远洋渔业基地融资建设项目运营方案Word格式文档下载.docx

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目前，市渔业基地项目的前期工作正在开展，市农业和渔业局已按批复委托中标单位编制项目可行性研究报告，海域测量及初步勘察、波浪场及潮流泥沙数模研究、海洋环评、项目环评、海域使用论证等前期项目招标正在进行中，其中工程海域测量及地质初步勘察项目已开标，准备组织实施。

虽然市发改委已安排200万元项目前期工作经费，但不足以完成以上各项前期工作。

市财政在一些大项目（如大运会筹备）中的分流，使得市内其他项目的资金流压力加大。

在此情况下，原匡算由政府投资的15亿元资金，其前期费用都难以在近期落实，这已严重影响了渔业基地的建设进度。

因此，迫切需要通过建立科学的开发模式来推进我市远洋渔业基地建设，突破远洋渔业基地建设的资金壁垒。

二、项目基础设施建设进行社会融资的可行性

（一）国内通常做法

1993年，十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把投资项目分为公益性、基础性和竞争性三类：

公益性项目由政府投资建设；

基础性项目以政府投资为主，并广泛吸引企业和外资参与投资；

竞争性项目由企业投资建设。

在其后的运行中，各地的基础设施建设演化出多种融资、建设、运营模式。

1、从投资主体看，主要有两个途径：

政府投入、企业投资

（1）政府投资

政府投资又分为财政投入、平台融资与债务融资三类。

财政投入

改革开放初期，国内城市基础设施建设均依靠财政直接投入，资金来源除国家划拨资金外，主要为地方财政收入，难以适应快速增长的投资需求。

平台融资

1988年，国务院发布了《关于投资管理体制的近期改革方案》，政府的投融资体系由单一的中央投资模式向中央与地方共同投资的模式转变，中央和地方相继成立了专业投资公司，各省、自治区、直辖市和计划单列市相继成立了地方投资公司。

