试论中国公务员法律制度.doc

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公务员政府制度问题　　论文摘要：

随着时代的发展，政府在经济与社会发展中的中心地位正在越来越受到重视。

一个有效的政府，对于经济、社会乃至政府发展都是必不可少的。

世界各国的经验表明，一个有效的政府，必定是政府职能有限的政府，政府行为依法作为的政府，政府权力多中心配置的政府，政府决策高度民主的政府，政务信息高度透明的政府，自然也是拥有一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。

而这一切，都有赖于建立一个现代化的公务员法律制度。

　　现代公务员法律制度，起源于英国。

19世纪中叶开始的文官制度改革，确立了以考任制为核心的任用制度和以工作实绩为基础的考核制度，奠定了英国公务员制度的制度基础，也奠定了英国现代政府体制的基础。

这为英国在国际经济和政治事务达到一个半世纪之久奠定了基础。

在英国之后，美国、法国、德国等西方发达国家，都开始了公务员制度建设，为其建立现代政府体制奠定了基础，也促进了这些国家经济、社会和政治发展。

　　一、中国建立公务员法律制度的意义　　

（一）建立国家公务员法律制度，有利于实现分类管理　　国家公务员制度改掉了传统的人事管理制度的管理模式单一，缺少法制，缺少竞争机制等弊端，有利于调整人员结构，提高政治、业务素质，保证机关工作人员队伍的优化，从而提高国家行政机关卓有成效地担负起组织经济建设和管理国家行政事务的职能部门，以适应社会主义市场经济体制的建立和改革开放、发展社会生产力的需要。

（二）建立国家公务员法律制度，有利于加强廉政建设　　廉政建设的关键是提高队伍素质和加强制度约束，国家公务员制度正是为廉政建设提供了保障机制。

通过考试、考核、培训、交流来提高素质；通过义务、纪律、回避、申诉、控告促进廉洁奉公；通过法制化的管理，防止人治现象。

　　（三）建立国家公务员法律制度，有利于增强政府机关的生机和活力　　随着社会的发展，政府在经济与社会发展中的中心地位正在越来越受到人重视。

一个有效的政府，对于经济、社会乃至政府发展都是必不可少的。

世界各国的经验表明，一个有效的政府，必定是政府职能有限的政府，政府行为依法作为的政府，政府权力多中心配置的政府，政府决策高度民主的政府，政务信息高度透明的政府，自然也是拥有一个精明强干、士气高昂的公务员队伍的政府。

而这一切，都有赖于高度发达的现代化的公务员制度。

因为有了高度发达的公务员制度，就可以从社会中吸收人才，并通过激励和培训，使人才在政府部门迅速成长。

有效政府成功的先决条件就是要争取一流的人才，并使人才能够在政府组织内得以迅速成长。

要发展政府的能力，首先在于建立现代化的公务员制度，培养积极主动和精明强干的公务员队伍。

因为，“无论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在与公务员的精明强干和积极主动”。

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--empirenews.page--]　　二、我国公务员法律制度的诞生　　新中国的干部人事制度，是在民主革命时期解放区和人民军队干部人事制度的基础上逐步建立和发展起来的，继承和发展了我国优秀的历史传统，特别是党的干部制度的优良传统，同时也借鉴了前苏联的一些人事管理经验。

这一制度的根本特征是对各类人员进行集中统一的管理，建设一支精干的干部队伍，充分发挥这支队伍的群体优势，从组织上确保党和国家在各个历史时期的政治、经济和文化任务的完成，确保党的政治路线的贯彻实施。

解放初期以至后来一段时期内，这种集中统一的人事管理制度，适应了当时的历史条件和历史环境，对巩固新生的国家政权，恢复国民经济，开展大规模的经济建设起到了积极的促进作用。

[1][2][3][4][5][6][7]下一页　　但是，随着形势和任务的不断变化，随着经济、科技、教育、文化和卫生体制的改革以及各项事业的发展，这种管理体制和管理制度越来越暴露出明显的弊端，不能适应经济建设和社会发展的需要。

