从法律分析谈人民币争端文档格式.docx
《从法律分析谈人民币争端文档格式.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《从法律分析谈人民币争端文档格式.docx（13页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
作为不同货币价值的比率，汇率制度具有“天然”的国际性，汇率制度的法律争端突出国际货币体现为相关国际法律问题。
[1]在目前的国际法律框架内，汇率问题主要涉及两个方面规范，即IMF和WTO体制内的相关规则。
汇率的相关争议主要表现为货币主权、汇率操纵、汇率严重偏差、补贴和WTO管辖权等问题，从国际法视角对人民币汇率的法理研究将为国家间汇率争端提供理论支撑。
一、汇率主权是货币主权的应有之义
汇率被认为在公开市场和国际支付体系中处于主权国家间经济关系的中心位置。
[2]当一国的商品或服务参与国际交换时，必须把该商品或服务以本国货币表示的价格兑换成以国际市场通用货币表示的价格，而兑换的根本依据便是汇率。
汇率从国际市场上反映着货币价格，在衡量两国间货币关系中透视出国家经济主权关系，从而折射出两国的经济关系。
[3]早在1974年联合国《建立新的国际经济秩序宣言》第四部分和《行动纲领》第二部分发中就鲜明地指出国家经济主权原则，和国际货币制度对发展中国家的资助。
此后的《各国经济权利和义务宪章》第二部分第2条也指出“每一个国家对其全部财富、自然资源和经济活动享有充分永久主权”，而汇率及其货币制度正是一国经济主权包含的内容，一国可以独立自主确定。
迄今唯一专门调整国际货币关系的国际条约——《国际货币基金协定》第4条（以下简称《基金协定》），把规制各国汇率稳定作为核心内容，但是仍然承认汇率制度属于国家货币主权调整范围。
《基金协定》认为汇率的稳定与否，取决于成员国国内经济的发展，而不是取决于各国的国际承诺[4].《基金协定》第4条第2节界定了现行国际货币体系中汇率安排的含义，根据该条款，成员国可以在自愿的前提下选择自主汇率安排，并有权决定本国货币价值，即本国货币与其它货币的比值，条件是这些安排必须符合《基金协定》的合作精神。
[5]各国可以自主选择汇率制度就是汇率主权基本内涵，表现在两个层次，一是自主的汇率安排，二是汇率的比值升降。
各国可以采用浮动汇率制、钉住汇率制或区域安排中的汇率制度，同时根据各自的国情适时升值或贬值。
[6]不论是过去还是现在，一国货币升值的情况比较少见，货币当局视升值为非常危险的措施，只有迫不得已的情况下才实行货币升值。
近些年，除了人民币，其它货币如美元、英镑、欧元等都有不同程度的贬值。
一般来说，除非习惯国际法或者国际协议承认某种例外，国内立法者有权决定本国的汇率制度，包括是否钉住另一国货币、货币和汇率政策的执行方式、贬值或升值等。
[7]实际上，各国在选择汇率制度的同时，也选择了实现货币主权的方式。
货币主权的法律实践可以追溯到国际常设法庭1929年的判决，当时判决所依据的“一国有权管理其货币”原则一直被后来作为法律依据所援用。
[8]可见，国家对其货币拥有主权权力早已得到国际法的承认，此项权力由各主权国家行使，其他国家无权干涉。
《基金协定》是国际范围内各国同意限制货币主权的主要法律渊源，而基金组织成员的普遍性和重要性对习惯国际法的形成具有实质性影响，有学者认为这很有可能影响到货币问题习惯国际法的形成或者使已经形成的习惯规则具体化。
[9]一旦承认《基金协定》对货币主权的限制已经构成习惯国际法规则，那么其它关于限制货币主权的条约，其终止、废止或者撤销对缔约国没有实质性影响。
[10]但是我们没有充分的证据确定《基金协定》对货币主权的限制已经成为了习惯规则，或者《基金协定》是在已经存在的习惯规则的基础上达成的。
