劳动合同制度的政策基础与功能冲突Word下载.docx
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（1）计划经济体制下的劳动政策与劳动管理制度
建国尹始，百废待兴。
面对大量的失业人员，我国政府在国民经济恢复时期，注重三个方面的政策实施：
首先，废除普遍存在于航运、煤炭采掘行业的封建把头制度，并颁布《中央人民政府试行组织条例》（1950年10月）和《中华人民共和国工会法》（1950年6月），建立新中国的劳动管理制度体系。
[4]（P29）其次，实施失业保障政策，实行失业救济，颁布了《关于救济失业工人的指示》（1950年6月）、《关于救济失业工人的暂行办法》（1950年6月）、《关于救济失业教师和处理学生失学问题的报告》（1950年7月）、《关于失业工人统一登记办法》（1952年8月）和《关于劳动就业问题的决定》（1950年8月）等政策措施，这些政策措施旨在消除大量失业给社会带来的巨大压力，以维护社会和新生政权的稳定，带有应急性措施的特点。
[5]在失业问题基本解决、社会秩序基本稳定之后，发展经济成为政府的当务之急。
在当时特定的历史环境下，我国政府选择了优先发展重工业的资本密集型的经济发展战略。
这样的经济发展模式必然要以人为的扭曲市场要素（包括劳动力、资本、原材料等）价格、降低重工业发展成本为手段，这就排除了市场机制对资源的配置可能，而必须依靠政府对社会资源的垄断和计划配置，传统计划经济体制因之产生。
[6]与此相适应，我国当时的劳动政策严格限制企业的雇佣自由权和劳动者的择业自由权，采取计划管理的行政手段排斥市场机制对劳动力价格的调节，实现在价格扭曲的情形下劳动关系的运行，从而形成了工资计划管理体制和严格限制劳动力流动的劳动管理制度。
第一，工资计划管理体制的形成
我国从20世纪50年代开始实行统一的工资制度。
1950年8月31日召开的全国工资会议提出以技术职务划分工资等级标准，并同意将“工资分”作为全国统一的计算单位。
1956年劳动部召开全国工资工作会议，讨论实行新的工资制度&
八级工资制以替代工资分制度，确立以货币形式规定工资标准的制度基础。
1956年7月国务院发布了《关于工资改革的规定》、《关于工资改革中若干具体问题的规定》和《关于工资改革方案实施程序的通知》等文件，正式实施八级工资制。
由此，全国范围内的工业企业工人工资等级制度正式确立。
而这种八级工资水平是较低的，企业也无权调整。
为了在低工资水平下维持劳动力供给，政府采取压低农产品和其他生活用品价格的措施，降低劳动力维持的成本，使之与低工资水平相适应。
[7]（P17-18）
第二，建立严格限制劳动力流动的劳动管理体制
为了在资本密集的重工业基础上解决丰富劳动力供给所带来的就业压力，政府采取了严格控制劳动力流动的政策措施。
首先，对劳动者就业与企事业单位录用员工规定了严格的程序。
严格限制劳动力在不同企事业单位间的流动。
这主要由1951年颁布的《关于各地招聘职工的暂行规定》和1954年5月6日政务院通过的《国营企业内部劳动规则纲要》来加以规定企事业单位雇佣劳动者需在国家下达的指标范围内进行。
而这些指标又大多被用于安置复转军人、大中专和技校毕业生。
一般劳动者在没有指标的情形下，难以转换工作。
其次，建立户籍制度，严格限制劳动力流动。
户籍制度在我国由来已久。
新中国1954年宪法中虽然规定了公民有迁徙的自由，但是，1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一全国城乡的户口登记工作。
1956～1957年不到两年的时间，国家连续颁发4个限制和控制农民盲目流入城市的文件。