1994年分税制改革后，各地政府开始建立了一系列专业投融资公司或事业单位承担建设任务，并利用这些单位法人承接银行或信托资金，成为地方政府获取资金的主要平台。

这些平台公司作为项目业主，往往能够获得政府划拨的土地或财政补贴，进而以此为条件向银行等金融机构要求贷款，以用于市政建设、公用事业等项目。

融资平台的设立，使纯粹依赖政府财政投入进行基础设施建设的方式，发展为可以以适度融资负债的方式。

地方债券融资

在我国，地方债券是相对国债而言，以地方政府为发债主体，国内债券业也往往把地方企业发行的债券列为地方债券范畴。

20世纪80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。

有的甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当部分工资。

由于对地方政府承兑能力信心不足，国务院于1993年制止了这一行为。

此后颁布的《中华人民共和国预算法》第28条明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

2011年10月20日，酝酿多年的地方政府“自行发债”终于迈出了新步伐。

当日财政部公布，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、xx市开展地方政府自行发债试点。

广东省今年的地方政府债券额度为69亿元，上海市、浙江省和xx市分别为71亿元、67亿元和22亿元，四省市合计229亿元。

（2）企业投资

分为企业直接投资、成立开发集团、银团投资等多种形式，对于投入资金较大的基础设施项目，一般以后两种为主。

2、从融资模式看，主要有五种模式：

股权融资、银行贷款、项目融资、ABS融资、债券融资

（1）股权融资

有两种方式：

一种是创设专门开发公司，通过增资扩股，吸引其他有实力的城市开发商入股，带来现金流。

按照股权的比例，对土地开发形成的利润进行分配。

一种是在开发公司组建或运作一段时间后，策划上市，进行公开市场融资，获得后续发展的稳定资金。

（2）银行贷款

利用所投入的土地作抵押，申请土地抵押贷款。

（3）项目融资

以特定项目的资产、预期收益或权益作为抵押而取得的一种无追索权或有限追索权的融资或贷款，一般应用于现金流量稳定的大型基建项目。

项目融资以项目本身良好的经营状况和项目建成、投入使用后的现金流量作为还款保证来融资，不需要以投资者的信用或有形资产作为担保，也不需要政府部门的还款承诺。

贷款的发放对象是专门为项目融资和经营而成立的项目公司。

实际运用中有BOT、TOT等形式，即将区内部分基础设施建设项目交由专业厂家建设、营运一定年限后，基础设施项目产权无偿转让给业主。

（4）ABS融资

ABS即“资产担保证券”之英文缩写，指以项目所拥有的资产为融资基础，以项目资产带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式，其本质是资产证券化。

（5）市政债券融资

市政债券是地方债券的一种，是地方政府或其授权代理机构发行的有价证券，所筹集资金用于城市基础设施项目的建设。

在许多西方国家，地方政府投资修建公路、桥梁、自来水厂、学校和医院等公用事业时，由于工程耗资巨大，投资周期较长，单凭地方财力无法承受，往往要借助发行市政债券来筹集所需资金。

3、从建设模式看，主要有三种：

政府主导的单一开发主体、政府主导的多开发主体、企业主导的多开发主体模式。

市渔业基地的开发模式不外乎是这几种建设模式与融资模式的组合。

（1）政府主导的单一开发主体建设模式

在这种模式下，项目开发公司是唯一的融资平台，并总揽整个项目的开发建设工作。

（2）政府主导的多开发主体建设模式

在总体规划的指导下，对项目地块进行分区，项目开发公司只负责其中部分片区土地的开发，其余片区则选择其它融资开发方式，可选择土地金融（城市开发基金）方式，也可以根据招投标，选择合适的城市开发商，并通过合约确定合理的分成比例。

（3）企业主导的单一开发主体或多开发主体建设模式

政府部门根据城市定位和产业定位，对地块进行统一规划，然后整体招商。

城市开发商可以单独承包或牵头组成开发集团进行整体开发投资。

4、从开发过程看，主要有建设-经营一体化模式和建设-经营多样化模式。

（二）我市准公共产品开发模式

1、市财政作为单一投资主体的模式——市大工业区模式

xx市大工业区是xx市人民政府于1994年7月直接设立的一个大型工业基地，在成立坪山新区以前，一直采取以政府为单一投资主体的开发模式。

该模式在大工业区建设启动期起到了积极作用，但单一的投资模式，使得大工业区建设后续投资乏力，也排斥了市场力量进入到大工业区的开发建设之中。

因此，当园区建设进入到发展期后，这种模式在一定程度上制约了园区的发展。

2、国有企业作为单一开发主体的模式

（1）盐田港集团以地融资的“地主港”模式

上世纪80年代中期xx市人民政府决定上马盐田港项目，国土部门将码头岸线和岸线腹地内部分山体的规划权和土地使用权让渡划给了“东鹏实业有限公司”（盐田港集团前身）。

盐田港集团与香港和记黄埔集团签订合资经营盐田港码头合同，土地资源为盐田港与香港和记黄浦集团合作成功提供了必要条件。

（2）深福保公司建设福田保税区模式

深福保（集团）有限公司（深福保）借助保税区管理局的土地资源，完成了由福田保税区园区开发商到招商载体，再到园区运营商的身份转换，其实质是通过内部的可经营物业获得投资回报。

开发有仓库、高科技厂房、展示中心、写字楼、单身公寓以及商品房等一批房地产项目，形成了一个以房地产开发为龙头，并兼有仓储物流、物业管理、国际贸易、园林市政及投资咨询等各类专业资质的大型企业集团。

3、特许经营权（BOT）模式——深高速模式

xx市高速公路股份有限公司（深高速）收入及盈利主要来源于收费公路资产的投资、建设及经营管理，还通过收购、参股等方式，把公司的版图扩展到广东省和国内其他经济发达地区。