因此通常而言，《基金协定》对各国货币主权的限制仅仅只是基于条约的限制，货币主权的国家属性并不会因为货币的条约义务而削减或取消。
[11]可以说，各国基于条约对货币主权的限制，是以尊重货币主权为前提的，而且必须得到主权货币国的承认。
事实上，各国货币事务受到的限制，范围还是有限的[12]，根据《基金协定》第1条第1款（iii）的要求，成员国有义务相互合作以实现汇率安排的有序性和汇率体系的稳定性;
各国必须尽最大努力监督其经济和金融政策朝着价格稳定和经济增长的方向发展。
国际货币基金组织的首要功能是在国际货币关系中实现上述目标，其中最重要的便是汇率制度与外汇安排。
[13]为了实现国际货币关系中的这一目标，特别是汇率稳定和经常性国际交易的自由支付与转移，基金组织可以采用不同的手段：
首先是成员国为达到国际收支平衡获得基金组织金融援助需要满足一定的条件，其次是成员国履行《基金协定》中的义务必须接受基金组织的监督。
[14]这是国家货币主权在汇率领域受到限制的集中表述。
《基金协定》对成员国货币主权基于汇率的限制，我们可以分解为目标限制和手段限制两类，目标限制即汇率安排的有序性和汇率体系的稳定性;
手段限制即达到国际收支平衡和接受基金组织的监督。
而就手段限制而言，国际收支平衡和接受基金组织的监督这两大基本限制手段中，保持国际收支平衡与各国国内货币政策和宏观经济调控要求是一致的，接受基金组织的监督并不构成对成员国货币主权实质内涵的削弱，更多表现在程序监督，从这个层面说，手段限制其实是基金组织与成员国的一致目标。
就目标限制而言，基金组织着眼于国际汇率体系的稳定，提出各国汇率安排要表现出“有序”，国际经济的一体化和全球化已经使得各国认识到国与国之间依赖和掣肘，国际汇率体系的稳定已经是各个成员国的共同期盼，汇率安排的有序越来越成为许多国家的自觉行动和国内经济政策制度的重要因素，从这个意义上说，传统意义上视《基金协定》对成员国货币主权的限制，在面对新的国际经济发展趋势时需要作出新的理解。
有学者进一步指出在现在的国际形势下，货币主权受限义务主要是程序性的，并不能形成实际的解决方案[15].
很多基金组织的成员国同时也是区域货币联盟的成员，这种重叠的状况似乎对其主权的限制更加严重。
其实，如果成员国对某一货币合作或汇率问题存有分歧，合作的目标便难以实现，即便最终能够出台某项协议，也仅仅是最低程度的共识，G20在如何解决金融危机问题上出现的分歧便是最好的证明。
[16]虽然成员国意识到国际合作的重要性，但是在对货币主权重新施加限制的同时，《基金协定》第4条第3款（6）也表现出成员国在货币事务中对主权的强烈要求，即制定的规则“应尊重成员国国内的社会和政治政策，在适用这些规则时，应该对成员国的状况给予适当的考虑。
”而且对成员国货币主权的这种限制到底体现在规则的制定方面，还是体现在条约的适用和解释方面，我们不得而知。
[17]2007年IMF执行董事会通过的《成员国政策的双边监督决定》（简称《2007年决定》）将重心转移到对货币管制政策的外部影响力上，提出外部稳定的概念，这种转变说明基金组织承认一国货币管理政策对他国潜在的外部影响，以及可能带来的全球发展不平衡，这应该说是目前关于货币及汇率主权限制因素的最新发展。
但是这一规定本身存在争议，尚未得到基金组织多数成员国的认同。
某项事务是否属于一国的管辖范围是明确的，是否“外部稳定”是一个相对的概念，取决于国际关系的发展并且受制于对其他国家承担义务的状况。
而且IMF监管各国汇率重心的转变是软性的，因为《2007年决定》并非各国的强制性义务。
应该说，汇率主权属于一国货币主权，已经得到国际法公认。
各国对本国货币事务，包括汇率的决定权只能基于条约受到限制，货币的国际合作义务与国内货币政策已经呈现越来越一致的趋势。
有学者明确提出，没有将立法者采取的关于货币政策措施认定为需要承担责任的国际不法行为，同时其他国家有义务承认该主权以及行使主权带来的结果。
