韩国的劳动贫困层和脱贫政策：未完成的改革.docx

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韩国的劳动贫困层和脱贫政策:

未完成的改革翻译：

刘行，韩国庆熙大学儿童家庭学博士研究生；审校：

张文博、梁晨，中国社会科学院社会学研究所，助理研究员。

鲁大明（노대명）鲁大明，韩国保健社会研究院全球社会政策研究中心，主任、高级研究员。

①原文为“이원화”。

摘要：

本文关注劳动贫困层（workingpoor）和面向他们的反贫困政策，从理论上明确劳动贫困层的定义、发生环境和决定因素，探究劳动贫困层的主要特征及反贫困政策。

研究认为，韩国的劳动贫困层由两大群体构成，一是就业贫困层，即反复经历失业和就业过程的周期性贫困群体；二是待业贫困层，即由于各种原因不就业的长期性贫困群体。

现有的劳动贫困层支援政策致力于促进失业者就业，但其效果仍不尽如人意。

关键词：

劳动贫困层就业贫困层待业贫困层劳动贫困层支援政策

一刖吕

步入1997年金融危机冲击之后的平静时期，韩国的政策法案开始关注劳动贫困层问题。

此前迅速上升的失业率在这一时期重新降低，但也开始出现一些新问题。

一方面劳动力市场呈现两极化①，另一方面临时工人就业不稳定和工资低的问题愈加严重，同时开始出现以临时工人为中心的劳动贫困层增加的现象。

但在当时控制劳动的两极化和弹性化的努力与其说是预防劳动贫困层走入贫困，不如说是通过加强社会安全

网来加强劳动贫困层的收入保障和就业支援政策，包括1999年引入基本生活保障制度，2000年开始自立项目，2006年正式实施社会型企业的支援政策，2008年实行劳动所得税抵免制。

但是，直至（金融危机）20年之后的今天，劳动贫困层问题依旧没有得到太大改善。

问题是，需要在这种情况下应对第四次工业革命带来的巨大变化。

虽然第四次工业革命对产业结构和劳动力市场结构产生了巨大影响，但很难预测它会对（就业/工作）岗位总量带来怎样的长短期影响。

但可以肯定的是，随着现有职业的消失和新型职业的产生，劳动力移动（Labormobility）①将正式开始；而在这一过程中，就业能力较低的弱势群体面对失业和贫困问题的可能性更大。

尤其需要注意的是，近年来与原有的雇佣关系非常不同的职业在快速增加，比如零工经济（gigeconomy）、云工作（cloudwork）、平台工作（platformwork）等，都是三些很难掌握雇主与劳动方之间雇佣关系的新型工作岗位。

这意味着，现有的以传统雇佣关系为前提而设计的社会保险制度很难保护劳动贫困层（황덕순외,2016）o因此，劳动贫困层被纳入（反）贫困政策支援对象的可能性很小，这也提示了韩国社会劳动贫困阶层的问题被持续提出的可能。

现在，韩国社会面临就业不稳定、收入差距大、收入不平等、贫困深化、社会保障制度无法真正保护弱势群体等问题。

这说明通过劳动进行收入分配和通过福利进行收入再分配之间没有找到一个平衡点。

在过去的20年中，我们没有从宏观视角找到一个政策性的平衡点，因此通过各种项目以解决劳动贫困层问题的尝试都没有成功。

本文将略述韩国劳动贫困层的支援政策所取得的成就，要解决的问题，以及未来如何设定其发展方向。

二理论背景

1.劳动贫困层的概念

劳动贫困层（workingpoor）已为各国专家和政策决策者所通用，但其定义仍未在国际上达成一致。

因此，本文将剖析劳动贫困层的各种概念，最终决定选择什么样的定义。

劳动贫困层可以定义为“所在家庭的

①劳动力移动指劳动者在职位种类、企业、地区间的移动现象。

家庭收入在贫困线以下，且正在工作的群体”。

这里的贫困线可以采用不同的定义标准，或是各国独自设立的贫困线（nationalpovertyline）©,或是国际通用的贫困线，即“一个国家或地区社会中位收入或平均收入的40%〜60%”。

