从规章制度的视角解读我国政府金融控制行为.docx

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从规章制度的视角解读我国政府金融控制行为

从制度的视角解读我国政府金融操纵行为

摘要：

本文认为整个金融操纵能够看成是一个政府供给的制度集，这一制度集的作用在于引导和约束金融资源的汲取与配置。

诱发金融操纵制度需求的因素在于要素相对价格的变化；而对制度供给的梳理则能够得出一个重要结论：

某些制度元素的改变并不能全部改变整个集合，它们仍然在那个集合的框架之内；而整个制度集的变迁，则是一个全面的持续不断的制度变迁过程。

　　关键词：

金融操纵；制度集；制度需求；制度供给

　　一､政府金融操纵行为的研究现状

　　“操纵”在《现代汉语词典》的一个解释为：

使处于自己的占有､治理和阻碍之下。

由此推知，政府的“金融操纵”即是政府对金融资源的占有与支配。

　　按学术界普遍的看法，金融操纵即是政府为有效并低成本地集中个人部门储蓄为己所用而对金融体系采取的操纵和垄断性质的措施安排，具体包括对国有银行信用垄断和信贷操纵及利率操纵等。

　　推进市场化改革以来，中国经济取得了引人瞩目的成绩，然而，一直以来专门多西方主流经济学家却对中国改革渐进方式颇有微词：

价格双轨制､财政包干制､拨改贷､债转股……这些偏离主流经济范式的措施及所导致的国有企业预算软约束､严峻的寻租现象､银行高不良资产率等问题成为他们诟病的对象和理由。

但不管如何，中国经济改革仍取得了巨大成功，而严格按照西方教条推行“休克疗法”的俄罗斯则陷入经济衰退和通货膨胀的泥淖，直至近年普京推行国家大规模介入经济政策及世界能源价格上涨才有所起色。

　　“中国奇迹”通过许多学者的争论与探讨，现在较为一致的看法是：

中国渐进改革到目前为止的成功是许许多多“次优选择”的叠加的结果，而其中金融操纵对中国渐进改革的贡献更是不可估量。

国家通过由其操纵并占垄断地位的国有金融体系，汲取了绝大多数居民储蓄。

这种低成本的动员社会资金的方式在居民部门金融剩余不断增长､政府财政收入下降的情况下，保证了体制内公有部门的持续产出，支持了一个庞大经济体的渐进转轨。

采纳非通胀手段进行大规模金融动员以弥补政府财政赤字，是20世纪80年代及90年代前期中国宏观经济持续稳定的要紧缘故。

[1]

　　金融操纵作为一种政府主导性的专门的安排，人们将它定性成特定时期的特定产物，进入“后转轨”时期探讨“新问题”时则鲜有提及。

评析当前新一轮金融改革，许多人适应性地将其看成独立事件并就事论事地加以发挥。

实际上，我们用一种演进的视角观看，就会发觉它仍然是中国金融制度变迁过程中的一段，仍然是包含在众多相互关联的事件之中。

而这其中，金融操纵无疑是我们不能忽视的主线之一。

只是将金融操纵限在特定范围未免太过狭隘，现时也远未改革到所谓“自由化”的境地，况且从大局的角度，金融操纵是中国金融改革变迁一条完整的一以贯之的脉络，在现在仍有相当阻碍或讲仍发挥相当的作用。

因此，我们有必要跳出思维惯性，重新审视“金融操纵”的含义。

　　二､金融操纵的重新审视

　　1.金融操纵与国家操纵的金融制度安排：

一种“制度集”视角

　　从制度经济学角度来看，转轨中的经济需要一种专门的过渡金融制度安排，在中国，正是由于国家垄断的或者讲国家操纵的专门金融制度安排的存在才为转轨过程中的经济提供足够数量低成本的货币供给。