这种干部人事管理制度的弊端和不足集中表现在：

“国家干部”的概念过于笼统，缺乏科学分类；管理权限过于集中，管人与管事相脱节；管理方式陈旧单一，不利于优秀人才的多样化发展；管理制度不健全，缺乏监督机制，用人缺乏法制，致使一些优秀人才难以脱颖而出，用人问题上的不正之风难以避免。

　　上述干部人事制度中存在的弊端，使我们长期面临两大问题：

一是年轻优秀的人才难以脱颖而出，“铁皮箱环境”随处可见；二是用人问题上的不正之风难以避免，用人上的腐败是最大的腐败。

这些问题严重影响了干部人事管理工作的科学化、法制化、民主化和制度化进程，如果不加以改革，必然会成为社会经济发展、国家政治体制改革的拦路虎和绊脚石。

因此，改革干部人事管理制度的问题就成为当时一项刻不容缓的任务。

　　改革开放后，随着我国经济、科技、教育、文化和卫生体制的改革以及各项事业的快速发展，这种计划体制下的人事干部管理制度根本不能适应我国经济体制改革和发展的需要，严重阻碍了我国经济的发展。

在这种背景下，邓小平同志在1980年明确提出，要“坚决解放思想，克服重重障碍，打破老框框，勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”，为干部人事制度改革指出了一条破冰之路。

在党中央的领导下，我国对于干部人事制度进行了大量的改革和探索，取得了很大的成绩：

提出干部“四化”方针；建立退休制度；下放干部管理权限；尝试打破干部任用上的单一委任制模式；探索分类管理思路……这些为进一步深入、系统地进行干部人事制度改革，建立国家公务员制度打下了坚实的基础。

　　1993年，顺应社会主义市场经济的建立和发展，《国家公务员暂行条例》签署颁布，标志着中国国家公务员制度诞生。

　　２００５年４月２７日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的公务员法是我国第一部属于干部人事管理总章程性质的重要法律，它的颁布实施意义重大，标志着我国公务员制度建设进入了新的阶段。

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--empirenews.page--]　　三、我国公务员法律制度的特点　　中国是一个社会主义国家，与西方资本主义国家有着质的不同。

公务员制度作为国家政治制度的一个组成部分，必然取决和服务于国家的根本社会制度。

因此，中国的公务员制度与西方文官制度相比，有着质的区别，主要表现在以下几个方面。

（一）不走西方道路　　中国共产党的基本路线是建立中国公务员制度的根本指导原则。

建立公务员制度的目的就是要为贯彻和执行党的基本路线提供制度保证。

所以，要求公务员必须始终与党中央保持一致，坚决捍卫和执行党的路线、方针、政策。

而西方文官制度则强调所谓“去政治化”的原则，要求文官不得参加党派等政治活动，在公务活动中不得带有党派的政治倾向性等等。

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（二）保持党对政府重要领导人选的推荐权　　中国共产党是领导各项事业的核心力量，公务员制度是党的干部制度的一个组成部分。

在公务员的管理上，强调要坚持党的组织领导，贯彻党的组织路线，保持党对政府重要领导人选的推荐权。

而西方文官制度则强调文官管理必须独立于党派之外，“不受任何党派干预”，“与党派政治脱钩”，是独立的管理系统。

　　（三）没有“政务官”与“事务官”的划分　　我国公务员制度没有“政务官”与“事务官”的划分。

这是由于我国是共产党执政的国家，不搞多党轮流执政，所以不存在政务官与事务官的截然分野。

而西方文官制度则实行“两官分途”，强调政务官的所谓政治化和事务官的所谓职业化，这是两个截然不同的职官体系，相互之间不能转任。

　　（四）为人民服务中国公务员最根本的行为准则　　做人民公仆，为人民办事，对人民负责，受人民监督，这是中国公务员最根本的行为准则。

中国公务员没有自己集团的特殊利益，也不存在任何形式的特权。

而西方国家的文官则是一个独立的利益集团，它受雇于政府，是政府的雇员，一切服从政府需要，为政府利益服务。

总而言之，中国国家公务员制度的建立为公务员管理提供了基本法律依据。

它学习和借鉴了西方文官制度的一些积极内容，继承和发扬了中国干部人事管理工作的优良传统，总结和吸收了中国共产党十一届三中全会以来干部人事制度改革的经验和成果，并用法律的形式加以系统化和制度化。

