第五章行政管理学 2文档格式.docx
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由于这里涉及的均是公共事务的管理，所以，行政管理又名公共行政。
（二）行政管理的特点
作为一种特殊的社会管理活动，行政管理具有以下三个特点：
1．执行性。
在我国，实施行政管理，必须执行党的路线、方针、政策，同时执行国家权力机关所赋予的任务，向权力机关负责，并受权力机关的监督。
行政管理不仅要“有令必行”，而且要雷厉风行，注重科学管理，讲求高效率，亦即执行性要求高效率，二者是统一的。
2．政治性。
行政机关的使命是执行国家权力机关的意志，国家权力机关具有强烈的阶级性，行政机关也不例外。
社会主义国家的行政机关是人民政府，主要通过大量的组织工作来保证国家的安定团结和社会主义现代化建设事业的发展。
3．权威性。
行政管理活动是以国家名义进行的、代表国家并以国家强制力为后盾的。
一切管理对象，对行政机关及其工作人员的管理行为都有服从的义务。
但行政机关在执行任务时要依法行政，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，这种法制的集中性体现了行政管理的权威性。
二、行政管理主客体及活动原则
1．行政管理的主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。
在我国，行政管理的主体是国务院和地方各级人民政府及其职能部门。
当然法律法规授权的具有社会公共管理职能的事业单位以及某些垄断企业，也可以作为行政管理主体。
如证券会、铁路局。
2．行政管理的客体是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务。
行政管理的范围遍及国家和社会生活的各个方面和全体国民。
任何一种社会管理都没有行政管理这样广泛的外延性和关系国家、社会的全局性。
3．行政管理的基本依据是行政权力。
行政权力是国家行政机关为有效实现国家意志，依靠特定的手段和宪法原则，对国家事务进行管理的权力。
行政权力有其自身的特点：
（1）行政权力是一种公共权力。
作为公共权力的行政权力，在行动上总是表现为全社会的代言人的权力，而不是某个政党、某个社会组织的代言人的权力。
（2）行政权力具有合法性。
这种合法性表现为行政权力的取得和运用必须符合宪法和有关法令所规定的范围、种类、程序和限度。
（3）相对于政治权力来讲，行政权力是一种操作性很强的执行权力，其运用具有极强的操作性和技术性特点。
（4）行政权力是一种强制性的权力。
国家行政机关运用行政权力制定各种有效措施、政策，对社会事务做出具有强制性的管理。
（5）行政权力具有“一元性”。
这表现在：
在一定的行政区域内，只有一个行政系统；
在每个行政系统内部，只能有一个行政权力中心，不能有“政出多门”的情况；
同时，行政权力在上下级之间、主客体之间，具有“不可逆”性上下级之间是命令与服从的关系，不存在讨价还价的余地。
4．行政管理活动的根本原则是依法管理。
行政管理，特别是现代行政管理必须是以法律为根本的活动准则，在法律规定的范围内实施管理，。
任何行政机关和行政人员都只有依法行事的义务，而没有超越宪法和法律的特权。
依法行政是行政管理必须严格遵循的重要原则。
三、行政职能的涵义及内容
所谓行政职能，是指行政管理在国家、社会生活中所起的基本作用，它是国家职能的重要组成部分。
从行政管理所具有的政治性和社会性两重属性来看，行政职能可以分为政治统治职能和社会管理职能。
这两者相互统一，互为前提，不可偏废。
失去了政治统治职能，统治阶级的地位和利益就不能维持；
