第三章社区管理模式文档格式.docx
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6.社区服务对象、服务内容和范围。
包括弱势群体、普通社区居民与社区服务过程等。
7.社区资源结构与状况。
包括各式各样社会资源分布与资金筹集渠道。
第二节社区管理模式的国际经验
一、国外社区管理的主要模式
（一）以新加坡为代表的政府主导模式
基本特点是政府行为与社区行为的紧密结合。
政府对社区的干预较为直接和具体。
如新加坡政府中设有国家住宅发展局，负责对社区工作的指导和管理，其主要职能包括：
①对住宅小区、邻里中心和社区中心及其公共服务设施的规划；
在被誉为“花园城市”的新加坡，很少有人对小区内部的环境表示不满。
根据发展局有关建筑与相关设施比例的规定，新加坡一个标准的社区在8000户左右,社区内平均分布3所小学、2所中学、1所示教场地、33个综合游泳中心、1个足球场、1个社区花园和一批商业设施。
发展商必须将不少于40％的土地用作花园、风景区以及其他娱乐健身设施，从而保证小区居民拥有一个结构合理、温馨舒适的居住环境。
②对社区领袖和居民顾问委员会、社区中心管理委员会及居民委员会等社区组织领导人进行培训；
③为居民委员会提供办公场所和设施，沟通政府与社区的联系渠道；
④发起某些社区活动，倡导特定的社会价值观；
⑤对社区管理予以财政上的支持。
新加坡城市社区管理模式的最大特点，就是政府主导社区管理的各方面工作，是政府主导型的典型代表，这种模式有如下特点：
1．社区管理组织具有非常完善的体系。
由政府组织自上而下管理，机构职能分明，对社区的管理井然有序。
在新加坡，社区内组织主要有：
居民顾问委员会、社区中心管理委员会和居民委员会。
其中居民顾问委员会地位最高，主要负责管理社区内的公共福利，协调另外两个委员会和其他社区内组织的工作。
社区中心管理委员会下设妇女委员会、青年组等组织，这些组织对社区内居民完全开放。
居民委员会是社区的第三层次组织，它主要承担治安、环卫、组织本小区内的活动等任务。
2．公众很少主动参加社区管理，社区居民民主观念淡薄。
这是由新加坡的历史文化传统、政治经济背景决定的。
新加坡的市场体制和法律制度的历史不够长，各项工作主要由政府主导，社区组织行政化，社区居民很少参与社区活动的发起、组织以及各项法规的起草与决定。
（二）以美国为代表的社区自治模式
社区自治模式的主要特点是政府行为与社区行为相对分离。
政府对社区的干预主要以间接的方式进行，政府部门负责编制社区发展规划并拨专款加以实施。
而社区内的具体事务则完全实行自主自治。
在美国，最高法院根据宪法修正案裁定：
只要不影响区域或国家的整体发展，每个社区都有权决定自己的特色。
因此，涉及社区建设的规划编制和修改、土地利用法规和开发计划的审批等，都要举行听证会征询社区成员的意见。
社区听证会的议题包罗万象，如社区内土地的合理使用，社会福利和移民政策，社区安全、学区的划分，社区居民的就业，社区商业网点的合理布局，甚至某个扰民的营业场所的关闭，某个影响社区整体人文景观的店铺的开设等。
社区听证会的时间、地点和议题也必须事先公告，以便使关心该议题的社区居民能事先做好充分准备，参与讨论。
1．非营利性组织—美国城市社区发展的主力军。
自20世纪30年代罗斯福新政问世以来，公共机构一直是全美在社区服务中的主导力量。
日前，美国有137万个非营利性组织遍布全国各地，非营利性组织似乎正朝着致力于一种无所不包的服务体系方向在努力，涉及的服务范围十分宽广，包括温馨家庭、心理咨询、犯罪预防、提高教育程度和质量等，满足了各种不同的社会需要，改善了美国民众的生活质量等，力求达到“老有所养、幼有所托、孤有所扶、残有所助、贫有所济、难有所帮、学有所教、需有所供”的全方位的新境界。
