公共财政减贫的理论分析与财政职能政策思路Word下载.docx

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　　一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据

　　研究公共财政减贫，第一应该确信在减贫目标约束下政府与市场之间的关系，判定减贫是不是处于公共财政职能范围内，在此前提下，还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。

（一）政府与市场的关系定位

　　贫困要紧涉及的是公平问题，但包括价钱机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标，关于各类缘故致使的人们制造效率的能力不同并非包容，这必然会造成两极分化和贫富差异。

另外，贫困积存到必然程度后会破坏正常的市场运行，降低经济进展效率，乃至会引发社会动荡、要挟政权稳固，致使效率也无从实现。

由此可见，不管从公平的角度，仍是从效率的角度，都说明减贫的内在应力客观存在。

在减贫问题上，市场解决不行，乃至会产生负面阻碍，那么政府便肩负着不可推卸的责任。

具体来讲，政府在短时间内能够通过直接的方式，给贫困者以物质上的救济，知足其大体生存和生活需要；

在长期能够通过间接的方式，为贫困者提供大体的教育、医疗、就业、养老等保障和相应的政策倾斜，一方面知足贫困者的大体进展需要，提高其在市场经济中制造效率和参与竞争的能力，另一方面增强政府减贫的可持续性，实现贫困者真正的脱贫。

可是，咱们还应该看到，因政府资源有限，政府独立解决贫困问题是有难度的。

因此，在减贫方面，第一应充分发挥政府主导作用，并要紧通过公共财政履行减贫职能；

第二应引导市场主体和社会成员踊跃参与，实现政府、市场和社会的和谐配合，从而提高减贫的质量和效率。

（二）公共财政减贫的理论依据

“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”“临界最小尽力”理论、缪尔达尔提出的“循环积存因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法那么”、刘易斯成立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。

　　福利经济学家那么以为，为了减缓贫困，公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标，并在此基础上进行资源配置以提高效率，进行收入分派以实现公平，进行集体选择以增进社会福利。

庇古提出了两个大体命题：

国民收入总量越大，社会经济福利就越大；

国民收入分派越是均等化，社会经济福利也就越大。

固然，“国民收入分派均等化”的观点会使效率受到损失，并非可取，它的意义在于为“公共效劳均等化”提供了有利的启发，而后者那么是减缓贫困的有效手腕。

罗尔斯以为，旨在实现收入分派平等的财政政策是正确的，他强调的收入分派平等并非是完全的平等，而是许诺存在必然程度的有助于提高人们工作踊跃性的不平等，从而提高社会帮忙穷人的能力。

阿马蒂亚.森以为扶贫的目标不该该是仅仅提高贫困人口的收入，而是要提高他们制造收入的能力，政府应更多地关注人类最大体的生活保障条件，包括让更多的人拥有食物、住房、同意基础教育和医疗保健等，为此政府应当实行多种再分派政策，包括对失业者给予补助，对贫困线下的公民进行救助，提高贫困地域的教育水平等等，通过这些方法来培育和提高个人的能力并最终解决贫困问题。

　　上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义，在经济进展的初期和中期，我国公共财政减贫重点依托经济进展来实现，要紧方式是加大资本性投资；

随着经济进展进入成熟期，公共财政减贫的重点正慢慢转向教育、卫生保健、社会保障等社会效劳方面。

这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增加的进展模型。

　　二、公共财政的减贫职能分析

　　依照穆斯格雷夫关于财政职能的经典界定并结合我国的具体情形，能够确信我国公共财政应发挥三项大体职能，即资源配置职能、收入分派职能、经济稳固与进展职能；

依照减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据，能够确信我国公共财政职能应表现减贫取向并具有减贫的职能优势，从而保证减贫目标的实现。

（一）公共财政职能的减贫取向。

　　资源配置方面。

市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地域，形成富者更富、穷者更穷、收入差距慢慢扩大的“马太效应”，这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。