[8]1958年1月，以《中华人民共和国户口登记条例》为标志，我国政府开始对人口自由流动实行严格限制和政府管制，第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍。
在事实上废弃了1954年宪法关于迁徙自由的规定。
1975年宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。
户籍制度对我国劳动关系的发展影响甚巨，一方面，农业户口与非农户口的区分，使城乡劳动力流动受到严格控制；
另一方面，户籍制度中关于招聘与就业过程中的行政审批程序使劳动力跨省区流动受到极大限制。
再次，严格限制解雇，保持雇佣稳定。
在劳动力供给丰富而资本稀缺的社会条件下发展重工业，节约成本、扩大积累、尽量压低劳动力价格就成为必然选择。
而要在低劳动力价格下维持企业经营同时维护劳动者的就业利益，这是市场机制无法支撑的体制需求。
而维持这种价格扭曲的劳动关系必须依靠政府限制解雇的政策支持与制度建设。
建国后，相关政策法规规定了我国解除劳动关系的基本形态：
即退休、离休、退职、除名和开除。
在非惩戒性解除劳动关系方面，先后发布了《劳动保险条例》（1951年2月26日发布）和《关于工人退休、退职的暂行办法》（1978年6月2日发布）等文件，规定了男职工超过60岁，女职工超过55岁享受退休待遇；
并对职工因伤、病等原因不能继续工作，规定了严格的保障措施。
但是对于解雇，政府一直保持严格限制的态度。
在1954年《国营企业内部劳动规则纲要》中明确规定了只有当职工违反劳动纪律情节严重，使企业遭受重大损失时，才能给予开除的处分或送法院依法处理。
因此，当时企业很难以经营情况等理由解雇职工。
在这样的体制下，职工实际上获得了终身雇佣的保障。
（2）计划经济体制下劳动政策理性的解读
第一，计划经济体制下的劳动政策使劳动者通过企业依附于国家，劳动关系利益一元化，风险相对集中于政府
在计划经济时代，政府通过国有化和计划管理来实现企业对国家的依附。
所谓“依附”即表示企业不再拥有选择与决策的自由，而完全听命于政府。
同时低工资水平下，国家不得不通过使企业负担长期雇佣和提供相关福利的措施来保证劳动力的维持和供给。
劳动者的就业权也被严格限制，在不能寻求流动和更高的劳动力价格的情况下，只能通过被企业雇佣而达到获得国家保障的地位，从而形成劳动者与企业共同依附于国家的利益格局，即国家经济发展战略与经济政策直接决定着劳动者和企业的经济利益与生存基础。
一方面，企业与劳动者的各自利益在计划管理体制下，被严重压抑；
另一方面，企业与劳动者在市场经济条件下各自所承担的风险与责任也相对集中于政府。
在价格扭曲、竞争不足的计划经济体制下，企业的盈亏不取决于其经营能力，并且也不负担经营风险，盈亏都由国家最后承担。
这使企业的经营激励不足，也就不会对工人进行有效的管理和足够的工资激励。
在没有解雇风险和低工资水平情形下的劳动者的劳动效率也不会高，而由此产生的社会生产效率下降的风险由政府一力承担。
政府一方面要补贴没有竞争能力的企业发展，另一方面还要保障依附于企业的劳动者的就业安全利益。
同时，对于其他劳动力供给也要负担安置和管理的责任。
第二，政府成为计划经济体制下劳动关系运行的主导
如前所述，计划经济体制下劳动关系的利益一体化，使得劳动者和企业双方都无法形成自己独立的利益主张和表达渠道，因此其利益代表团体的发展进程也就十分缓慢。
在劳动关系的力量格局中，政府处于统治地位，其他主体处于相对依附地位。