非营利性组织运作规范，有强烈的责任感，在美国公众心目中的形象很好。
2．社区规划较为严格合理。
美国在社区发展规划时特别强调人与环境的协调，对城市规划中满足社区内居民要求，保证居民生活质量的部分考虑得非常细致周到。
政府在审核社区地产开发计划时最优先考虑的问题是，必须保证要有一定面积的公共用地——孩子们得有安全的地方玩，居民出门要有地方去。
另外还要考虑社区必须要有一定比例的住房，让那些低于平均收入者能够买得起。
在社区规划中，图书馆、社区医疗机构是不可少的。
社区图书馆成为社区生活的重要活动场所，除了有借阅功能以外，同时还有许多配套的社区活动项目，并提供公益活动的场所。
有的图书馆设立小剧院，为孩子们提供喜爱的木偶剧、戏剧表演及演讲、展览等活动。
许多社区图书馆都提供一些特别服务，如美国的税收项目繁多，表格复杂，所有社区图书馆都可找到各种税表，并提供包括咨询、资料翻译等服务。
3．依靠社团组织实行民主管理。
成立了社区管理委员会，成员由社区居民直选产生，通常是来自社区的志愿者，并在本社区具有一定号召力，享有一定威望或具有某方面特长。
主要职能是收集、汇总社区居民意见，向政府反映社区民意，提出解决问题的相关建议并加以实施，动员和组织居民参与社区管理。
4．强调法制功能，实施依法管理。
美国是一个全面实施法制的国家，社区当然也实行依法管理。
美国联邦政府自20世纪60年代以来相继制定了几部关于城市社区发展的法律和法规，如《住宅和社区发展法》、《社区再投资法》、《国家和社区服务合作条例》等。
除此之外，各个州、市政府和立法机构也制定了相应的法律和法规。
如凤凰城通过法律禁止在所有公共场所和区域乱涂乱画。
规定零售商不能将涂料、油漆等涂鸦原料出售给未满18岁的未成年人。
只要发现有涂鸦者，居民可随时打电话向警察局举报，举报人可获得240美元奖金。
规定禁止一切未经许可的户外通知或广告张贴，违反者处以250-2500美元罚款。
（三）以日本为代表的混合模式
在混合模式中，政府对社区发展的管理较为宽松，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。
这种模式主要有以下特征：
1．政府指导、支持和监督。
在日本城市社区管理中，政府与社区工作部分分开，但政府仍指导监督社区的建设工作，并且提供社区建设的资金。
在政府系统中，由自治省负责社区工作，地方政府也设立“社区建设委员会”和“自治活动课”等相应机构。
在城市基层社区层面，日本设有“町会联合会”和“町会”这两个层次的带有行政色彩的自治组织，它们在许多方面分别发挥着类似我国街道和居民委员会的作用。
町会联合会的职能主要包括垃圾的收集和清运、青少年教育以及与警察机构及地方政府组成联合防范协会改善社区治安状况。
町会则承担了大量与社区成员相关的日常事务，主要包括环卫管理、青少年教育、社区治安、办理国民健康保险、办理社会福利、代收税款以及对保释人员的教育跟踪和刑释人员的就业安置等。
社区建设的资金由政府拨款，而且资金的使用有明确要求，支出严格按照预算和规定执行。
2．城市社区管理趋于民主化、自治化。
政府对城市社区的管理基本上采用间接手段，居民主动参加社区部分领域的管理。
日本为适应东京等特大城市发展的需要，设立了地域中心体制管理社区居民工作，这一机构主要是负责收集居民对地域管理的意见，对市民活动和民间工艺团体活动给予支持和援助等。
居民们可以根据自己的意愿、要求提出申请，由地域中心工作人员在集会场所组织居民讨论问题的解决办法。
地域中心所长在某些范围内对居民的问题和意见当场解决、解释，对一些具体问题进行处理，而政府只是定期对地域中心人员进行考核。
3．建立以人为本、为民服务以及居安思危的思想意识。
特别对社区内的老人、儿童和残疾人给予重视和关怀，设立功能多样、设施齐全的高龄者会馆，儿童馆，养老院。