公共财政资源配置职能最要紧的表现是提供公共产品和效劳，由于公共财政提供如下五类公共产品和效劳，使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向：

其一，在贫困地域推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设；

其二，在贫困地域实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境爱惜；

其三，在贫困地域进展科技、教育、文化事业，包括建设中小学校普及义务教育，举行各类培训班推行和普及农村科学技术等等；

其四，在贫困地域投资兴修福利性企业；

其五，在贫困地域开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳固的社会公益性事业。

　　收入分派方面。

市场和政府都具有收入分派功能，其中市场偏重于第一次分派，政府偏重于再分派。

公共财政通过成立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补助在内的均衡收入分派机制，对因资源禀赋、能力不一样客观因素形成的贫困群体予以帮助，使他们能够维持大体的生活水平。

由于公共财政通过如下方法来行使其收入分派职能，使得该项职能具有较强的减贫取向：

一是实施累进的个人所得税，对高收入者适用较高的税率，同时，进行转移支付，对低收入者实施救助，如此在保障低收入者的大体生活需求的同时实现缩小贫富差距、保护社会稳固的目标；

二是提供公共效劳并力求实现公共效劳均等化目标，一方面知足贫困者在教育、卫生等方面的需求，缩小人们的生活水平差距，另一方面从全然上对新增贫困起到预防和抑制作用；

三是完善社会保障制度，制定和实施针对贫困群体的社会保障打算，向其提供初等教育和低级医疗保健及养老效劳，从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率，同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并知足其大体的进展需求。

　　经济稳固与进展方面。

公共财政履行经济稳固与进展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体进展，这一目标具有较强的减贫取向。

第一，经济进展目标和减贫是相辅相成的，只有经济稳固进展，才能最终减轻并排除贫困，只有减轻和排除贫困、实现社会公平，才能提高经济进展的速度和质量；

经济进展目标要求在物质资源有限的情形下，全部社会成员公平进展，不能以贫困作为经济增加的代价。

第二，社会进展目标要求社会的全面进步和和谐进展，公共财政以知足社会公共需要为首要任务，强调以人为本的原那么，通过使每一个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面进展来实现社会进展目标。

第三，资源、环境和生态爱惜目标重在关注各方进展的可持续性，公共财政在第一保障贫困者生存需要的前提下，重视环境治理、能源节约和生态爱惜问题，力求知足贫困地域和贫困人口的可持续进展需要，把握住完全摆脱贫困的关键所在。

当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学进展观，踊跃支持和谐社会建设，大力保障经济、社会与人的全面、和谐、可持续进展，这充分表现了公共财政经济稳固与进展职能的减贫取向。

（二）公共财政减贫的职能优势

　　公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点一起组成了公共财政在减轻和排除贫困方面的职能优势。

　　第一，公共财政具有公共性。

公共财政活动的大体目标是为了知足“社会公共需要”，有效地提供“公共产品与公共效劳”，这决定了公共财政具有公共性。

社会公共需若是包括贫困者在内的全部居民一起利益的表现，由公共财政通过公共收支提供公共产品和效劳来知足，其中减贫、扶贫工程位于公共效劳之列，为避免“搭便车”等非效率问题显现，公共产品及效劳只能由公共财政提供。

公共性是公共财政的标志性特点，表现着公共财政减贫的职能优势，因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标，公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民，公共支出要紧用于公共平安、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全部社会成员的公共领域。

在此基础上，公共性还意味着公共财政加倍关注贫困者，因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原那么，无纳税能力的贫困者没必要纳税；

公共支出要为贫困者提供生活保障，但仅限于知足其最大体的生存和生活需要及公共需要，可见，公共财政减贫在充分表现公平的基础上并非损失效率。

　　第二，公共财政具有灵活性。

公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部份组成的有机体系，其职能范围广、可选择的手腕多，在减贫方面具有灵活性。

第一，公共收入具有灵活性，其税收收入、债务收入和国有资产收益、政府性收费等非税收入，别离通过公共权利、公共产权、公共信誉等多种途径筹集，是公共财政履行减贫职能的物质基础。