其实质是通过准公共产品的特许经营收费来获取投资收益。

这种模式适用于有稳定现金流、在特许经营期内净现值为正的项目。

4、股权融资模式——市五大集团引进战略投资者模式

2003年底，xx市政府宣布将包括能源、水务、燃气、公交、食品在内的5家市属国企，通过招标出让股权的方式引入战略投资者。

其中，xx水务集团吸引了12家境外企业投标，最后法国威立雅水务集团入选，外资间接实现了对水源和管网的控制。

2002年，市政府把过去享受政府补贴的排水系统也划归xx水务。

xx水务排水业务一年约亏损8000多万元，xx政府的新策略是：

用税收代替补贴，允许加征自来水增值税，征收率为水价的6.24％。

其实质是通过政府变相补贴的形式，实现准公共品经营企业的收支平衡，并按照事先约定的利润率略有盈余。

5、公益项目与盈利项目组合经营模式——“地铁＋上盖物业”模式

根据xx市政府与港铁公司签署的协议，xx地铁4号线由港铁公司获得运营及沿线开发权，港铁公司在xx成立项目公司，以BOT方式投资建设全长16千米、总投资60亿元的4号线二期工程。

xx市政府把已于2004年底建成通车的全长4.5千米的4号线一期工程，在二期工程通车前租赁给港铁xx公司。

4号线二期通车之日起，全线交由香港地铁公司成立的项目公司统一运营，该公司拥有30年的特许经营权。

公司同时获得4号线沿线290万平方米建筑面积的物业开发权，以此来平衡地铁运营的亏损。

在整个建设和经营期内，项目公司由香港地铁公司绝对控股，自主经营、自负盈亏，运营期满，全部资产无偿移交xx市政府。

（三）远洋渔港作为准公共产品的特殊性

1、外部性

除创造行业利税外，能带来更大的社会经济效益。

2、公益性和盈利性

（1）公益性

为进出渔港的渔船和车辆所提供的水陆进出口疏运通道及其它设施而进行的投融资，如码头岸线、防波堤、护岸、港池、锚地等的建筑和场所。

这类项目设施按照现行的收费规定，难以直接产生经济收益。

（2）盈利性

对渔港其它生产专用设备的投资，如水产品交易市场、冷库、渔具储藏室等。

这类经营性项目可以产生一定的收益。

3、资本密集性、成本沉没性和投资的不可分性

渔港投入资金巨大，一旦进行投资建设，就很难移作他用，残值极低，具有投资成本沉没性，且必须进行一次性大规模投融资，零星的投融资往往无效或者不经济。

（四）本项目社会融资存在的问题

1、项目地块内经营性地块出让难以解决一级开发的资金缺口

在财政投入缺位的情况下，市渔业基地的出路在社会融资。

社会融资不同于财政投入，是要追求投资回报的。

本项目进行社会融资的核心问题在于，若通过社会融资进行土地一级开发，则项目开发商投资难以通过项目地块内的经营性地块出让取得平衡，也难以通过特许经营期内的运营收益来取得平衡。

其原因在于渔业基地是一种准公共产品，具有公益性和经营性两种属性，基地前期建造需要大规模投入，建成后还需要支出运营和维护成本，但渔业码头等基础设施的收入来源仅仅是相对商业码头来说很低的渔港费收等形者国内事业性收费项目，收益远不能弥补投入，存在巨大的缺口。

若不考虑运营收益，仅通过土地收益来平衡开发商一级开发投入，则按照xx市规划和国土委员会公布的2011年xx区经营性用地平均出让价格5000元/平方米计算，需出让30万平方米方经营型用地方可平衡本项目15亿元的一级开发投入，这一面积为本项目规划的陆域面积，这显然是行不通的。