对70岁以上卧床不起的病人，政府提供资金补助，以及轮椅、升降床等设施的租赁，派人购物，提供巡回浴池保洁及医疗服务等。
在公寓的电梯、楼道、卫生间以及车站、大街、商店等公共场所设置盲人文字标牌、盲道、轮椅和扶手。
在许多地方，甚至中野区区政府大厅内也设置了残疾人经营的商亭，以解决残疾人的就业问题。
鉴于日本是地震多发区，各级政府中心都设有相应规模的防灾机构和设施。
监测系统、信息系统、综合分析系统、指挥系统、排险救援系统、物资储备系统、疏散避难系统齐备。
二、西方国家社区管理模式的共同特点
（一）组织管理机构健全，权限职责清晰
西方国家的社区内都建有社区委员会、社区顾问团等组织机构，并有相应的法律对各种社区组织机构的组成及权限进行明确规定。
如在澳大利亚、新西兰，社区管理的组织机构分为三个层次：
一是市政府设立的专门机构。
它由市政府授权，在特定范围内经办市政府有关社区管理的事宜。
二是半官方的社区委员会，由社区选举的市政府委员会及其他有威望的市民代表组成，任期两年。
其主要职责是向市政府反映搜集到的关于社区事务的建议或意见、直接转达民众的呼声。
三是自治性的社区服务组织，如社区服务中心等。
其职责是受政府指导或委托，具体实施社区的各项服务工作。
（二）非营利性组织在社区发展中具有重要作用
社区发展的各项服务性工作一般是由非营利性中介组织具体实施。
以美国为例，有137万个非营利性中介组织，有两类：
一个是直接从事公共福利工作的服务机构，一个是专门以资金支持服务机构的赠款机构。
服务机构是赠款机构的项目市场，赠款机构是服务机构的资金市场。
两个机构互为市场，相互促进。
非营利性组织中专职人员并不多，大量依靠自愿贡献业余时间的志愿者支持日常工作，因为非营利性组织通常都没有足够支持全年开支的固定收入，必须以努力工作的成效争取社会的援助，所以谁都不敢对工作有丝毫的懈怠。
因此，非营利性组织在美国公众心目中的形象很好，遇到社会中出现的问题，群众不是找市长，而是找非营利性组织。
政府只需把主要精力放在制定法律法规、依法管理上就够了，用不着自行兴办和直接管理社会福利、教育、科学文化、医疗卫生等各种机构，所以是真正的小政府、大社会。
（三）社区志愿者组织是社区建设和发展不可缺少的力量
社区志愿者组织是由社会各界志愿者组成的服务团体。
它利用组织内部的知识、技能、体能或财富，通过各种服务性的行动去实现和体现对社会事业的服务与奉献，或实施和完成对有困难的社会群体及个人的服务与保障。
国外社区志愿者组织的基本特征有：
（1）组织形式多样，服务方式灵活。
社区志愿者组织主要分为两大类，一类是综合性服务组织。
它所提供的服务项目广泛，既包括各种文化娱乐服务活动、义务教育活动，也包括居民所需的各种生活服务，如妇女儿童权益保护、利用休息时间照顾老年人和残疾人、消除贫困、安置就业、移民、预防犯罪、帮助少数民族族裔、社区改造、环保等社会生活的方方面面。
另一类是专业性服务组织。
它由具有特定专业知识与技能的志愿者组成的，如医疗、心理咨询等。
（2）社区志愿者来源广泛，数量众多。
联合国将志愿者定义为“不以利益、金钱、扬名为目的，而是为了近邻乃至世界进行贡献活动者”，指在不为任何物质报酬的情况下，能够主动承担社会责任而不关心报酬奉献个人的时间及精神的人。
我国大陆地区一般称为志愿者；
香港称之为义工；
台湾地区称之为志工），但实质内容基本是一致的。
志愿者本身的存在则自古以来已经存在，古时候的赠医施药可被视为志愿者的雏型。
西方志愿者起源的重要概念建基于罗马时代的博爱精神和基督教的宗教责任及救赎观念，透过义务工作表现出人性的爱及弘扬宗教的善性。
而近年志愿者制度的确立，可追溯至第二次世界大战后福利主义抬头导致各国政府支出崩塌，为弥补政府对社会支援的不足，结合政府、商界及民间的力量为社会上有需要的人士服务，发展义务工作以解决社会上不胜负荷的需求。