这一定义中有争论的地方是，如何定义“工作”。

例如，调查时是应当将调查对象“正在就业状态”视为工作，还是将“一段时间内有工作经验”视为工作。

前者是在特定时间做的调查，因此可以看成是静态的定义；后者是一段时间，例如，1年中几个月以上在工作，因此可看成是动态的定义（노대명•최승아,2004）o

上述两种定义方法各有优缺点。

动态处理方法在掌握整体政策支援对象的规模和特点上占有较大优势。

因为以某一特定时期的工作状况为研究对象即采用静态处理方法时，由于劳动贫困层所具有的不稳定的雇佣特性，因此使得当时失业的群体未能被包含进去，会导致过小评估了需要政策支援的劳动贫困层的规模。

因此，国际上在对劳动贫困层的规模和现状进行相关评估和分析时通常使用动态处理方法。

动态处理方式是美国劳动统计局在定义劳动贫困层时使用的处理方法，欧盟也经常使用此方法（Eurofound,2010）。

但这一方法只有在掌握了研究对象过去一年的就业时间的前提下才有可能使用，可以说这也是许多研究者们在分析过程中所面临的最大的限制之一。

比起动态处理方法，静态处理方法在数据的灵活应用上具有优势。

因为通过大部分的家庭调查数据（householdsurveydata）,可以了解劳动贫困层的规模和实际情况。

本研究中对劳动贫困层的规模和状况采用动态处理方法，其他的研究结果则根据静态处理方法得出。

表1展示了以就业状态和职位为基础对劳动贫困层的概念所做的分类。

根据该表，劳动贫困层从狭义上看，可以称为就业贫困层（workingpoor）；从广义上来看，可以称为经济活动贫困层（activepoor）。

该表中根据动态处理方法得来的劳动贫困层指的是第m组中在过去一年里有6个月以上工作经验的团体。

这个表中使用了一般不使用的概念，即有能力工作且可以工作的贫困层（workable&workingpoor）的概念。

这个概念不仅以是否工作，还以是否有工作能力为标准判别劳动贫困层，因此值得注

①韩国在2015年7月之前将最低生计费（MinimumLivingStandard）运用成贫困线。

这可以理解成韩国独有的贫困线（NationalPovertyLine）。

但从严格意义上来说，这是包括基本生活保障制度在内的各种福利制度的行政型收入基准线。

意。

由此，全职主妇、啃老族（NEET）等被归类为非经济活动人口，但同时也可以被看作可以工作的群体。

在现实中，这一概念可以运用于判别社会救助制度的福利领取人是否有能力工作，从而选定支援对象或部分符合条件的对象。

比如，美国的TANF、韩国的基本生活保障法案等社会救助制度对于福利领取人中有劳动能力但处于未就业状态的群体，以就业、教育培训等为条件给予福利补贴。

表1通过职位身份对劳动贫困层的定义

类别

状态

组I

组口

组m

经济活动시□

工作

领工资的劳动者

正规就业

临时工

小时工

劳动

贫困层I

劳动贫困层

□=贫困的

经济活动人口

劳动贫困层n=有能力工作且还在工作的贫困层

不领

工资的

劳动者

雇主

自雇

非付酬的

家庭帮工

不工作

失业

失业贫困

非经济活动시□

-啃老族

-老人、残疾人、儿童、全职主妇

非经济活动人口，但具备工作能力的贫困层

*这些阶层的家庭收入低于贫困线。

除了上面提到的劳动贫困层或有劳动能力贫困层（workablepoor）的概念外，也有必要提及各种分析中经常使用的类似概念。

比如，劳动年龄贫困层（working-agepoor）白勺概念，这指的是贫困家庭的成员中处于劳动年龄段的人口。

OECD规定的劳动年龄层为15（周）岁至64（周）岁的人口群体。

2.劳动贫困层的产生环境

劳动贫困层的产生是源于结构性问题还是个人责任，这是一个长期的议题。

但是，由于劳动贫困层问题在全世界范围内不断增加，很难将劳动贫困层的产生归因于个人，而更应将其归因于结构性问题。

当前劳动贫困层产生的结构机制由以下四种因素组成：

①产业结构的变化（changingindustrystructure）,②雇佣保护法（employmentlegislationprotection）,③机会不平等（unequalopportunity）,④社会安全网（socialsafetynet）o当然，每个国家的条件不同，上述因素的组合方式也是多种多样的，从而衍生出各种各样的劳动贫困层的产生机制。