　　显然，经济金融改革以来，国家一系列政策措施的出台及金融机构特不是国有金融机构的进展无疑专门好地佐证了这种看法。

以国有金融组织机构为例，1979年2月中国农业银行恢复成立；同年，中国银行从人民银行分离，中国人民建设银行从财政部分离。

1983年国家决定又从人民银行分离出工商银行并由人民银行专使中央银行职能。

分离出的工农中建四大商业银行一直垄断着79%以上的存款资金信用活动和90%以上的居民储蓄存款。

　　从那个地点我们不难看出，通过这些人为设计的组织制度反映了国家拓展国有金融产权边界的努力，目的在于猎取日益分散化的金融资源与金融剩余。

[2]我们同样能够看到，在存贷款利率上的管制，使国内利率水平远低于市场均衡水平；在信贷方向与规模上的操纵，强化了政府的信贷投放干预，引导着资金流向。

此外还有商业银行高额预备金制､金融机构市场准入制及在非银行金融领域的种种措施。

　　若我们用制度的眼光来看，这些差不多上政府所提供的制度安排，包括引致高储蓄率的特有风俗适应和不健全的社会保障制度，事实上也起到隐性制度的作用。

从那个角度上讲，政府主导金融制度安排事实上并非一项或单几项针对金融动员的制度，而是一个由一系列相关制度安排构成的制度集合。

依照那个集合的观点，我们能够将整个政府金融操纵制度设为集合Φ，它包括两个子集，动员金融剩余的制度集Φ1，配置所得金融剩余的制度集Φ2。

而Φ1､Φ2中又分不包含有相应的制度元素c1､c2､c3等。

　　提出制度集观点的意义，是因为我们将要论述，某些制度元素的改变并不能全部改变整个集合，它们仍然在那个集合的框架之内；而整个制度集的变迁，则是一个全面的持续不断的制度变迁过程。

　　2.金融操纵的另一种含义：

政府提供的“制度集约束”

　　既然是国家操纵下的金融制度安排，那么我们就不能不探究政府在其中所起到的作用。

希克斯在《经济史理论》中讲道，市场经济的演化自始至终都离不开政府的介入。

政府有权决定什么样的制度将会存在。

我们发觉，在我国制度演进的历程中，自上而下的制度改革屡见不鲜，而自下而上的体制革命却几乎没有。

现当代的经济改革同样如此，没有中央的主导，没有各级政府直接参与､积极推动，经济高速增长无从谈起，即便是市场体制的建立与完善也是政府一手主持。

能够讲，我国的制度变迁的一般规律即是政府需求诱致并由政府供给主导的制度革新。

　　换言之，在经济转型背景下的金融进展过程中，政府一方面垄断了金融制度的供给市场，另一方面又存在对满足其偏好的特定金融制度的强烈需求。

从而政府就会按其对金融制度的需求来设计金融制度供给。

[3]结合上面的分析，我们有理由认为，金融操纵也确实是一种政府提供的制度约束，且是一种制度约束的集合。

　　我们确定如此的涵义，与其他学者不同之处在于：

已有的金融操纵研究着力于金融操纵中的政策措施，更多地分析其所致的效率损失与收益成本；最重要的是，并没有提及或突出金融操纵的制度性，即便是涉及金融操纵的制度内容，也仅仅以概括性的“垄断金融制度安排”来做金融剩余动员的描述。

如此专门自然会留下“金融操纵仅仅是特定时期低成本动员金融剩余的工具”的印象，从而得到“金融操纵在新时期已不再适用”的简单结论。

　　我们的解读突出金融操纵的制度性，构建了一个全局性的制度的框架，并非只是狭隘的金融剩余动员，而是克服原有定义的局限性，扩展金融操纵的内涵。

同时，通过强调制度到制度集的转换，凸显了有不于其他学者的思想：

大制度框架下的局部变迁，仍然把握金融制度变迁的主线关于新一轮变迁改革依旧具有可靠的解释力。

　　三､金融操纵的制度需求与制度供给

　　1.金融操纵体现的政府制度需求

　　新制度经济学认为，如同具有对商品的需求一样，人们也具有对制度安排的需求。

商品能够带来效用和满足，而制度安排则可能获得潜在利益或外在利润。

站在政府的角度，它同样具有自身的制度需求。

在中国的国情下，也只有政府具有制度需求，它才有制度供给的激励，从而确立一套新的制度安排。

　　从诸多研究文献对改革初始条件的分析来看，首先，在改革初期，中国货币化水平专门低，1978年时麦氏指标M2/GNP仅有25%，尽管比较落后但具有巨大上升空间，能稀释超额货币供给，在低通胀情况下给央行带来可观的货币发行收益，增加了改革推动者的改革激励。

[4]如图1所示，在改革的前12年，我国低起点的货币化程度为低成本获得货币发行收益提供了保障。

其次，城乡居民储蓄存款随着收入的增加而高速地增长，它占GDP的比重从1978年的5.6%上升到1996年的56.82%，这些剩余资金都通过国有银行体系“贷”给了国家。

