权到“基本法律”修改权的变化，主要源于宪法关于法律类型的二元划分。

根据《宪法》第62条和第67条的规定，全国人大与全国人大常委会制定的法律分别名为“基本法律”和“其他法律”，全国人大常委会不仅有权修改自己制定的“其他法律”，而且有权在特定情形下修改全国人大制定的“基本法律”。

这一特定情形为：

“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

”（《宪法》第67条第3项）1982年我国《宪法》历经五次修改均未改变这一内容，并且，2000年出台的我国《立法法》第7条第3款重述了这一内容。

　　从宏观上看，该权力的产生是特定历史时期国家法制建设和立法工作的需求，也是《宪法》对最高国家权力机关进行组织和权力改造的结果。

从微观上看，该权力产生的原因包括全国人大常委会是全国人大的常设机关、全国人大的立法能力有限、社会快速发展导致修法效率需求增加等。

上述分析均具有一定的历史和现实合理性，也符合我国立法体制发展的基本规律。

笔者认为，全国人大常委会的基本法律修改权经历了从无到有、从授权到职权、从赋权到控权的过程，而这一演进逻辑的形成主要基于四点原因。

　　其一，全国人大立法能力不足。

笔者赞同的观点是，全国人大常委会基本法律修改权产生的首要原因在于全国人大的立法能力不足，即全国人大人数多、会期短、议程多、代表兼职，不可能经常和有效地对其制定的法律都进行修改。

以会期为例，第五至十二届全国人大的每届会期分别为63、85、、71、59、56、53和56天，每届会次为5次；全国人大常委会的每届会期分别为147、258、205、205、167、158、133和160天，每届会次分别为27、25、31、30、32、32、31和33次。

多年来，不断有学者呼吁提升全国人大的立法能力，提出“延长会议时间”、“缩小代表规模”、“提高专职程度”等建议，但由于相关改革涉及国家组织结构、权力体系和立法体制等重大问题而未能实现。

　　其二，全国人大常委会修法优势明显。

1982年4月22日的宪法修改草案说明指出，扩大全国人大常委会职权的在于其委员来源广泛、人数比较适当、经常开会比较方便，有助于更好发挥最高国家权力机关的作用。

有学者也指出，全国人大常委会较为充足的时间、比较适合的规模、委员的专职化和高素质等立法优势，有助于就立法问题进行深入交流和讨论。

事实上，我国国家立法权在宪法配置上由1954年的一元主体到1982年的二元主体，实现了民主与效率的结合，是立法体制改造的重要举措和重大成就。

尽管全国人大在基本法律修改方面具有地位优先和民主优势，但结合全国人大常委会的组织特点进行相应赋权，足以彰显其在基本法律修改方面的科学和效率优势。

　　其三，必须有宪法约束机制作为保障。

《宪法》为全国人大常委会基本法律修改权设置了约束机制，即通过条件限制和结果监督来保障该权力规范行使。

一方面，《宪法》明确了三个条件限制，即“闭会期间”、“部分补充和修改”、“不得同该法律的基本原则相抵触”的自律要求；另一方面，其明确了两种监督手段，即不适当的决定被“改变”或者“撤销”的他律要求。

关于条件限制，笔者于本文第二部分中将重点阐述。

关于结果监督，监督主体为全国人大，监督对象为全国人大常委会出台的关于修改法律的不适当决定，监督手段为“改变”或者“撤销”。

这种结果监督机制，主要受制于全国人大与全国人大常委会之间地位、职权和职责关系。

　　其四，必须防范全国人大常委会修法失当。

《宪法》规定的上述约束机制，不仅能够弥补1959年全国人大常委会授权决议的不足，而且有助于防范全国人大常委会的修法失当。

自赋权以来，全国人大常委会在基本法律修改方面一直占据主导地位，一定程度上导致了全国人大的基本法律修改权旁落，而且不少基本法律的修改出现了失范现象。

有学者对此指出，既要扩大全国人大常委会职权，又要防止全国人大立法权旁落，“如果没有一定的约束办法，3000多人的全国人大所通过的法律、计划、任务，便有可能被200人组成的常设机构所否定和修改，这是不符合法理的”。