那么，如何具体分析这四种因素呢？

第一，产业结构变化，从历史的角度看可以说是劳动贫困问题产生的最主要的原因。

和工业革命之后许多农民失业并寻找新的工作的过程一样，后工业化过程中许多制造业劳动者面临劳动贫困问题。

这可以看作原有职业的消失和新型职业的产生过程中许多劳工面临的结构性问题。

当然，每个国家的产业发展阶段不同，劳动贫困层产生的原因也不同。

与西方福利国家相比，韩国在相对晚近的2000年才经历急剧的后产业化，制造业工作岗位急剧减少，收入低、就业不稳定的服务业工作岗位大量代替制造业岗位，劳动贫困层呈现增加的态势。

第二，雇佣保护法的变化也是劳动贫困层产生的重要原因之一。

随着产业结构的变化，就业形式也发生变化，失业、低收入、就业不稳定的风险增加，但在这种风险之下，保护劳动者的制度未发挥作用也是劳动贫困层产生的一个重要原因。

21世纪的雇佣保护法的困境是显而易见的。

雇佣保护法强势的国家，虽然可以很好地保护原有的正式员工，但是使得新的求职者就业难，反而引发新失业者增加和长期失业的问题，从而呈现失业贫困层增加的态势。

20世纪90年代的欧洲国家都经历过这样的事情。

与此相反，在劳动力市场过于灵活的国家里，低收入和就业不稳定加居U,又呈现工作难以维持生计的就业贫困层增加的态势。

20世纪80年代以来，美国正在发生这样的事情。

韩国的贫困问题同时拥有这两种特征，对公共部门和大企业的正式员工保护得相对较好，而以中小企业和服务业为主的就业不稳定现象在扩散。

第三，机会不平等的加剧也是引起劳动贫困问题的原因。

当然，每个国家机会不平等的原因有所不同，但是可以说几乎所有国家都发现了机会不平等的一些共同来源，即学历和性别导致的就业和工资差别。

同样的职业，女性比男性的收入更低，教育水平的差别也带来了收入的差别。

正因如此，低学历女性家长的单亲家庭的贫困问题严重。

此外，西方国家中种族或宗教问题也被视为引发贫困的主要原因，即少数族裔在就业过程中受到各种排斥和歧视，这种排斥和歧视是他们沦为失业者或低收入劳动者的原因之一。

韩国社会中性别和学历带来的就业和收入等方面的不平等情况很严重，而且当这些因素叠加时一个人沦为劳动贫困层的危险性也会增加。

第四，社会安全网的发展程度也是导致贫困问题的重要原因。

低发展或中等收入国家，仍然有启动私人安全网（privatesafetynet）的情况。

但是高收入国家的私人安全网减弱，大多由社会安全网替代。

问题是社会安全网的功能究竟如何？

保障失业者和低收入劳动者的社会保障制度，可大大减少劳动贫困问题的危险性。

实际上，欧洲福利国家的劳动贫困层比例与美国或其他国家相比并没有低很多，但是他们通过收入保障制度、就业扶持政策，以及各种公共服务支援制度，给贫困层分配更多的收入从而减少了劳动贫困层。

虽然韩国的社会保障制度迅速发展，但需同时解决老年贫困和劳动贫困的问题，因此，劳动贫困层的收入再分配问题在社会保障排序上相对靠后。

总的来说，影响劳动贫困问题的原因是错综复杂的。

发展衰退或经济停滞增加了失业和低收入的风险，从而影响劳动贫困问题是理所当然的事，但经济发展不是解决所有问题的良药。

就算经济增长，（如果）非正式工作成为社会常态，特定群体的差别待遇很严重的话，相对条件较不利的弱势阶层仍将沦为劳动贫困层。

而且最终，社会保障制度的发展程度也会极大影响劳动贫困层的增加或减少（심상용,2006）。

3.劳动贫困层的贫困决定因素

为什么有些人会陷入贫困状态，有些人则不会？

以个人为单位分析贫