假设以水产品交易市场和综合办公用地分别为8万平米计，二者合计16万平米作为可出让用地，则还需要本项目地块之外14万平米的经营性用地出让方能平衡。

因此，其收益需通过取得项目用地之外经营性地块出让的方式来实现。

2、发行渔业基地地方债券面临困难

由政府出面发行15亿地方债券，依托xx发达的资本市场和优越的政策环境，组织银行承销团，承销对象可以是社保机构也可以是各家金融类机构。

此外，还可由银行将发行的地方债券打包，转移给专门的金融机构管理，通过评级机构评级优化，充分利用证券交易所的功能，将此15亿债券证券化上市交易。

该种融资方式的优点是：

第一，xx市刚刚获得中央批复的可以自行发债的权利，以此为机遇，推动地方债发行的规范化和常态化；

第二，xx市有着成熟的金融市场，xx证券交易所是中国内地上海市证券交易所以外的唯一一家交易所，在金融改革创新方面一直走在前面；

第三，xx市有着众多大型金融机构和专业金融人才，为发债提供了必要的支持。

该种融资方式的面临的困难是：

第一，严格限制发债额度。

根据历史数据，2009年和2010年财政部分别代理xx市发行了24亿元和22亿元地方债，2011年xx市自主发行地方债22亿元。

在告别中央代理发债后，xx市地方债融资额度并没有明显放大，而是维持了上一年的发债规模，本质上这是一次地方债务管理方式的提升。

第二，严格控制融得资金投向。

据2011年10月31日xx市五届人大常委会第十一次会议审议通过的《关于xx市2011年本级预算调整方案的报告》，此次发行地方债所得资金主要用于解决2010年及以前年度政府投资计划安排的中央投资项目地方配套以及政府统贷在建项目，包括污水处理厂配套污水管网等生态建设工程以及教育、医疗卫生、交通等重点民生工程。

远洋渔业基地等项目在当前仍然没有发债指标。

第三，我国虽然以前发行过地方债券，但是在资产证券化这一部分还比较薄弱，基本可以说没有什么经验可以借鉴。

而且，地方债券相比国债的信用风险较高，而收益却相当，对投资者的吸引力不足。

3、成立信托基金缺乏吸引力

由政府出面成立或者委托一家信托公司，以渔业基地的具体发展计划为基础设计信托产品，通过该信托产品向社会募集资金，主要募集对象是各类具有自营资产资格的金融类机构和社保机构，也可通过银行渠道向个人募集。

渔业基地运营期的净利润是信托产品的收益保障，信托产品的投资者不参与渔业基地的建设管理，信托产品的管理者监督所筹集资金的使用情况，政府负责运用资金进行渔业基地建设。

该种融资方式的优势：

第一，xx市有着发达的金融市场，有其他城市无法比拟的融资平台；

第二，xx市国资部门的实力相当雄厚，有利于信托产品顺利筹资；

第三，该融资方式通过专业的理财机构管理信托资金，减少了违规使用资金的机会，降低了投资者的风险。

该种融资方式的面临的问题：

该种融资方式的风险在于项目投资回收期较长。

虽然项目利润可能比较稳定，但是相对于总投资来说，运营过程的净现金流是很低的，换句话说，基金投资者的收益率相对市面上其他投资品种的收益率是偏低的，这无疑影响信托基金的顺利发行。

（五）本项目社会融资的可行性

排除以上不利因素，本项目进行社会融资也存在一定的有利因素。

一是多年来我市已进行了多种准公共产品融资模式探索。

二是我市成立了三大融资平台公司。

2011年，我市整合和组建了包括市投资控股有限公司、市地铁集团有限公司、市特区建设发展集团有限公司在内的三大融资平台公司，按政府统筹、市场运作的方式，承担政府投资项目的融资工作。