[18]这已经能够得到国际社会的公认。
二、《基金协定》体制中关于人民币汇率的争议
（一）人民币汇率操纵问题
美国对人民币汇率问题进行指责的理由之一是，中国在对外出口中操纵了人民币汇率，使中国获得了不公平竞争优势。
美国《2011年货币汇率监督改革法案》目的之一便是要求美国政府调查主要贸易伙伴是否存在直接或间接压低本国货币币值的汇率操纵行为，这是通过单边立法规制他国汇率主权的做法，在现有的国际法体系内是不予承认的。
而在国际法层面，只有《基金协定》是公认唯一可以认定是否汇率操纵的法律依据。
《基金协定》第1条第（iii）项其基本宗旨之一就是“促进汇率稳定，维持成员国间有秩序的外汇安排，并避免竞争性外汇贬值”，第4条第1款（ii）项规定“努力通过创造有秩序的经济、金融条件以及不致经常造成动荡的货币制度以促进稳定”，与该条该款第（iii）项“避免操纵汇率或国际货币制度来妨碍国际收支的有效调整，或取得对其他成员国不公平的竞争优势”一起，成为界定成员国“汇率操纵”的国际法依据。
IMF对成员国汇率制度的监督体现为成员国的通报，即成员国在修改本国汇率制度生效后要向IMF提交，在改变和调整汇率制度前不需要得到IMF的认可和批准。
[19]主权国家从本国经济发展需要出发，做出调解国际收支或稳定金融秩序的宏观调控是常态的国家经济行为，体现了国家经济职权，IMF也是尊重的。
史上曾有瑞典为了增加民众对克朗的信心并且促进瑞典工业发展，将克朗的价值降低16%，实际上，瑞典的这一行为已经影响国际收支的平衡。
[20]可见，任何以维护本国经济利益为出发点的调节汇率的行为都会影响到其他成员国的利益，但是IMF仍然坚持事后通报制度，使得成员国在履行国际义务时享有较大自由。
[21]中国政府在1997年亚洲金融危机之后为了保持自身金融稳定和亚洲整体金融利益，坚持采用稳定的汇率体制。
非但没有因为《基金协定》第4条第1款受到质疑，反而赢得世界范围的赞誉。
2008年7月到2009年2月，正是由美国引发的次贷危机导致全球经济最艰难的时期，人民币实际有效汇率升值14.5%，[22]尽管不升值才能保持竞争优势，但是中国仍然通过汇率调整发挥了促进全球经济稳定的作用。
《基金协定》下汇率操纵行为的概念和判断标准，是判定一国汇率是否构成操纵的法律依据，但是《基金协定》对此始终没有明确，直到2007年6月15日IMF执行董事会通过的《2007年决定》，替代了《1977年汇率政策监督指导》，对“汇率操纵”做出了较为明确的规定。
[23]在《2007年决定》附录第四条第1款（iii）项和原则A中把汇率操纵行为从动机、表现和认定三个方面作了明确说明。
就动机而言，保留了《基金协定》第四条第1款（iii）项精神，即基金组织认定这种操纵是“为组织有效的国际收支调整或取得对其他成员国不公平的竞争优势”而实施时，[24]按照《2007年决定》的解释，可以表现为“该成员国是为了造成汇率低估的根本性失调而实施这些政策”，也可以表现为“造成这种失调的目的在于扩大净出口时，该成员国才会被认为是为取得对其他成员国不公平竞争优势而操纵汇率”[25].就表现来看，主要落脚于“目的在于影响汇率水平并且实际影响了汇率水平的政策实施”，同时，指出“可能造成汇率波动，也可能阻止这种变动”的做法均可视为“操纵”行为。
IMF在认定汇率操纵行为时，“有责任根据所有可获得的证据”，“客观地评价成员国是否履行第四条第1款规定的义务”，“在存在合理怀疑的情况下基金组织不做出不利于成员国的判定”。
[26]
按照以上标准分析，中国政府基于本国国民经济发展需要适度调整汇率，是为了促进整体的经济发展，没有单纯针对扩大净出口;
从中国宏观经济数据指标可以看出，人民币汇率始终保持在一个稳定而可预见的水平，没有出现过根本性失调，并不存在“取得不公平的竞争优势”情形;