可因服务内容的不同分为消防志愿者，抗震救灾志愿者，奥运志愿者，社区志愿者，环保志愿者等。
社区志愿者一般由两部分人组成，一部分是社会志愿者，另一部分是在校学生。
参加社区志愿服务的人员不仅来自各行各业，各个阶层，而且数量众多。
加拿大全国现有3000万人，其中有1300万的社区志愿者，占全国人口总数的43．3％。
美国社区志愿者1990年已达到9840万人，占成年人口总数的54％。
在美国，50%的成年人一周至少参加一次志愿活动，每年约有1.8－3.6万人次从事社区义务服务工作，工作时间累计75-100万小时，为社区节约开支约1300万美元。
志愿者中除成年人外，还有利用大、中、小学学生。
学校将学生社区服务的情况作为考核的重要标准之一，每个学生除了有学习成绩单外，还要有一份社区服务成绩表。
美国大学在招收新生时也十分看重学生的社区服务意识，社区服务成绩往往是大学录取的重要考察因素，因此中小学在校学生也往往乐于多参与社区工作。
其他欧美及社区事业蓬勃发展的东南亚国家的情况也大体相近。
志愿者参与义务活动的动机可以分为三类。
第一类是自我取向，参与者着重个人学习与成长，获取个人内在的满足感，依个人感受来决定参与志愿者。
第二类是人际取向，参与者着重他人和团体的影响，他们的目的是结识朋友，获得他人的肯定。
第三类是情境取向，他们参与是为了回应社会责任，并获得社会的认可。
真正的志愿精神一必须是志愿，二不为报酬，三是利他。
志愿服务是几乎是每个文明社会不可缺少的一部分。
中国最早的志愿者来自联合国志愿人员组织。
1979年第一批联合国志愿者来到中国偏远地区，从事环境、卫生、计算机和语言等领域的服务。
20世纪80年代中期，民政部号召推进社区志愿服务，天津和平区新兴街就是早期开展社区服务的典型。
90年代初，中国青年志愿者协会成立。
这样社区志愿者和青年志愿者是目前我们国内最大的两支志愿队伍。
（3）“三位一体”的资金扶持。
以加拿大为例，志愿者团体赖以生存的资金主要来源于三个方面：
政府拨款占56.5％；
社会捐赠占12.1％；
各类活动收费占31.4％。
第三节我国社区管理的实践模式
一、社区管理实践模式概述
社区管理的实践模式是对社区管理实践规律与社区工作本质特征的理论概括，既源自社区管理实践，又指导社区管理实践。
模式的基本含义有二，一是代表与模型，二是堪称别人学习的典型。
研究中国社区管理模式，就不能不首先研究这些典型模式。
（一）行政推进：
街居一体化进程中的上海模式
上海的社区工作起步较早，并且与1995年上海市“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革密切结合。
上海市民政局课题组曾经提出上海社区的管理体制的基本模式是：
以政府为主导，以社区为支点，以居民参与为核心的一体化管理体系。
这种模式的价值在于能够有效地利用政府部门的主导优势，统一各方面力量，形成合力，搞好协调，减少纠纷。
上海社区管理的最大特点是将社区定位于街道，即所谓的街道社区。
在实际的社区管理中，存在着街居一体化的倾向，并依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。
上海各级领导将社区管理视为巩固城市基层政权的重要基础，并使之成为四级网络中的重要一环。
1996年，上海街道办事处被授予部分城区规划的参与权、分级管理权、综合协调权、属地管理权等四项权限。
又对街道内部机构设置做了重大调整，设立了市政管理、社会治安综合治理、财政经济和社会发展四个委员会，具体负责社区管理、精神文明建设、社区服务、社区治安和街道经济等工作。