这表现在微观的企业领域，即是劳资之间通过对国家的依附实现雇佣劳动过程，劳动关系的维持与运行不是依靠双方谈判议价，而是通过国家政策来实现。
政府不仅是社会劳动秩序的缔造者，也是劳动关系运行的维护者。
因此，计划经济体制下，劳动关系是在政府的主导下，通过行政权力使劳动者和企业依附于国家，从而将劳资之间的利益对立的风险外化给政府。
而政府则通过强大的政治权力和意识形态的影响，使这种风险在高度集中的国家政治管理体制中得以缓解，从而实现劳动关系的稳定，以满足重工业优先发展的战略需要。
而在这样的政策指引下建立起来的劳动管理体制，由于没有市场机制作用的空间，因此，当时我国的劳动关系调整多依靠政府行政手段的维持，使市场机制无法发挥作用，不可能形成有效的劳动力市场，劳动法律体系尚不健全。
2.以市场机制为核心的劳动政策形成与劳动关系发展（1978年至今）&
我国政府劳动政策的转型
优先发展重工业的经济战略和其诱发的传统经济体制在经过近20年的曲折发展后，最终由于和我国社会资源禀赋结构的严重冲突而不得不走上变革之路。
[9]这一变革是以国有经济的微观经营机制改革为开端的。
国有企业改革围绕企业利润分配权和用人自主权的改革&
两条关键路径展开，其目的在于通过对企业的经营激励来提高劳动生产率。
中央政府从1978年开始实行对企业的“放权让利”即扩大企业经营自主权，使企业在工资、劳动用工等方面享有一定的自主决策空间。
在工资分配方面，传统计划经济体制下为了防止企业经营主体对企业利润的侵蚀，政府实行了严格的工资分配计划管理体制。
企业几乎没有工资分配的自主权。
这使企业的经营激励不足而导致经营效率下降。
为了改变这种状况，1979年7月，政府实施了国有企业利润留成规定，允许企业以奖金形式激励职工。
1985年1月，国务院发布了《关于国营企业工资改革问题的通知》，实施企业工资总额与企业经济效益按比例浮动的办法，开始了工资分配自主权和企业经营风险与劳动者劳动效率相联系的激励机制的改革。
在当时宏观政策环境尚未改变的情况下，实施工资改革，虽然使企业在利润分配上有了一定的自由空间，但未享有完全的自主决策权。
企业工资总额仍然由政府统一核定。
而企业经营效益在宏观经济体制未改变的情形下，客观核定相当困难，使浮动比例的确定十分艰难。
1993年3月劳动部发出《关于行业部门实行动态调控的弹性劳动工资计划的通知》，政府不再确定具体的工资指标，代之以弹性工资总额的弹性计划即以增加值（或净产值）、工资含量、资金利税率、工资利税率和劳动生产率作为指标编制确定工资总额计划。
[7]（P106-107）这一时期工资改革遵循的是“放权让利”的思路。
即在政府统一规划下，由企业参与利润分配，而不是决定利润分配。
劳动力价格不是由劳资双方依市场规律决定，而是由政府以行政权最终决定。
因此，这一阶段的改革仍未走出计划管理的窠臼。
但是，这种工效挂钩的工资制度改革其意义深远。
首先，它毕竟给予了企业自主决定利润分配的空间。
其次，当时我国还没有形成工资价格市场形成机制，工效挂钩成为提升劳动力价格的有效方式与可能选择。
随着经济体制改革尤其是国有企业改革的继续深入，工资制度改革仍在继续。
进入20世纪90年代，我国市场经济体制改革的目标与方向逐步确立。
宏观经济战略发生变化，非国有制经济蓬勃发展。
国有企业经营出现困难，国有企业改革也从内部制度的改革走向股份制、出售等产权制度的改革。
原先工效挂钩的工资总额计划管理制度也日渐艰难而必须改革。
工资制度纵深改革以在企业内推行岗位技能工资制和宏观方面实行工资指导线为主要路径。
1993年5月劳动部发出了《关于进一步深化岗位技能工资制试点工作的意见的通知》，在企业中实行岗位绩效同工资收入挂钩，从而打破了收入分配中的等级划分后的无差别待遇，激发了劳动者的工作积极性，提高了劳动效率。