三大融资平台当年融资149亿元。

在市渔业基地开发时，可选择项目范围内经营性地块出让与市融资平台注资相结合的方法（以城市建设费名义注入开发商帐户，平衡资金缺口）。

三是若采用一级开发与二级开发一体化模式，则能有效减少项目用地范围之外的经营性地块出让压力。

四是本项目地理位置较为优越，其定位为华南最大的水产品交易市场，都市产业发展极核，其开发运营模式和定位完全不同于传统渔港，将形成类似于东京筑地的、业态丰富产业多元的都市产业区。

项目周边地块存在巨大的升值潜力，可通过整体规划、统一开发来引导社会资金投入。

原城市规划位于市渔业基地东部的大铲湾物流园区和南部的大铲湾二、三期项目，原准备为大铲湾码头集装箱产业配套。

但由于国内制造业转型和国际市场紧缩，集装箱产业的增速将大为放缓，原规划建设的集装箱泊位将出现过剩，大铲湾相关项目有转变功能的必要。

在此情况下，若对市渔业基地与周边地块进行整体规划、统一开发，再与机场南填海区进行进一步衔接，根据功能定位，进行运营商国际招商，则是渔业基地目前面临的开发难题将迎刃而解。

图3全国前十大港口及xx港集装箱吞吐量增速

资料来源：

综合开发研究院（中国·

xx）信息部

三、开发原则及开发时序

（一）开发原则

根据渔港设施的基本性质及其投资收益情况，可将渔港投融资分为公益性和经营性两类。

公益性投融资是指为进出渔港的渔船和车辆所提供的水陆进出口疏运通道及其它设施而进行的投融资，如码头岸线、防波堤、护岸、港池、锚地等的建筑和场所，这些项目设施按照现行的收费规定，难以直接产生经济收益；

经营性投融资是对渔港其它生产专用设备的投资，如水产品交易市场、冷库、渔具储藏室等。

渔港建设投融资是渔港最重要的经济活动之一，它不仅保证了渔港基础设施的建设，促进了渔港生产的发展，还带动周边区域经济及贸易的发展。

因此，其开发融资模式的选择需兼顾公共利益与经济利益。

一是融资模式的设计、选择要充分分析市场内可能存在的投资者、经营管理者以及资本市场的成熟度，以保证融资模式的可操作性和远洋渔港的利益。

二是要考虑未来收益的及时返还。

三是若采取建设-经营一体化模式，则经营性项目要用来平衡不可经营性项目的投资和运营管理费用。

图4远洋渔港开发融资模式选择原则

（二）开发时序

一是在对市渔业基地定位的基础上，形成整体规划；

二是在整体规划的基础上，对市渔业基地填海及形成地块的开发规模及开发模式进行选择，形成对应的管理模式，并根据开发建设的需要选择融资组合；

三是进入市渔业基地的开发流程，确定开发方式和时序。

图5市渔业基地开发程序

四、本项目投融资模式选择

土地开发按照主体的不同，可以是政府或者是企业，鉴于市财政不再提供财政支持的资金现实，因此，确立以企业为开发主体的前提下，确定适合的融资结构。

（一）单一开发主体模式

远洋渔港开发公司作为远洋渔港统一的开发主体，在总体规划指导下，对90.1375万平方米的开发面积进行分包，交由不同的公司进行同步开发，并由合同确定分成方式。

在这种模式下，开发公司是唯一的融资平台，并总揽整个港区的开发建设工作。

由于填海工程比较大，开发公司作为开发主体可能面临较大的融资压力，为了保障开发建设工作顺利推进，必须选择合适的融资组合。

在统一规划的前提下，借助开发公司融资平台，进行融资并成片开发。

图6远洋渔港单一开发主体模式

（二）多主体开发模式

1、企业主导的多主体开发

政府通过对所在的区域进行城市定位和产业定位、统一规划与布局，然后就整块土地进行招商。

城市开发商可以单独承包或牵头组成开发集团进行城市开发投资。

承包金额采取分期付款的方式，首期金额用于政府的填海工程。

城市开发商的利润来源主要为：

土地一级开发的固定收益，该部分收益将通过资金杠杆得到放大；

渔港可经营资源；

一二级土地开发联动，获得优先权。

土地金融即城市开发基金。

基金投资于目标城市的多个土地一级开发项目，为政府提供一站式解决方案（政府主导、企业实施、市场化运作、金融支撑的政府与私人企业的合作模式，包括区域规划和战略定位及实施；