中国的原材料和劳动力成本较低，已经是长期现象，此乃中国国情使然，而非政府刻意为之。
可以说，没有《基金协定》所列举的操纵汇率行为动机。
[27]人民币汇率的波动幅度也是符合经济指标的，没有出现过“破坏性短期波动”[28];
《基金协定》规定的避免汇率操纵义务，其适用需要满足非常严格的条件，即成员国目的和行为的影响。
IMF在认定程序上采取客观性要求和存疑不举证原则[29]，在历年与中国就汇率问题进行磋商时，从未做出过中国有操纵汇率的评判。
2011年2月，奥巴马政府任内发表第四份针对主要贸易对象的《国际经济和汇率政策报告》，与前几次一样，美国财政部仍然没有办法证明中国为汇率操纵国。
（二）人民币汇率严重偏差问题
由于通过汇率操纵的指控制约人民币汇率无法理依据，美国政府将矛头转向汇率偏差。
2010年9月29日，美国众议院以绝对多数第一次通过针对人民币汇率的实质性立法——《公平贸易货币改革法案》（CurrencyReformforFairTradeAct），使得中美人民币汇率之争再度受到关注。
《基金协定》和1977年《汇率政策监督的决议》并没有明确规定汇率偏差问题，一直到《2007年决定》才规定，IMF行使监督职能时应将汇率严重偏差作为磋商的情况之一。
根据《2007年决定》，汇率严重偏差指的是实际有效汇率偏离均衡水平，符合经济基本面的经常账户所对应的汇率水平为均衡水平。
可见，与汇率操纵的构成要件不同，“汇率偏差”的认定不需要举证证明成员国主观意图，只强调偏差的客观效果。
[30]也就是说，只要判断一国货币的汇率是否偏离该货币的真正价值即可。
但是偏离多少属于“严重”偏差，《2007年决定》及其相关解释并没有公认的标准可供参考，而且实践中尚存在认定上的技术难题。
2006年10月，IMF的汇率咨询小组虽然提出一套评估汇率偏差的新方法，但咨询小组自己也承认这些方法的缺陷和误差，不能作为解决国际争端的标准。
可见，IMF对于汇率水平衡量的标准问题也没有找到有效解决办法。
正如学者所言，“在缺乏汇率和资本自由的情况下，没有人知道均衡汇率是多少;
也没有一个中心规划者或IMF的经济学家拥有能够准确计算出‘严重偏差’的精确数值。
”[31]虽然《公平贸易货币改革法案》规定了汇率严重偏差的标准，[32]但是如前所述，此法案尚未成为法律，即便成为法律，这种单边的国内立法也不能成为国际条约义务，不能成为质疑中国汇率制度的法律依据。
值得一提的是，《基金协定》的相关规则确实要求成员国尽最大努力，避免采用导致外部不稳定的货币政策，如《2007年决定》第14条B和D要求各会员国在必要时干预外汇市场，应对失序状况，《基金协定》第4条第3款（b）中规定应尊重各成员国国内的社会和政治政策，对于其国内状况给予应有的考虑。
但是，《2007年决定》和《基金协定》第4条第3款（b）使用的语言是“建议”、“希望”，仅仅是劝说，而这种劝说发挥作用的程度取决于很多因素，如该成员国是否为IMF的债权人或借款人，该成员在IMF执行董事会的政治影响，以及IMF工作人员在行使监督职能时的专业和谈判技巧等。
[33]所以，美国指控人民币汇率严重偏差缺乏可靠、准确的标准和依据。
即使法案获得通过，也不能保证美国商务部有依据可遵循。
三、WTO体制下人民币汇率争议问题
（一）关于人民币汇率是否构成补贴的问题
2010年美国通过《公平贸易货币改革法案》的目的是通过认定人民币存在严重汇率偏差进而指责中国政府干预汇率政策构成出口补贴;
《2011年货币汇率监督改革法案》将汇率操纵视为贸易补贴方法，一旦认定主要贸易伙伴低估汇率，美国将基于反补贴规则对其征收惩罚性关税。
那么人民币汇率安排是否构成WTO体制内的补贴呢?
GATT第1条限制成员征收关税或者类似的费用，若一国故意使本国货币保持相对于他国货币较低的价值，是否会产生补贴出口并限制进口的作用?