而在宏观方面，1996年6月，劳动部、国家计委决定实施工资指导线制度，并于1997年1月30日发布《劳动部关于印发〈试点地区工资指导线制度试行办法〉的通知》（以下称《通知》），在北京、深圳、成都等城市开展试点工作。
《通知》中指出工资指导线制度是指社会主义市场经济体制下，国家对企业工资分配进行宏观调控的一种制度，其目的是在国家宏观指导下，促使企业的工资微观分配与国家的宏观政策相协调，引导企业在生产发展、经济效益提高的基础上，合理确定工资分配。
工资指导线不仅适用于国有企业，对非国有企业也具有指导意义。
对某些工资增长过快的行业和企业，工资指导线有一定的抑制作用，以防止其侵蚀国家经济利益。
[7]（P112）由此，我国工资制度实现了从计划管理向宏观调控方向的重要转变。
在劳动力价格形成机制方面，政府不再充当定价人，而是逐步向市场定价机制转变。
1994年12月1日，劳动部发布了《工资支付办法》，明确了工资由劳动合同来约定的形成方式。
后来发布的《工资集体协商试行办法》确立了劳资集体协商参与工资确定的方式。
至此，我国劳动力市场价格体系逐渐形成，定价机制由政府定价向市场定价逐渐转变。
在劳动力价格形成机制的市场化变革的同时，企业用人自主权的改革也在进行。
计划经济时期的企业用工指标管理使企业和劳动者都相对缺乏激励。
1983年2月劳动人事部发布《关于积极试行劳动合同制的通知》，开始劳动用工制度的改革。
1986年4月国务院发布《国营企业实行劳动合同制的暂行规定》、《国营企业招用工人暂行规定》、《国营企业辞退违纪职工暂行规定》和《国营企业待业保险暂行规定》等四项重要法规，确立劳动合同制在企业劳动关系形成中的重要地位，打破了计划经济体制下，劳动关系形成指标管理的行政主导方式，承认并保护企业与劳动者在缔结劳动关系时的自由意志。
综上所述，在我国经济体制转型的过程中，劳动关系随着价格形成和劳动关系缔结市场化的劳动政策的实施而逐步由计划经济体制下的政府主宰模式向政府协调下的市场机制调节模式转变。
其主要特点表现为：
（1）劳动关系主体利益分化，市场化的利益格局逐步形成。
传统计划经济体制下劳动关系呈现利益一元化特征，而在转型时期，由于劳动政策的市场化取向使劳动者与雇主拥有了劳动力市场价格的议价权，而劳动合同制使双方有了缔结劳动关系的选择权。
这使劳动者和雇主享有了自由表达自己利益和意志的权利，劳动关系逐步走出计划经济体制下政府主宰的运行模式。
（2）劳动关系运行中政府的地位与功能开始转变。
传统计划经济体制下，政府主宰劳动关系的运行，随着经济体制改革的深入，政府在劳动关系运行中逐渐将行政资源运用在劳动力市场环境和秩序的建设与维护上，例如工资指导线等宏观调控措施的实施，以及运用法律制度手段协调微观领域劳动关系，使自身逐步成为劳动关系运行的协调者而不是主宰者。
（3）劳动关系运行的风险逐步由集中于政府的状态向社会分散承担的方向发展。
计划经济体制下，劳动者与企业均依附于政府，政府因此承担了劳动关系运行中的大部分风险与成本。
在转型时期，政府通过劳动力市场机制的建立，通过塑造劳动者与雇主市场主体地位，使其承担相应的风险与成本，例如对企业解雇权的许容。
从而使政府职能从“全权负责”向“风险控制”的方向转变。
为配合党的十四届三中全会《建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的出台，1993年12月，劳动部发布了《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动制度改革总体设想》（以下简称《总体设想》）这一重要文件，表达了转型期我国政府劳动政策的基本思路和目标。