[5]第三，隐性税收机制的解体，有效的所得税制尚未建立，中央财政能力急剧下降，仅靠财政渠道已无力支持公有部门资本形成。

因此，这些初始条件规定了金融操纵政策的可选途径，指出了政府之因此采取具有比较优势的低成本金融剩余动员制度的内在逻辑。

　　图1中国的货币化比率（1978—1990年）

　　资料来源：

《中国人民银行统计年报》各期

　　然而，这更多的只是一个表象的特征，并没有归结出制度需求的深层次因素。

作为经济增长关键投入要素的资本，在打算体制下要紧由政府或者讲政府财政部门进行积存和分配。

20世纪80年代的改革开始强调扩大企业经营自主权，现在引入的市场机制尽管只是从属，但它无疑有助提高决策效率与经营效率，只是它进一步引起了信息和监督问题：

企业能够自主进展却仍然不用为盈亏与效益负责。

企业权责不对等与政府间信息不对称代表了一种高昂的信息成本。

我们专门容易得到，资金要素价格的变化迫使政府不得不转而寻求一种低成本的积存动员方式；而为解决责任不对称这类问题，1981年政府开始了“拨改贷”的试验。

　　总结而言，政府是在分权改革的相对价格变动后诱发出的制度需求，而引用颇多的“金融约束”理论所强调的追求“制度租”的观点，在最初时期大概并没有刻意体现，将“制度租”看成制度供给中获得的一种额外的激励或许更有讲服力。

　　2.金融操纵中的政府制度供给

　　从非政府的角度上讲，金融操纵无疑是一种政府供给主导的类型。

政府主体在政治力量与资源配置权力上均处于优势地位，因此地成为决定制度供给方向､形式､进程及战略安排的主导力量。

对我国如此一个有着长期集权且市场不发达的国家来讲，供给主导型制度变迁将起到要紧作用。

　　如我们之前所分析，改革最初时期，打算体制下的制度均衡在两次并非“有意”的分权改革和“引入市场完善打算体制”的初衷下被打破，政府不得不考虑提供一系列的制度安排或者讲一个制度集合来满足自身或者还有社会的制度需求。

从另一个角度，我们又能对政府为何采取垄断制度性动员而非竞争性市场动员做出一定程度上的解释：

政府本身需要一种集中动员的制度安排，况且在打算体制主导下必定是带有浓厚打算色彩的强制性制度约束。

　　从制度实施的预期成本上讲，政府让国有银行提供资金支持看来易如反掌，而拓展银行规模边界汲取储蓄比分权改革的财政动员方式成本更低也更有效。

另外，转型初期公有经济占据极大比重：

1978年国民生产总值构成中公有经济占99%，国有工业总产值占全国工业总产值的77.6%，形成一个颇有阻碍的利益集团。

[6]如此看来政府提供这种制度变化也就顺理成章了。

　　随着改革的接着进行，原本为了完善打算体制而引入的市场机制逐渐侵蚀着旧体制的地盘，中央政府的集中统一决策逐渐被打破，之前的分权改革不仅没有停止，反而走上了职责下放承包的道路，分权将各个地区乃至一些部门变为相互独立的利益主体。

1984年十二届三中全会也开始承认地点和企业经济利益，并将放权让利､调动积极性看成改革的应有之义，如此，旧有的利益格局也被逐渐打破，地点政府和微观经济单位参与的新的利益格局随着市场机制作用的越来越显著也越来越得到强化。

不可幸免的，金融操纵的制度安排也要受到一定的阻碍。

然而，中央政府的强势格局仍未改变，更重要的是，作为一个制度集合，即使有的制度对其他利益主体不利，但总的制度收益仍大于制度成本，或者讲，他们享受到了正的外部性收益，形象地讲确实是具有“变革惰性”。

　　改革深入到确定和完善市场经济体制的层面时，原有的制度“类均衡”开始有一些改变，对制度的供给方而言，成本—收益结构也开始出现转变。

其中一个重要的缘故是，这种制度安排并非正式成文的法律规章，也许是出于制度设计成本的考虑，也许是“人治”大于“法治”的残余，又或许是一开始就没有想到要作为长期的安排，但不管如何，强制性并不“强制”时，其他利益主体往往就“修正”上级的意愿制度供给，使之更符合自身