不可否认，低估汇率的作用与征收关税或其他费用的结果是相似的，这也是美国国会于2007年提出有关人民币的三大法案[34]理由之一。
根据WTO《补贴与反补贴措施协定》（简称《SCM协定》）第1条，补贴是指在一成员领土内，由政府或任何公共机构提供的财政资助、任何形式的收入或价格支持，从而使相关企业获得某种优惠或利益。
《SCM协定》规定只有在满足下列三个条件时才能构成WTO框架内的补贴：
第一，必须由政府或任何公共机构作出;
第二，必须是提供财政资助[35]或任何形式的收入或价格支持;
第三，相关企业或产业获得了利益。
《SCM协定》（第2条第1款和第8条）同时还要求补贴要具有专向性[36]，非专向性的补贴不可诉，不能受到反补贴制裁。
《SCM协定》禁止或限制的出口补贴主要是财政资助和价格支持。
财政资助和价格支持要求政府必须有一定的成本支出，从财政成本支出的角度分析汇率政策并不是财政资助，[37]而且《SCM协定》认定的财政资助是明确列举的，汇率政策并没有列在其中。
不可否认，政府对人民币汇率的调整确实对于中国产品出口价格有一定影响，但这种影响并不直接导致中国出口企业获得优惠和利益。
关于相关企业或产业是否得到了利益的问题，需要有一个标准来衡量是否有“利益”的存在，即需要评判汇率问题是否使“受益者获得了利益”?
中国出口企业出口获得的外汇需要在中国人民银行结汇，“这种结汇过程并不存在公共资产向私人出口商的转移”[38]，不同于通常的反倾销或反补贴案件中的商品流动带来的市场份额转移，因而不具有“受益性”。
即使出口企业通过低估的人民币得到了额外收益，这一收益也是产生在商业银行与出口企业之间，这是市场交易中典型的汇率风险，属于商业风险。
并不是由于政府或公共机构具有主观倾向性的行为带来的，不应该在法律调整之内。
至于补贴的专向性，专向性的认定有两个要求，一是针对“特定企业”，二是“对专向性的认定应在肯定性证据基础上加以明确证实”。
[39]中国自2005年汇率改革以来，实行以市场供求为基础、有管理的浮动汇率制度，人民币汇率并不是针对某类或者某些地区的企业，而是普遍适用于所有中国企业，不具有认定补贴的“专向性”。
在证明人民币汇率构成专向性补贴问题上，与人民币汇率相互关联的措施至今没有确切的肯定性证据。
[40]有学者主张人民币汇率制度属于事实上的专向性补贴，事实上的补贴通常比法律上的补贴更难以确定，因为需要从一系列事实中推定出来。
在推定过程中，实施的相关措施的目的只是参考依据，是否构成专向性补贴主要通过实际效果断定，[41]这取决于该项补贴是否以出口实绩为真正条件。
那么，人民币汇率制度是否真正产生补贴的“实际效果”呢?