土地开发及其项目管理；

投融资方案制定和土地开发项目完成后的示范性商业开发和招商引资。

）。

图7远洋渔港多开发主体模式

2、多主体开发模式下渔业基地开发要点

由项目领导小组组织制定市渔业基地规划，在规划指导下，对90.1375万平方米的地块（现为海域）进行分区，远洋渔港开发公司只负责其中部分片区土地的开发，其他区域则选择其它融资开发方式，可选择土地金融（城市开发基金）方式，也可以根据招投标，选择合适的城市开发商，并通过合约确定合理的分成比例。

这种模式下，远洋渔港开发公司某种程度上和其他公司一样，都是土地一级开发商。

项目地块（现为海域）被拆成多个片区，有利于多主体、多渠道实现快速、同时推进开发，解决了远洋渔港建设融资的瓶颈。

项目领导小组要负责监督和管理各个开发主体的开发进度和工作，并与各主体签订利润分成的协议。

这种模式下，要谨防相关开发公司由于资金不足而耽误开发时间，也要对其开发的土地是否按照统一规划执行进行全程监控。

3、近期开发相关建议

城市开发商首先要完成填海工程基础工作，创造土地开发的条件，创造其它开发公司可以快速创造现金流的开发条件。

城市开发商也可以对远洋渔港内的经营性地块进行一级开发招标，或者采取城市开发基金的模式。

例如，选取城市开发商，并授权进行一个片区的成片土地开发，要求其按照远洋渔港整体规划设计进行开发建设。

（三）建设-经营一体化模式

指在远洋渔业基地的建设和运营的整个过程中，始终由一家公司来完成所有的工作，可以分为以下两种情况：

1、专业公司自主开发模式

所谓专业公司自主开发模式，是指目前已有的大型相关公司利用它们雄厚的资金优势和相关专业优势，统一完成远洋渔业基地的建设和运营的工作。

在这种模式的前提：

一是该公司的资金实力雄厚，能够提供远洋渔业基地的建设费用及建成后的运营资金；

二是该公司具有相关的专业技术和能力，可以满足设计和运营的正常进行。

专业公司在渔港建造完成后，拥有渔港规定时间内的运营权，运营期限到期后，渔港的使用权无偿转移给政府。

巨额的前期投入必然需要收益的补偿，开发机构才能在提供公共产品的同时实现投资成本回收并获得合理回报。

该模式下的收益补偿机制有两种：

一是通过渔业基地以外的地块土地使用权转让，来补偿公司在渔业基地土地以及开发投入。

其方式是通过招拍挂方式实现土地使用权出让，再以城市建设费的名义将等额款项打入公司帐户，以保证其收益。

二是通过运营阶段的财政补偿来保证公司前期基础设施投入的收益，这类似于市水务集团的运作模式。

专业公司自主开发模式的劣势是，专业公司实力雄厚，在利益谈判中占据有利地位，过分的收益补偿侵蚀社会效用，这也正是中农发集团在此次合作谈判中不能达成共识的真正原因。

这种模式在理论上称为BOT模式。

BOT（Build-Operate-Transfer）模式，即建设-经营-移交，该模式是指政府与企业签订特许经营合同，由企业参与项目的基础设施建设，在一定时期内对项目进行运营和管理，并对项目的使用者收取一定的费用，以此回收项目的投资、经营和维护等成本，同时获得合理的回报，待特许经营期满后项目经营权无偿移交政府的一种模式。

参考公司：

1）中国农业发展集团有限公司（简称“中农发集团”）

中农发集团系国务院国有资产监督管理委