《总体设想》指出政府今后劳动政策的目标是以培育和发展劳动力市场为中心，争取到20世纪末初步建立起与社会主义市场经济体制相适应的新型劳动制度，使市场机制在劳动力资源开发利用和配置中起基础性作用，通过市场实现充分就业和劳动力合理流动；
劳动关系的建立以劳动合同为基本方式，通过劳动关系双方的自我调节和政府的适当干预，保持劳动关系的协调和相对稳定；
工资由市场机制决定，企业自主分配，政府实行监督和调控；
养老、失业、医疗、工伤等社会保险覆盖城镇的劳动法律体系，劳动工作纳入法制轨道，劳动部门的职能是运用法律手段、经济手段及必要的行政手段进行间接管理和宏观调控，做好指导和服务工作。
（二）对当前我国政府劳动政策理性的解读&
劳动合同立法的功能定位
从前述我国劳动政策的变迁和劳动关系发展的历史进程的分析中可见：
我国社会经济体制经历了从计划经济向市场经济转型的历史过程，劳动政策也是在这样一个过程中逐渐演变并影响着劳动关系的发展。
我国政府在劳动关系中的地位经历了从劳动关系运行的主宰者向协调者的演变。
其职能是从劳动关系的全面管制和风险全权负责向劳动关系宏观管理和微观协调的方向发展。
从劳动力市场的进程来看，劳动力价格体系是在由政府推进、不断放权的过程中逐渐形成的。
而劳动关系的形成机制也是从政府全面指标管制向市场自由选择方向不断完善的，即劳动力市场建立的前提条件是在政府主动放弃管制、逐步扩大市场自主权的过程中逐步形成的。
自1993年劳动部发布《总体设想》以来，我国政府确立了以市场机制驱动劳动关系的目标模式，而这一模式的建立和实施是靠政府行政力量推进的。
政府以行政力量推进劳动力市场环境的建立和完善，其目的是为了使劳资双方能够依据市场规律行为，形成以市场力量驱动劳资行为的劳动关系运行模式。
正如《总体设想》中所指出的，劳动关系的市场化运行核心是劳资双方的自行协调机制的建立。
而“自行协调”意味着劳动关系协调依靠的不是行政力量，而是劳资双方的“合意”，即劳资双方遵循市场规则通过意思表示一致而形成并维持劳动关系。
依靠市场力量协调劳资关系也是政府“分权”思路的一种延续，即逐步扩大劳资双方自主决定劳动关系运行的权利。
但是，由于劳动关系的外部性，使政府仍要保留对于劳动关系运行的干预，其目的是为了维持劳动关系安定所带来的国家利益。
而这种干预是以维护市场力量对劳动关系的驱动为目的，并不是对市场机制的否定。
因此，政府干预劳动关系的基本思路是以劳动力市场建设为基本要务，对劳资关系的运行，政府无意于过多干预并期望通过劳资双方依照市场规律自由协商形成并维护劳动关系。
这种政策思路反映在制度建设上，就是以合同机制改造计划经济体制之下劳动者与企业和政府之间的关系，打破劳动者对政府和企业的依附，使其尽快成为责任自负的市场主体，以此推进市场取向的经济改革。
而如何在劳动关系领域引入合同机制，劳动合同制度的建立成为必然之选。
换言之，我国劳动合同制度建立的政策基础是政府经济改革中“分权”思路的延续，所谓“分权”反映在劳动关系领域，即赋予企业自主用工和劳动者自主择业的部分权利，使他们之间能够以平等主体的身份通过协商自由确定劳动关系，这种以合同机制形成劳动关系的政策理性深深影响着我国劳动合同立法的发展。
二、劳动合同制度的政策定位与实际功能的冲突
市场化取向的劳动政策所引导的劳动关系运行机制是以劳资双方的力量和市场规律来驱动劳动关系运行的。
政府在劳动力市场建设方面的努力为劳动政策的顺利实施创造了必要的条件，但是，法律制度的设计是影响劳动关系运行的重要因素，制度与政策之间的相容或相悖，决定了劳动政策的实施效果。