上海市还把原派出所、工商等十支执法队合并为公安派出所、工商税务所和城建监察队三支队伍，后者则归街道直接指挥调度，这些调整使得街区行政权力初步形成了一个完整的网络，从而以街道为中心，完成了行政权力的整合。
在人员配备上，上海市还规定按6／10000—8／10000的比例配备街道干部。
一般每个街道可新增干部20名，使干部总数达到60名左右。
为了进一步增强街道财力，上海市采取了五项措施：
一是街道经济上缴的财政收入，原则上返还街道；
二是将市、区两级政府用于绿化、环卫、市政等方面的专项经费全额拨给街道，实行“条费块转”，定向支出；
三是新建办事处和居委会两年内由区财政拨经费用于社区事业；
四是“九五”期间，区财政按每年新增财政收入的1％—2％增拨社区财政支出；
五是居委会工作人员的总收入，应大致相当于本市职工月平均收入水平，并规定居委会不从事以盈利为目的的经济活动。
（二）组织构建：
以政治模仿为鲜明特征的沈阳模式
沈阳市的社区工作始于1999年。
沈阳模式的最大特点在于：
借鉴我国国家政权机构的设置，创造性地在社区设立了社区成员代表大会、社区协商议事委员会和社区居民委员会作为社区自治的主体组织，同时借鉴国家层面政权机构之间的权利义务关系，通过建章建制，明确了三个自治主体组织之间的关系、社区党支部的地位与作用。
沈阳模式的创新体现在以下几个方面：
1）社区成员代表大会（居民代表会议）与社区居委会之间的关系得到了明确，解决了《居委会组织法》对二者关系界定不明确的问题；
②在社区内初步架设起自治组织的整体性结构框架，为社区居委会向自治方向迈进提供了组织载体；
③增设社区协商议事会作为监督层，使得监督议事机制健全起来并正常化、规范化。
此外，沈阳模式还在以下诸方面进行了创新：
①科学调整社区规模，明确地将社区定位在小于街道，大于原居委会的层面上，按照有利于社区自治、管理资源利用，有利于提高工作效能原则组建新的社区；
②将单位纳入社区，使社区有相对完整的管辖面积，成为完整的治理单位；
③采取公开招聘方式提高社区居委会成员素质；
④率先提出要转变政府职能，使社区真正享有自治的权利；
⑤在社区设立专业组织，使得社区组织架构更进一步趋于完善；
⑥尝试人大代表与社区定位联系工作的方式，促进了基层民主政治建设的落实。
就推广的程度和地域而言，沈阳模式的影响面最大，目前对沈阳模式的借鉴除了辽宁全省外，在全国范围内还有海口、哈尔滨、西安、合肥等地。
（三）自我革命：
以转变政府职能为核心的武汉江汉模式
在全国26个国家级社区建设实验区中，武汉市江汉区是唯一一个以城区命名的。
江汉区的社区工作从2000年2月正式启动，在9月底的经验总结会上，被确定为江汉模式。
江汉模式包括以下几个方面的内容：
①明确提出转变政府职能，提升社区自治功能，建立政府行政调控机制与社区自治机制相结合，政府管理功能与社区自治功能互补的新型城市基层管理体制。
②以体制创新为重点，推进政府职能转变，其内容包括：
明确居委会与街道办事处、居委会与政府职能部门“指导与协助、服务与监督”的关系；
明确政府职能部门、居委会各自的职能，居委会负责社区公共事务、福利保障等自治事务，只协助政府部门履行职能，不能承担行政性任务指标。
③政府部门面向社区、转变职能、工作重心下移江汉区推行“五个到社区”：
人员配置到社区、工作重心到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。
④费随事转，责权利配套。
对于确需社区配合的工作，在与社区协商后，按照“权随责走，费随事转”的原则，由职能部门与社区共同完成。
⑤建立评议考核监督机制。
通过一整套评议指标体系，由社区工作者和社区成员模仿我国民主选举的基本程序，对政府部门和工作人员进行评议，不合格者受到相应处理。
江汉模式更着眼于培育社区管理的自主性。
首先是理顺关系、下放权力，将本该由社区支配而不适当集中到政府手中的权力下放给社区；