　　四、我国公务员法律制度存在的问题　　自党的十三大报告明确宣布在我国建立和推行公务员制度至今已经历了二十个年头。

在这二十年的过程中，我国的公务员制度不断得到完善，越发显得成熟。

但还存在着这样那样的问题，在这里我想就我国公务员制度存在的问题谈一点自己的观点。

（一）官员申报财产制度亟待完善　　《中华人民共和国公务员法》已于2006年1月1日起实行。

这部法律的颁布实施，填补了中国法律体系的一个空白，对于健全机关干部人事管理法律法规体系、实现干部人事的依法管理，具有里程碑意义。

该法将近十年来形成的干部人事管理的新成果，如竞争上岗、公开选拔、职位聘任以及领导干部任职公示制、任职试用期制和引咎辞职制等，进行总结吸纳，上升为法律，有利于形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、能进能出、充满活力的用人机制，建设一支善于治国理政的高素质干部队伍。

但是令人遗憾的是，国外称之为“阳光法案”的官员申报财产制度并没有被规定在公务员法中。

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--empirenews.page--]　　反腐倡廉，澄清吏治，为现代各国政府的重要施政目标，亦是各国公民的殷切期望。

然而，近些年来，腐败像一个阴魂不散的幽灵，徘徊于世界政坛，困绕着各国政府。

此种状况的出现和持续，大大降低了民众对政府的信赖程度，同时亦使政府的形象和权威受到极大的损害。

因此，建立完备的吏治制度，规范公职人员的行为，保证廉洁政制，以挽救信赖和权威的危机，乃为各国政府所面临的重大课题。

　　惩治和防范腐败，是一项运用政治、经济、法律、行政、舆论、社会、教育等各种手段的系统工程。

在这一系统工程中，有一项被人们称作“阳光法”的制度，即公职人员财产申报制度。

此种制度源于英国1883年的《净化选举，防止腐败法》。

迄今，英国、美国、墨西哥、法国、德国、意大利、匈牙利、俄罗斯、波兰、罗马尼亚、阿根廷、智利、澳大利亚、新加坡、韩国、泰国、日本、印度、菲律宾以及中国台湾地区和香港，都确立了此种制度。

联合国社会发展和人道主义事务中心预防犯罪和刑事司法处编写的《反对腐化实际措施手册》认为，此种制度有两个方面的作用：

一是可以事先警告和预报，据此可以看出一个公职人员的消费水平和生活方式是否与其收入相符，如不相符，即可要求其作出解释，或对其进行监督观察；二是在明知公职人员有腐败行为但查不到证据的情况下，仍可就其来源不明的财产对其提起诉讼。

　　现在世界上的法治国家均采取了公务员财产申报制度这一有效措施，英国在早在１８８３年就制定实施官员财产申报的法律，但时至今日，相隔一百多年我们出台的《公务员法》，竟然还没有公务员财产申报的有关条款，无疑在阻碍我们所提倡的“依法治国”的进程。

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（二）公务员范围扩大从合理性上是值得商榷　　我国公务员实施范围不仅包括各级国家机关中的行政工作人员，还包括国家行政机关中从事党群工作的人员，例如专职副书记；中国共产党的各级组织机关、各民主党派中央工作机关、妇联、共青团和侨联等机关的相关工作人员。

这样的公务员实施范围，应该说是比较广的。

党政应该分离，政企应该分离，执政党的工作人员和国家机关工作人员应该明确区分，参政党的工作人员也应该个国家机构的工作人员明确区分，社会团体和政治团体的工作人员更应该和国家机关工作人员明确区分。

　　对于公务员范围是否应该扩大的问题，有的学者认为：

我国的公务员范围是根据中国的政治体制，尊重干部人事的客观情况，以及参照国外公务员公职、行政编制和财政负