为了防范全国人大常委会的修法失当，在赋权的同时必须控权，使全国人大与全国人大常委会的基本法律修改权在权限范围和行使程序上有恰当的划分。

　　二、全国人大常委会基本法律修改权的配置困境　　从权力构造的文本表述来看，全国人大常委会基本法律修改权除了主体和对象外，还涉及三个行使条件：

一是时机，即在全国人大“闭会期间”；二是幅度，即“部分补充和修改”基本法律；三是底线，即“不得同该法律的基本原则相抵触”。

事实上，上述三个条件中，除了时机条件相对明确外，其他两个条件的文本表述都存在模糊性问题，即相关法律概念的内涵并不确定。

不确定法律概念的产生与立法者的认知、理解和表达能力直接相关，不仅无法从根本上避免，而且具有保持法律灵活性、时代性和实践性的价值。

不过，需要指出的是，科学立法已经成为我国立法工作的首要原则和法治体系建设的首要环节，为了实现法律规范理解和适用的统一性，对法律概念的明确性要求必然会越来越高。

基于此，笔者将全国人大常委会基本法律修改权的配置困境归纳为三个模糊的文本表述。

　　第一，是关于“部分”的理解困境。

何为“部分”？

这不仅很难从理论上解释清楚，而且难以为实践所把握。

从文义来看，部分往往与整体相对应，部分修改即意味着非整体修改。

这就存在两种观点：

一是非整体论，即只要进行修改而且修改内容的幅度没有达到全部内容，如100条内容的基本法律修改99条及以下都可认为是部分修改；二是小部分论，即修改内容不超过原有基本法律内容的一半，如果超过一半但不是全部则为大部分修改，全部修改则是指所有内容都进行修改。

目前，学界大都认为部分修改即小部分修改，即不超过一半或者三分之一内容的修改。

如有学者认为，“部分”的判断存在质和量双重标准：

不改变原法最核心、最主要条款是质的标准，修改条文总数不超过原法的三分之一是量的标准，但这个标准只是理论观点，并非宪法原意。

宪法原意是什么，官方并没有明确，但学界的这一认识也存在问题：

（1）质的标准并不是对“部分”的理解，而应是对“不得同该法律的基本原则相抵触”的理解；

（2）量的标准是以条文作为依据，条文到底是指条数、款数、字数或者是依据多元标准认定，并不明确；（3）量的标准是以三分之一为幅度，难道100条的法律修改33条的就可以由全国人大常委会进行，而修改34条的就必须由全国人大进行？

如果这样推理的话，明显存在不合理之处，在实践中也是不可行的。

因此，“部分”的判断难度较大，但十分重要。

　　第二，是关于“补充和修改”的理解困境。

学界一般认为立法活动包括法的制定、认可和变动，而变动又包括补充、修改和废止三种形式。

关于法的废止比较明确，但补充和修改两者到底是一种什么关系呢？

顾名思义，补充则是在原有内容上的增加，是一个从少到多的过程；修改就是实现内容的更新完善，是一个从有到变的过程。

如有学者指出，补充即原有法律的内容部分增加，修改即原有法律的内容部分改变。

然而，在实践中，法律修改表现为修订、修正和修正案三种形式，并往往与法律补充同时进行，从而使法律的内容不断趋于完善。

并且，全国人大常委会往往是以决定的形式对基本法律进行补充和修改，决定标题名称上使用的概念是“修改”。

如2015年12月27日通过的《全国人大常委会关于修改<中华人民共和国教育法>的决定》，明确了对该法第11条的变动情况为，对第1款进行修改，增加一款作为第2款。

事实上，全国人大常委会变动基本法律往往通过发布法律修改决定或者法律废止决定，法律补充决定不仅较少存在，而且在标题名称上也不体现“补充”二字，例如我国的几个单行刑法。

可以看出，虽然在实质上全国人大常委会行使了基本法律补充权，但在形式上这一权力却往往被包含在修改权之中。

笔者认为，虽然全国人大常委会的基本法律补充权和修改权是两种不同的权力，但基于实践和理论的表述惯例，基本法律修改权包括了补充权，如果没有特殊情况则没有必要加以区分。

　　第三，是关于“不得同该法的基本原则相抵触”的理解困境。

这一表述涉及了两个需要进一步明确的概念：

一是“基本原则”，其范围有多广，其含义能否解释清楚；二是“抵触”，其基本的内涵是什么，具体标准是什么。

事实上，这两个法律概念缺乏描述性或者规范性界定，导致可解释空间过大，为科学理解和准确适用带来很大困难。

这些不确定的法律概念是否会为全国人大常委会“越权”修改基本法律提供可能，是一个值得思考的问题。

就现实层面而言，全国人大立法劣势和全国人大常委会的修法优势双重叠加，加剧了全国人大常委会基本法律修改权行使的失范程度，与原法的基本原则相抵触就是典型表现。

如我国《刑法》作为专门规定犯罪和刑罚问题的基本法律，明确区分刑种是一项基本原则，但全国人大常委会通过的刑法修正案把徒刑改为死刑抑或相反，一定程度上是对基本原则的抵触。

有学者就此指出，由于“基本原则”未予明确和对是否“抵触”缺乏有效监督，全国人大与全国人大常委会的基本法律修改权存在区分不清的问题。

　　三、全国人大常委会基本法律修改权的行使失范　　据统计，1979年至2014年间全国人大制定的42部基本法律中已有26部被修改，其中全国人大与全国人大常委会各自完成修改的数量分别为2部和21部，两者均修改过的数量为3部。

由此可以看出，在修改基本法律的实践中，全国人大常委会的权力行使较为频繁。

也有学者指出，1995年2月28日全国人大常委会修正的我国《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，将原来农村和城市的代表比例由县级4比1、省级5比1和全国8比1统一修改为4比1，但2010年3月14日全国人大将这一比例再