劳动关系运行过程包括劳动关系形成与维持两个方面。
劳动合同制度是调整劳动关系形成的法律制度。
劳动合同制度所规范的不是劳动力使用权的交易行为，而是劳动力使用过程即劳动过程，而现代自由理念使劳动者的人身不得受强制，即雇主不得强迫劳动者履行劳动合同义务，即不得强迫劳动。
就合同而言，劳动者没有为雇主持续工作的义务，即劳动者为雇主工作的允诺不具有强制执行力。
同样，雇主也没有义务为某个劳动者提供工作，换言之，雇主有权辞退劳动者。
由此可见，雇佣劳动的双方当事人通过劳动合同所确立的劳动关系自始就不具有稳定劳动关系的功能。
劳资双方签订劳动合同后所享有的实际权利是就劳动条件进行持续谈判的自由，即劳动合同的基本功能是为劳资双方就确定劳动条件（包括工资、工时等）而提供合意的制度基础。
而劳动条件在现代市场经济国家干预劳动关系的政策下，须由政府通过劳动基准立法来设定劳资双方交涉的底限，劳资双方在此基础上通过进一步交涉达成双方可接受的条件。
如果合同的约定低于法律的规定或者雇主不执行劳动基准，则其会面临公权利的追诉。
因此，劳动基准具有强制性，是法律课给雇主的义务，其义务的履行是政府通过劳动监察&
这种行政行为来监督。
因此，劳动合同唯一可以被强制执行的是雇主执行劳动基准的义务。
但这种义务最终由政府以行政权利来强制实施。
因此，劳动合同和劳动基准只是为劳资双方建立劳动关系提供基本框架，劳动关系能否持续存在，劳动过程能否顺利实现，不是由劳动合同和劳动基准决定的，而是由劳动过程中劳资双方持续谈判所达成的合意实现的。
而这种持续性合意要依靠劳资集体谈判的制度健全。
这是因为劳动关系的从属性使单个劳动者在与雇主的交涉时，力量较弱，集体谈判制度正符合这种情形下劳资交涉的需要。
集体谈判是劳资双方团体力量博弈的结果，所签订的集体合同的效力高于劳动合同，是实现劳资自治的重要途径。
集体合同的履行也应依靠劳资双方力量的博弈，因此，集体谈判和集体合同制度是劳动关系持续存在的制度基础。
综上，劳动合同、劳动基准和集体谈判制度是建立和维持劳动关系不同环节的制度规范，也是政府协调劳动关系的法律基础。
在劳动力市场机制中运行的劳动关系应当是以劳动合同和劳动基准制度为形成机制，以集体谈判和集体合同制度为维持机制。
前者保证的是劳动关系市场化运行的前提和基础，后者是劳动关系的持续性存在的制度保障。
如果三项制度健全，劳动关系运行就可依靠市场规律，通过劳资双方力量博弈、自主协调实现。
劳资争议的风险将会通过集体谈判、劳动争议调解与仲裁等制度有效化解在劳动关系内部。
政府所要做的只是建立劳动关系运行的制度保障或对重大劳资问题通过三方协商机制进行居中斡旋，而不会使自身承担劳资矛盾种种外部化的风险。
反观我国劳动法律机制，与市场化的劳动关系运行法律机制有所不同。
政府在实施市场化的劳动政策、协调劳资关系时，有意无意地混淆了合同制度与劳动合同制度的本质与功能，或者说，我国的劳动合同立法因为政策基础的影响而使劳动合同的功能被异化为合同，这从《中华人民共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）中可见一斑：
1.《劳动法》第23条对于雇主终止固定期限的劳动合同未加限制，同时第20条又严格限制无固定期限劳动合同的订立，使雇主在决定劳动关系维持方面占有优势地位。
2.《劳动法》第25、26和27条严格限制了解雇，其目的还在于用控制解雇换取劳动者和雇主的合作
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