中国企业如果不出口，就不能从人民币低估中获得相应利益，这似乎满足了事实上以出口实绩为条件的专向性补贴。
[42]但是根据WTO上诉机构在加拿大影响民用飞机出口措施案的判决可知，补贴与出口实绩之间的条件关系，必须从相互关联的一系列措施中得出，任何单一的事实本身并不具有决定性。
[43]WTO已经说明，专向性补贴的确定应根据肯定性证据明确证明之，事实上专向性补贴的确定更应如此。
而且在WTO体制内，只有多重汇率制度和外汇留成制度才构成补贴，而我国的单一汇率制普遍、自动适用于境内的所有企业，没有行业和地区的分别，因此不具有专向性。
（二）关于WTO对人民币汇率的管辖权问题
WTO法协议体系没有明确规定WTO对汇率争端是否拥有管辖权，有关汇率争端研究成果对此问题也没有深入讨论。
[44]不过，GATT第15条关于“外汇安排”，明确规定了GATT需要与IMF合作，以便于双方在IMF管辖范围内的外汇管制问题和GATT管辖范围内的数量限制及其它贸易措施方面能够进行政策协调。
第15条已经被公认为是处理WTO与IMF法律关系和管辖范围的国际法依据。
第15条第4款做了进一步实质性的规定，要求成员国不得通过外汇措施而使本协定各项条款的意图无效，也不能通过贸易行动使《基金协定》的各项条款意图无效。
该条的逻辑内涵非常明显，凡是涉及到IMF管辖的国际货币制度领域的国际关系，WTO尊重和执行IMF的管理和解决，尽管本条第1款是基于外汇管制制度进行的合作，但是两个国际组织管辖权的关系应该及于各自管辖范围。
事实上，GATT第15条也并没有为缔约国的外汇管制和汇率问题设定义务。
在有的学者看来，这一条款仅仅意味着要求成员国在履行条约义务时应遵守诚实信用原则。
[45]可见，GATT并不需要对缔约国的汇率问题行使管辖权。
在GATT法律框架下，主权国家采取的通常汇率政策不应该受到制约，在没有明确规定的情况下，15条第4款并不能剥夺主权国家的此项权利。
虽然IMF和GATT一直强调相互合作，但是在外汇管制和汇率制度方面，IMF享有专属管辖权，[46]WTO要尊重IMF的管辖权。
GATT第1条关于GATT适用范围的规定也没有为美国质疑中国的汇率政策提供WTO法理依据，因为这并不构成对WTO成员国的歧视待遇。
[47]有的国家意图通过WTO的争端解决机制取代IMF解决人民币汇率争议，试图把人民币汇率问题“贸易化”，并以其在贸易争端机制中的话语权重新评价已经被IMF承认合法化的汇率问题，无视IMF和WTO的法律分工。
按照WTO法，WTO的争端解决机构对有关汇率和外汇管制的作用仍然需要听取IMF的意见，[48]并且该意见对其裁判具有决定性作用，这也是对于IMF管辖权的尊重和承认。
因此，以“与贸易有关的问题”为由把人民币汇争议置于WTO体制内考虑，都需要首先承认IMF的管辖效力，这才是一个尊重国际法的解决思路。
四、中国应对人民币汇率争端的法律思路
伴随在中美经济与贸易摩擦中频频提起的人民币汇率问题争议，不仅反映了不同文化背景下法律制度的冲突与国家利益和经济主权纷争，更是反映了具有传统优势的发达国家与不断形成影响的新兴经济体国家在世纪转轨中国际经济地位的冲突与博弈。
美国三番五次地在国内立法中关注“公平贸易”、“汇率改革”“汇率监督”，其实质在于针对和指责人民币汇率问题，预示着美国对以中国为代表的新兴经济体国家实力提升及其对全球经济影响的担忧和恐惧。
中国的发展需要良好的国际环境和“自善其身”，坚持正确的国际法立场，运用有效的国际法手段维护国家利益，寻求国际合作与和谐发展，为中国经济建设赢得有效发展时间，是我们必须认真考虑的。
（一）坚持货币主权原则
各国的立法和大量国际条约及实践表明，国家的货币主权主要体现在货币发行权、货币定值权和货币使用权三个方面，[49]而汇率主权主要指的是货币的定值权。
货币的定值权主要是指一国货币升值或者贬值[50]的权利，升值或者贬值是影响一国对外关系的权利之一。
主权国家决定或者改变货币的价值并不违反国际法，其对债务人或债权人因价值变化遭致的损失不承担责任。
[51]虽然钉住汇率意味着被钉住的货币当局相关的资产必须支持流通中的有形货币，但并没有任何习惯国际法规则禁止主权国家采用钉住汇率制。
因此，如果一国允许其发行的货币在没有特别限制的情况下被他国用于国际性交易，当其他国家根据其经济政策选择钉住其货币单位时，货币被钉住的国家没有法律依据反对这种行为。
当然，从经济或者外交的角度来说，一国选择钉住其他国家的货币通常需要得到发行国的同意，或者至少在其实行该制度前通知发行国。
但是，从法律的角度来说，并没有实体法要求他们必须这样做。
根据国际法，主权国家之间相互独立、彼此平等，因此习惯国际法要求各国不得干预其他国家的国内事务。
决定本国的货币和汇率政策是主权国家
升级会员 