第二，公共支出具有灵活性，其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体，履行财政减贫职能的全数支出都包括在内，转移性支出既能够采取直接的支出方式，也能够采取间接的支出方式。

第三，公共预算作为公共收支的年度打算，是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑，具有打算性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点，为灵活的公共财政给予了必然的约束力，这正是公共财政有效提供减贫公共效劳、切实履行减贫职能的有力保障。

第四，公共财政政策具有灵活性，它是由税收政策、支出政策、预算平稳政策、国债政策等组成的一个完整的政策体系，通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策方法来达到进展、稳固、公平、效率等目标，公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的，它包括长期财政减贫战略和短时间财政减贫策略，且政策目标及实施方式、手腕可随着减贫任务的转变而进行调整。

第五，公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律标准和大体制度，科学地划分中央财政和各级地址政府在减贫方面的财权财力，是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。

可见，公共财政减贫职能能够通过量种渠道、多种方式得以发挥，并能适应减贫任务的时期性进展转变，在减贫方面具有较强的优势。

　　最后，公共财政具有直接性。

除公共财政减贫政策之外，政府履行减贫职能能够通过量种手腕实现，例如农业政策、价钱政策、信贷政策、土地政策、区域进展政策等，可是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性，而其他手腕的减贫作用均是间接的，需公共财政的和谐配合才能真正发挥减贫作用。

公共财政政策具有如下特点：

要紧作用于分派领域，偏向于结构调整和优化资源配置，直接阻碍消费总量和投资总量，从而直接阻碍社会的有效需求，这些特点决定了公共财政的减贫成效是直接的。

公共财政减贫政策能够通过救济支出、补助、投资、税收等直接或间接手腕来具体实施，其中直接手腕直接面向贫困者个人，能够增强减贫力度并加速减贫进度。

相较之下，其他政府减贫手腕那么不具有这些优势，例如，农业政策是通过扶植农业、进展农村经济、增加农人收入来实现减贫的，农业政策的实施必然要借助补助、税费减免等财政手腕实现；

价钱政策是通过农产品价钱爱惜，进而保证农人收入水平来实现减贫的，价钱政策一样与粮食企业亏损补助配套利用，而后者属于公共财政调剂范围；

信贷政策是通　　可见，公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的，公共财政内在的特点决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势，这关于减贫任务来讲是不可或缺的。

三、公共财政减贫的实践体会

　　世界各国的进展史说明，各国都遭遇过不同程度的贫困困扰，但因在社会制度、文化传统、经济进展时期等方面的背景不同，各国贫困问题有着不同的特点，因此采取的财政减贫方法也存在着不同。

但是，恰恰由于这些不同的存在，我国才更能够从中汲取较为丰硕的减贫体会，提高减贫任务的工作效率和成功概率。

（一）进展中国家的减贫体会

　　进展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情形较为接近，其体会更值得中国借鉴，因此咱们第一介绍进展中国家的减贫体会。

　　20世纪中叶，拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策，即“进展极方法”，其中以巴西的做法最具代表性。

具体包括：

国家直接投资于贫困掉队地域，成立起政治、经济、文化中心，带动周围地域的进展；

设立“地域性开发专门和谐部”作为专门治理机构，从事制定区域开发打算、安排项目和投资、开发集中连片的掉队地域等工作，分期分批地解决掉队地域开发问题；

将全国税收的30%作为“全国一体化”基金，专项用于“进展极”打算对掉队地域的大规模开发，并组建开发银行对该项专门基金进行治理；

政府规定向掉队地域投资的私人，一概减免所得税的50%，并鼓舞将减免的部份继续用于这些地域的投资或公益事业；

实行农产品最低爱惜价钱，当市场价钱高于那个价钱时，农人能够自由向市场出售，而当市场价钱低于那个价钱时，农人能够将产品卖给国家，或作为抵押来取得低息贷款，从而爱惜了农人的大体利益。