同样，离开了履行社会管理职能，政府也就不能统治下去。
从政府运作的过程和履行职能的方式来看，行政职能可以分为计划职能、组织职能、指挥职能、协调职能、控制职能等。
这些职能构成行政管理周而复始的循环过程，他们不仅存在于不同类型的国家，而且作用于行政管理的不同层次和不同领域。
从政府发挥作用的领域来看，政府在市场经济中具有四大功能：
制定规则、宏观调控、市场监管、公共服务。
四、行政管理组织
（一）行政管理组织的含义
广义的行政组织指一切具备计划、组织、指挥、协调和控制等行政功能的组织，它既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法、司法等部门内履行行政职能的组织，还包括企事业单位、群众团体内部的相应机构。
狭义的行政组织是依照国家宪法和法律的规定，在一定的权限内执行各种公共事务的机构的总称，简单地说就是指政府机构。
它的主要特征在于，一是具有权威性和强制力；
二是属于预算拨款制的行政组织，全部财政来源于国家预算。
本节所指的，是狭义上的行政组织。
（二）行政管理组织的种类
行政组织按照其功能和作用的不同，大体可分为以下一些基本种类：
1．领导机关。
领导机关也称首脑机关，是各级政府统辖全局的指挥、决策和督导中心。
领导机关是行政组织的中枢，其职能是负责制定行政组织的目标、规划和政策，对辖区内的重大行政问题进行集中领导与协调，并督导决策的实施。
如我国的国务院和地方各级人民政府就属此类。
2．职能机关。
职能机关是指在领导机关领导下，负责组织和管理某一专业行政事务的执行机关。
它对上受领导机关的指挥和监督，执行领导机关的各种具体指示、方针和政策；
对下行使政府的行政管理职能，指导下级相应的行政部门或某些社会公益性组织的活动。
如我国国务院所属部委就属此类。
3．辅助机关。
辅助机关是指为领导机关和职能机关实现行政目标而在行政组织内部承担协助工作的机关。
辅助机关的功能主要是为领导机关和职能机关收集信息、提供咨询、协调沟通各方面的关系、管理日常事务等。
辅助机关包括办公机关、信息机关和咨询机关。
具体说来，又可细分为综合性辅助机关、专门性辅助机关和咨询性辅助机关三类。
综合性辅助机关即各级政府的办公厅（室）、秘书处（科）等，主要处理各种综合性事务，协助领导处理政务，沟通协调各方面的关系等；
专门性辅助机关即各级政府中的人事部门、总务部门、财务部门等；
咨询性辅助机关包括各种智囊团、政策研究室等，其职能主要是为领导机关和职能机关的决策提供各种建议。
辅助机关直接听从行政首长的指挥和命令，它对各专业职能部门没有直接指挥和监督的权力，但在授权条件下，可以代表行政首长。
由于辅助机关是紧靠行政首长的一个组织环节，事实上参与政务、协助决策、沟通关系、协调活动、汇集信息、处理纠纷、培训人才、管理日常事务，它的效率如何直接关系到领导机关功能的发挥，历来被认为是一种重要的行政机关。
4．直属机关。
直属机关是指各国政府序列中主管某些专门业务的行政机构。
在我国，国务院把一些不便划归各部、各委员会管理的专门事务交付给专设的直属机构管辖，这些直属机构的法律地位略低于部委，如国家统计局、国家环保局和海关总署等。
此外，美国联邦政府内部，根据国会法令设立的，具有广泛的立法权、行政权和司法权的独立机构也属于直属机关的范畴。
5．派出机关。
派出机关是指行政机关依法根据工作需要在一定区域内设立的分支机关或代表机关。
派出机关有权代表国家行政机关执行某种特定的任务或执行整体性社会事务。
通常情况下，派出机关是中央集权制下行政机关为减轻自身的工作负担，保证对辖区进行有效控制和管理而设置的，它不是一级政府，其职权受到派出者较强的约束。