其次是建立“权随责走，费随事转，责权利配套”的工作机制，改变过去只做事而无权、更无费用的被动状态，从而创造出城市政府行政调控机制与社区自治机制相结合的社区管理模式。
另外，江汉模式自我革命，主动转变政府职能，明确关系，对全国社区管理模式是个重大突破，真正从行动上开始探索社区自治，并着重在体制创新方面思考和解决问题，是一大创新。
（四）提升功能：
以社区服务为龙头的青岛模式
建立区、街道、居委会三级组织机构，市委市政府、区委区政府分别成立市社区建设工作委员会，区社区建设指导委员会，负责市、区两级社区建设与发展的指导、协调等，街道办事处党政领导及与居民生活相关的有关部门成立各街道社区建设协调委员会，研究部署街道范围内的社区工作。
其特色是赋予社区更多管理与服务内容，强化了社区服务功能。
建立了区、街道、居委会三级社区服务中心，形成社区便民利民、社会福利、社会救助、优抚安置、慈善事业、老年人服务、残疾人服务等等九大服务系列。
它赋予社区更多的管理职能和服务内容，大大强化社区服务功能，寓社区管理于社区服务之中。
青岛市强调，抓社区管理，一定要以社区服务为重点。
这种做法优势在于，不需要大量的财政投入，不需要增加太多人员编制。
积极探索社区服务产业化运作，2000年4月，青岛市市南区成立了全省第一家社区服务有限公司—青岛市乐万家社区服务有限公司，按照市场化、产业化方式运作，取得很好的社会效益和经济效益，如公司下设的乐万家老年公寓入住率达100%，年创利润16万元。
进行了社区服务股份制试点，“好帮手”家政服务社是市北区第一个实行股份制的社区服务实体，服务项目以家政服务、医院陪护为主，并以医院陪护为特色，该社不仅在山东省内建有陪护人员培训基地，拥有经过岗前培训、具有较高素质的陪护人员800余名，而且在成立后的一年时间里（2001年），就为包括国外人士在内的万余名病人提供了优质陪护服务，取得了社会效益和经济效益双丰收。
青岛社区管理的特色还有：
第一，将社区管理作为一把手工程来抓，市区街居四个层级，各级一把手分级管理，层层负责。
由于市委书记亲自抓，所以力度很大，这在其他城市是绝无仅有的。
第二，形成规模效应和联动效应。
市内四个区在市里的统一部署下，统一战略、统一行动、集团作战、形成联动，在青岛掀起社区管理的热潮，这在其他地方也是少有的。
第三，选聘社区助理是一条新的思路，直接启发了以后沈阳、江汉等地的社区工作者的职业化。
第四，社区直选，使得居民参与空前广泛。
第五，社区民主政治生活内容丰富，广泛开展“民评官、民评政、民评民”的活动，开展万户居民社区服务需要情况调查，敢于罢免不称职的居委会负责人。
从2006年开始，青岛市委市政府在全市范围内开展电话民意调查活动，俗称“民考官”，项目覆盖全市800万人口。
首创的多样化民考官，通过打电话、做答卷给政府工作绩效打分并提意见，第六，选派区直机关干部到社区蹲点，促进了政府职能的转变，推动了社区管理的发展。
（五）深圳市盐田模式“：
一会（分）两站”即把社区居委会分为社区工作站和社区服务站。
把原来长期由居委会承担的行政、自治和服务三种功能进行分化，把政府行政职能和公共服务功能从居委会中剥离出来，赋予社区工作站（与社区居委会平行的政府组织）；
把自治职能交还给社区服务站，同时由居民直选产生宪法规定的基层群众性自治组织——社区居委会来履行社区自治功能，以此来理顺政府与社区关系的制度设计。
社区工作站隶属于街道办事处，属性是政府派出的工作机构，工作人员实行雇员制，享有编制和财政工资，承担所有原来由居委会承担的及任何政府随时下沉的政府职能。
社区服务站隶属于社区居民委员会，是为社区居民提供各种社会服务的功能性的民办非企业组织。
2005年5月盐田社
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