“进展极打算”发挥了踊跃的作用，使巴西贫困现象明显减轻，但财政也为负担该打算所需的巨额资金而压力庞大。

（二）发达国家的减贫体会

　　“社会保障方案”和地域进展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的要紧方法，另外还包括价钱政策、就业培训、进展基础设施及社会事业等方法，这些方法均需借助公共财政的力量实施。

　　社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度减缓贫困状况的方法，实质是对国民收入的再分派，其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。

社会保障方案一样包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济，和为贫困者直接提供大体的营养、卫生、教育保障和其他生活补助，以知足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等要紧贫困者的大体需求，改善他们的贫困状况。

该方案须借助财政手腕来实行，要紧通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距，减缓低收入者的贫困状况。

由于发达国家经济实力雄厚，贫困人口的比例相对较小，适合实行普遍的福利制度，因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的要紧减贫方法。

在美国，公共福利支出是州和地址政府的第二大财政支出，仅次于教育支出；

在英国，社会保障及福利支出是地址政府的第三大财政支出，且呈不断增加的趋势；

在丹麦，中央和地址财政都是典型的福利财政，地址财政支出中社会保障和福利支出列第一名，占总支出的1／2以上，且呈慢慢增加的趋势。

　　地域进展政策是以空间散布为基础的一项减贫战略，其要紧方法包括加大对贫困地域的投资力度来进展贫困地域的基础设施，增强贫困地域的进展潜力；

对贫困地域进行政策倾斜来鼓舞和刺激其经济进展。

西方发达国家拥有雄厚的经济实力，有利于地域进展政策的实施，其体会关于我国制定合理、科学的区域政策，改善中西部地域的贫困掉队状况也具有必然的启发意义。

例如，美国曾进行大规模的西部开发行动，制定并实施了一系列地域进展政策，包括减税、免税、退税等优惠税收政策和信贷政策和相关补助政策，改善了西部地域的贫困状况，并在减少和排除贫困的基础上实现了地域间的平稳，进一步增进了美国整体经济进展。

再如，德国曾进行大规模的东部开发行动，实施了两项重要的地域进展政策，其一是发达的西部地域对贫困的东部地域进行大量财政援助，要紧用于增强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面；

其二是加大东部贫困地域的科技效劳投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款，增进人力物力资源的合理流动。

地域进展政策有力地刺激了德国东部地域的经济进展，迅速增加了东部地域居民的收入水平，减缓了贫富差距。

　　四、我国公共财政减贫的政策思路

　　国内外长期的反贫困体会证明减贫是一个系统工程，由于贫困成因复杂、贫困程度不一，单从一两个方面实施减贫方法难以实现长期减贫目标，因此需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。

通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨，以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路慢慢清楚。

（一）依照致贫缘故选择减贫方式，做到区别对待。

贫困是由多种因素长期综合作用的结果，由于我国不同地域的自然条件、社会经济环境不同较大，各地致贫缘故多有不同，综合起来要紧包括：

生存环境恶劣，生活方式掉队；

基础设施掉队，产业基础薄弱；

贫困人口数量多、增加速度快且综合素养普遍较低；

资金、技术、人材欠缺；

因病、因残及因子女教育致贫等。

由于致贫缘故不同，我国贫困人口所面临的贫困性质不同，对减贫方法和力度的需求也不同，公共财政应该依照致贫缘故，安排不同的支出，对减贫相关工作给予分类支持。

具体来讲，关于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地域宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置；

关于资源禀赋较好的贫困地域宜安排相应支出支持开发式减贫；

关于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫；

关于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。

在确信减贫方式后还应依照贫困者的贫困程度来确信具体的方法和力度，以此来提高财政减贫的针对性和有效性。

（二）依照贫困对象确信对准方式，做到点面结合。

我国的贫困对象分为不同的层次，包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。

长期以来，中国的减贫政策采取的是区域对准方式，即绝大部份扶贫项目和扶贫投资要紧对准贫困地域（以贫困县为主），通过各类区域进展项目改善地域的生产和生活条件，从而使贫困人口受益，实现减贫的目的。