在我国，各省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院同意，可以设立若干行政公署作为它的派出机关。
市辖区和市辖区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处作为其派出机关。
当然，我国的派出机关还包括国家行政机关有关工作部门派出的代表机关，如海关、公安、铁路等机关派驻各地的机关以及外交部派驻国外的大使馆、领事馆以及外交部派驻香港、澳门的特派员公署等。
（三）行政管理组织的结构
行政组织的结构是指行政组织的各组成要素之间的相互联系方式或互动关系模式。
科学合理的组织结构，能保证行政组织内的各个构成要素包括人力、物力、财力等有一个最佳的使用效率。
行政组织的基本结构有纵向结构和横向结构两个方面。
行政组织的上下层级之间，存在着领导和被领导的关系，这种排列方式称为行政组织的纵向结构；
行政组织的同一层级之中的各部门之间，是相互协调与合作的平等关系，这种组合方式称为行政组织的横向结构。
1．行政组织的纵向结构。
所谓行政组织的纵向结构就是指各级政府上下级之间，每级政府的各组成部门之间的领导与被领导、命令与服从关系的组合方式。
它主要涉及的问题有两个，即管理层次与管理幅度之间的关系。
管理层次和管理幅度是影响行政组织结构形态的两个决定性因素。
所谓管理幅度，是指一个层级的行政机构或一位行政首长直接控制的下级机构或人员的数目。
每一个行政首长的管理幅度必须适当，管理幅度过大，行政首长就很难面面俱到，难以深刻地了解具体问题；
管理幅度过小，则行政首长就会对下属控制过严，直接影响到下属的工作积极性。
所谓管理层次，是指行政组织纵向结构的层级。
行政部门的管理层次和管理幅度在一个特定的组织内成反比关系，即就一个特定的行政组织而言，行政层次越多，每一行政机构的管理幅度就越小；
反之，行政层次越少，每一行政机构的管理幅度就越大。
行政层次多，幅度小，行政组织就呈尖型结构；
行政层次少，幅度大，行政组织就呈扁型结构。
尖型结构是一种集权的结构，有利于强有力的行政控制，但不利于发挥下级的主动性和创造性；
扁型结构是一种分权的结构，有利于调动下级的积极性和创造性，但可能导致软弱的行政控制。
在实际行政活动中，一个行政组织的结构往往不是纯粹的尖型或扁型的，而是综合型的，即组织中某些层次的机构管理幅度大，某些层次的机构管理幅度小。
2．行政组织的横向结构。
行政组织的横向结构是指行政组织横向分化的结果，又称为部门结构，是行政组织中处于同一等级的各组成部门之间的平等、合作与协调关系的一种组合方式。
我国目前行政组织横向划分的方法主要有以下几种：
（1）职能部门化。
即按照行政职能的界限划分行政组织的部门，如我国国务院根据职能划分的部门有国家计划部门、劳动人事部门、财政部门、审计部门、监察部门、司法部门等等。
行政职能部门化是目前应用最广泛的一种划分行政组织的方法，它的优点是能较好地体现专业化分工的组织原则，有利于行政组织内部的协调统一，不利之处在于实践中有时会出现各职能部门之间由于利害关系不同而发生冲突。
（2）区域部门化。
即按照管辖区域的界限划分行政组织，如我国省、市、县各级政府就以此方法划定，公安系统也按省、市、县、乡等区域界限来设立机构。
这种方法有利于某一区域内部事务的协调统一，职权下放，也可提高各地区行政人员的主动性和积极性，有利于培养人才；
但不利之处是重复性机构增多，容易产生地方主义和区域部门权力膨胀、条块分割等弊端。
（3）行业和产品部门化。
即按照行业和产品的不同来划分行政部门的方法，如我国各级政府中的经济部门，例如商业局、水利局、农业局、林业局等都是按行业和产品部门化的方式设置的。
这种方法的优点是有利于发挥某一行业内部专业技术力量的业务特长，符合专业化分工的原则，缺点是会造成机构的重叠设置，不利于整个行政组织系统的宏观协调。
实际上，划分横向结构的这几种方法并不是互相矛盾或互相排斥的，在具体的划分过程中，可以相互结合起来使用，力求使行政组织的横向结构划分日趋合理化和科学化。
第二节 工商行政管理概论
工商行政管理学与行政管理学同属于一个学科系统，即行政管理学科系统。
行政管理学主要研究国家机关如何运用行政手段管理国家各项行政事务，以提高行政管理工作的效率。
而工商行政管理则更进一步地研究如何运用行政手段管理市场经营主体的市场经济活动，以建立和维护生产经济秩序，促进和保护市场经济的发展。
一、工商行政管理的概念
工商行政管理，是指国家为了建立和维护市场经济秩序，通过市场监督和行政执法等机关，运用行政和法律手段，对市场经营主体及其市场行为进行的监督管理。
理解这个概念，有必要弄清楚其中的三个要点，即工商行政管理的主体、对象和性质。
工商行政管理的主体是国家，工商行政管理部门是代表国家行使行政权利的特定市场主管部门。
工商行政管理的对象是市场经营主体及其市场经济活动以及商品。
其中，最重要的是起主导作用的市场经营主体的市场经济行为。
所谓市场经营主体即参与市场经济活动的组织和个人；
其市场经济活动，是指在市场上进行的、直接或间接以交换为目的的市场活动。
二、工商行政管理的地位
工商行政管理在国民经济中占有重要地位，这可以由其在国民经济宏观调控体系中的地位及其在国民经济监督体系中的地位体现出来。
（一）工商行政管理在国民经济宏观调控体系中的地位
国民经济宏观调控体系，是一个具有多项管理职能的有机整体，拥有组织职能、计划职能、指挥职能、控制职能、协调职能和监督职能。
其中任何一项职能的欠缺，都将影响国民经济宏观调控体系的完整性。
工商行政管理部门与审计、技术监督、价格监督等部门一起，共同执行着国民经济的监督管理职能，在整个国民经济宏观调控体系中，占有十分重要的地位。
作为国家的经济行政监督管理部门，工商行政管理部门通过制定市场行政管理法规，规范商品生产经营者的市场行为；
通过运用行政手段，组织并检查、监督市场法规的执行，对违反市场行为规范的商品生产经营者实施行政处罚，从而从商品生产经营者的外部，规范和干预其市场经济行为，达到间接调控市场，维护社会主义市场经济秩序的目的。
工商行政管理具有对宏观控制和微观控制的双重作用。
从控制的内容上看，宏观控制主要体现在：
规范市场经营主体、市场准入调控、规范市场交易行为、调控市场结构等方面。
微观控制主要表现在：
控制市场交易场所的市场经营秩序，控制市场经营主体具体的组织运行及与其他市场主体的交易关系，维护国家生产经营者和消费者的合法权益等方面。
从控制的范围看，宏观控制表现为全国性、行业性、行为种类性、市场经营主体的组织形式性控制，微观控制则表现为局部的、地方的、具体的、单个的控制；
从控制的层次看，国家工商行政管理局与省级工商行政管理局这两个层次主要承担宏观控制职能，而省级局以下的各个层次工商行政管理部门则主要承担微观控制职能。
（二）工商行政管理在国民经济监督体系中的地位
国民经济监督体系也是一个相当庞杂的有机系统。
在我国，这一体系主要包括计划监督、财政监督、银行监督、审计监督、统计监督和工商行政管理监督六大部分。
其中，工商行政管理部门是综合性的经济行政监督管理部门，是对商品生产者和经营者的外部市场经济活动进行监督的职能部门，也是主管市场监督管理和行政执法部门。
1994年在国务院批准的《国家工商行政管理局“三定”方案》中，第一次对国家工商行政管理局，也是对整个工商行政管理部门做了明确的定位。
方案明确指出：