我国中西部有21个省区市的592个县（旗、市）被确信为国家扶贫开发工作重点县，减贫成效显著。

但是，区域对准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情形，在此前提下具有准确、有效、节约本钱等优势。

可是，随着减贫成效的慢慢显现，贫困人口的散布开始分散，有些贫困地域除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫，前提条件发生改变，区域对准方式的优势也就无从表现。

对此，我国应该下移对准对象、缩小对准范围，以提高对准的准确性，同时避免财政扶贫资金的浪费。

目前，我国将对准方向慢慢转向乡村，已有万个贫困村被纳入整村推动扶贫计划。

在此基础上，应进一步伐整对准范围，一是将对准对象全面从县确信到村；

二是将非贫困县的贫困村纳入整村推动扶贫计划；

三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点帮助，直接向特困者提供大体公共效劳以知足其大体生存和生活需要。

　　（三）依照贫困对象的进展能力，做到以“输血”促“造血”。

“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫，是我国传统的减贫模式，通过政府发放资金和实物，来解决贫困人口的大体温饱问题，也即生活救济。

这种减贫模式较适于特困群体，能够在短时间内使其大体生存和生活需要取得知足，迅速减缓贫困。

但这种减贫模式的缺点也较突出，一是只能起到短时间减缓贫困的作用，而不能完全地摆脱贫困，二是贫困人口对救济的被动同意容易产生依托心理，妨碍其自身进展能力的激发和调动，也会增大财政的压力。

因此，应及早辞别单一的“输血式”扶贫，在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后，依照其自身进展能力，从机制和组织体系等方面踊跃培育其“造血”功能，从全然上解放贫困对象的生产力，实现长期脱贫和遏制返贫。

具体来讲，财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济，一方面依照非特困的贫困群体的具体情形，通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、增强市场竞争来带动地域经济进展。

在引导社会资金投入方面应力求形式多样化，因为随着减贫难度和本钱的不断提高，政府难以独立完成减贫任务，需要社会力量的踊跃参与，具体可进展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股分合作、“公司十农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫，并吸引中介组织踊跃参与扶贫工作。

同时，还应引导贫困对象依如实际情形探讨创新与自身能力及特点相适应的减贫模式，在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。

　　（四）依照贫困群体的实际需求，推行“参与式”扶贫模式。

尽管成立在普遍调查的基础上，可是政府部门在财力、物力、人力等方面的减贫方法与贫困群体的实际需求之间存在着误差仍然是难以幸免的，从而阻碍到减贫成效。

关于这一问题的较好解决方式是推行“参与式”扶贫模式，因为该模式最重要的特点确实是让贫困者直接参与到减贫项目的设计、实施、监测与评估整个进程，使财政减贫与贫困群体的经济社会环境、现有的生产和生活体会、同意援助的能力联系起来，有助于援助方采取更有针对性的方法，从而提升减贫的整体价值和财政资源的利用效率。

推行“参与式”扶贫模式需要立足于贫困群体的大体需求，给予贫困群体必然的发言权、分析权和决策权，同时，财政等援助方应该提供必要的资金、实物和适当的组织、培训和技术效劳，最终既可有效减缓贫困，又可强化贫困群体的资金治理能力、适应市场能力、和谐组织能力，还能够激发贫困群体的主体意识及脱贫致富的踊跃性，实现“多赢”的目的。

　　总之，关于实现减贫目标来讲，加大财政扶贫投入力度只是治标，而依照致贫缘故、贫困群体的实际需求和进展能力和宏观调控的需要，成立有针对性的财政减贫体制机制并及时调整财政减贫政策才能治本。

公共财政应充分发挥其减贫的职能优势，有的放矢，标本兼治，提高财政减贫资源的投入、配置和治理效率。