“国家工商行政管理局是国务院主管市场监督管理和行政执法的职能部门”这个定位包含三层意义：
（1）它是市场监督管理职能部门；
（2）它是（市场监督）行政执法的职能部门；
（3）国家工商行政管理局是国务院主管市场监督管理和行政执法的职能部门。
由此推论，地方工商行政管理机关是地方政府主管市场监督管理和行政执法的职能部门，其核心是市场监督管理和主管这两层意义。
由“市场监督管理”取代过去所谓的“综合性经济监督管理”，这实际上就表明，所谓工商行政管理，其实质就是市场监督管理。
三、工商行政管理的作用
工商行政管理作用的发挥，主要与市场经济的运行紧密联系。
作为国民经济宏观调控中的重要角色，它对市场经济的运行有着调节、控制、弥补、促进等作用，具体体现在：
（一）对市场机制运行的重要作用
所谓市场机制，是指市场中各个要素（如供需、竞争、价格等）的相互关系以及运行中的相互联系和作用。
由于市场要素的多样性，因而市场机制也就表现为多种形式，如供求机制、竞争机制、风险机制、价格机制等等。
市场机制通过竞争机制和供求机制发挥作用，通过价格机制而使市场供需不断的趋向动态平衡。
（二）对资源优化配置的重要作用
资源配置有两层含义：
一是指资源的运用效率，指一个生产单位、一个区域或一个部门如何组织并运用这些供给有限的资源，使之发挥出最大作用，从而避免资源浪费现象，用既定的生产要素产出最大价值的产品；
二是指资源分配效率，指如何在不同生产单位，不同区域与不同行业之间分配有限的经济资源，即如何使每一种资源能够有效地配置于最适宜的使用方面和方向上。
进一步讲，如果一个经济能合理地运用资源和分配资源，在不降低他人生活水平的基础上让另一些人生活的更好一些，那么这个经济就是有效率的。
这在经济学上被称为帕累托效率，也就是资源配置的最优效率。
我国的工商行政管理，担负着纪律导向和发展导向的双重重要职责，在实现我国资源优化配置过程中，主要通过确保市场机制对资源配置的基础性功能发挥，以及维护资源配置的国家宏观计划政策的实施来确保对资源的优化配置。
（三）对优化市场结构的重要作用
市场结构，是指规定构成市场的卖者（企业）相互之间、买者相互之间以及卖者和买者集团之间诸多关系的因素及特征。
优化市场结构，就是要创造一个有效竞争的市场结构，即创造一个既不损害规模经济的利用，又能维护竞争的市场结构。
实践证明，在公共产品行业，对某些关系到国计民生的产品，以及在特定的经济时期，应该加大限制竞争，适度垄断，促进规模经济的利用。
而在一般竞争性产业，应促进竞争，抑制垄断。
（四）在弥补市场缺陷中的重要作用
市场缺陷又叫做市场失败。
是指市场机制调节的功能性缺陷，也可以说是市场机制调节的局限性。
这就是说，市场不能积极而有效地解决所有市场问题。
因此，政府从维护国家经济健康发展的角度出发，必然要采取措施弥补市场缺陷，工商行政管理就承担了这种职责。
四、工商行政管理的目标及其实现
工商行政管理的目标就是建立和维护社会主义市场经济秩序。
所谓秩序，是指一定规范下的社会运行状况，而规范是由一定法规及社会伦理道德构成的，用以约束人们行为的准则或标准。
市场经济秩序，是指国家通过法律、法规、规章以及市场经济伦理道德等，对市场经营主体、市场行为所作规范，以及这些规范实施情况的总称。
它主要包括两方面的内涵：
一是市场法律及市场伦理规范；
二是规范的实施状况。
表现为两方面的规定性：
一是由国家市场经济法律、法规、规章构成的规定约束；
二是由市场经济伦理道德等所形成的规范约束。
前者通常表现为强制性硬化约束，后者则通常表现为非强制性软化约束。
从市场经济秩序的结构来看，市场经济秩序包含许多方面的规范。
这些规范及其运行状况的有机构成，就形成了较完整的市场经济秩序。
一般说来，市场经济秩序具有如下结构状态：
（一）市场进入秩序
市场进入秩序包括市场主体和市场客体进入秩序。
在社会经济生活中，任何组织和个人，都不具有天然进入市场从事经营的权力，其权力的源泉来自于国家法律和法规。
取得权利的依据，在于其权利能力和行为能力的具备程度，而且还必须经过法定的登记注册程序。
因此，市场经营主体进入市场的秩序，实际上就是取得进入市场的法律资格和经营权力的秩序内容。
具体包括：
（1）登记注册秩序；
（2）投资导向秩序；
（3）经营范围确认和变更秩序等。
市场客体即商品进入市场秩序。
主要包括：
（1）社会主义市场经济的商品范畴秩序，如批文就不能成为商品进入市场交换；
（2）成为商品进入市场的品质条件秩序；
（3）有关禁止走私品进入市场的秩序等。
（二）市场行为秩序
市场行为秩序主要包括：
（1）反不正当竞争秩序；
（2）禁止垄断行为秩序；
（3）经济合同行为秩序；
（4）广告行为秩序；
（5）工业产权转让秩序；
（6）进出口商品购销秩序；
（7）反倾销秩序；
（8）定价行为秩序；
（9）股票证券交易秩序；
（10）期货交易秩序；
（11）商标行为秩序；
（12）商品表示秩序等。
（三）市场结构秩序
市场结构秩序主要包括：
（1）制止结构性垄断状态秩序；
（2）产业政策秩序；
（3）企业集团秩序；
（4）企业组织结构秩序等。
（四）市场退出秩序
市场退出秩序包括市场经营主体退出市场和市场客体退出市场两方面秩序规范。
市场主体退出市场秩序包括：
（1）企业歇业秩序；
（2）企业破产秩序；
（3）企业产权转让秩序等。
市场客体退出市场秩序主要反映在维护市场主体合法权益秩序方面。
（五）影响消费者利益的商品销售秩序
影响消费者利益的商品销售秩序，主要反映在商品的价值和使用价值两个方面。
（1）商品的功能（指商品达到其设计规定的技术性能）规范秩序；
（2）商品的品质规范秩序；
（3）商品的计量标准规范秩序；
（4）商品的定价规范秩序。
需要指出的是：
这里所说的商品不仅包括作为实体的商品，而且也包括技术、信息、知识等无形商品。
这里所说的消费者，不仅包括作为商品最终消费者的个人，而且包括购买该商品而用以生产其他商品的生产性消费者以及诸如社会团体组织、政府机关、学校等的群体消费者。
这里所说的利益，不仅包括消费者的经济利益，而且还包括人身健康、卫生以及生命安全等方面的特殊利益。
因此，规范影响消费者利益的商品销售秩序就是要求商品生产经营者必须以合适的价格、充足的数量、较好的功能和较高的品质，将商品销售给消费者，以满足消费者的真正需求和全部利益。
（六）维护市场经营主体合法权益的交换关系秩序
具体包括：
（1）工业产权登记注册秩序；
（2）工业产权保护秩序；
（3）经济合同纠纷调解仲裁秩序；
（4）维护企业生产经营合法自主权秩序等。
（七）影响社会公共利益的生产经营秩序
主要包括：
（1）生产经营活动的外部不经济性秩序，如防止环境污染和破坏生态平衡方面的秩序；
（2）生产经营活动对社会伦理道德及政治影响规范秩序，如反对和禁止生产经营黄色书刊、净化文化市场环境的规范秩序；
（3）生产经营活动对外在空间影响的规范秩序，如规范影响市政交通、影响市容等生产经营场地设置方面的秩序。
（八）影响涉外经济关系的规范秩序
这是一种比较特殊的秩序，它除了应该包括上述具有涉外特性的秩序外，还应包括：
（1）外商来华投资、我国对外投资秩序；
（2）维护国家整体利益的外贸规制秩序；
（3）保护国内外消费者和生产经营者合法权益的进出口商品检验秩序；
（4）涉外金融秩序；
（5）涉外经济合同秩序
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