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针对新公共管理运动的遗留问题，整体性治理理论开出了逆部门化、逆碎片化

及大部门式治理等“药方”，而信息技术的发展又为这些“药方”功效的发挥提供了更为坚实的基础。

在信息技术不断发展的数字化时代，公共管理的整体性治理范式日益凸显。

作为实现整体性治理的传统路径，机构改革的周期、成本和底限决定其在应对碎片化问题时存在短板，在这种情况下，信息技术手段的应用对于整体性治理的进一步拓展就显得十分必要。

在权力、资源、信息等治理要素的物理距离一定的情况下，如

果要素流动的速度加快，其相对距离就会大大缩短，这种要素整合方式可以被称作

“云上整合”。

从理论上讲，政府、服务商、社会机构、网民共同参与互联网治理，并不必然会产生“协同效应”，也可能产生治理“碎片化”问题。

为此，整体性治理和互联网技术结合则成为一个必然选择。

不难发现，尽管信息技术手段的应用对于实现整体性治理至关重要。

然而，国内学者关于整体性治理的讨论多集中在机构改革和联动机制等方面,鲜有学者深入探讨信息技术手段在整体性治理中的作用机制和实现路径问题。

为此,本文采用实地调研一手案例进行比较研究的方法，通过比对绍兴市X镇与北京市平谷区两地借助互联网创新基层治理经验的异同，分析数字时代背景

下信息技术手段在基层权力整合和利益整合两方面能够发挥的优势。

二、碎片化：

我国基层治理面临的现实困境

当前,我国基层治理面临的现实问题就是碎片化，这种碎片化突出体现在权力体系、利益诉求、空间结构等方面。

碎片化问题的产生是行政体系条块分割、单位制解体、市场经济发展、人口流动等多种因素综合作用的结果，这一问题虽由来

已久，但随着信息技术的发展正在被更多的人所关注，在某种程度上，数字时代伴生

的多元价值与平等表达也加剧了碎片化现象。

（一）权力体系碎片化

2013年11月召开的十八届三中全会提出了“将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标”，实际上在这之前，管理这种说法更为常见：

所以我国基层治理的权力体系依托的仍是原有的行政管理体系。

我国的基本行政管理体系由专业主管部门的垂直业务指导和行政区划内的属地归口管理两块构成两者交织形成的条块分割构成了我国行政管理体制碎片化的特有表现，处于政府

“金字塔”结构底端的基层，饱受条块分割格局之累，其工作状态可以概括为政策执行千头万绪、条块机构协同困难、完成任务责大权小、解决问题有心无力。

在城市社区，这种权力体系碎片化的表现之一为，面临“行政化困境”的自治组织居委会并非是社区唯一的治理实体，而是与街道下派的其他机构，或者市场、社会组织等

“共治”，形成了“复合治理架构”，或者说是多元化的治理架构。

在乡镇农村，国家行政权力体系的触角同样延伸到基层，过去被纳入农村基层自治组织的部分事宜划拨给了职能部门，但是以科层化、职能化、专门化、独立化为基本特点的国家职能部门与乡村社会的非程式化、不规整性、综合性问题和治理不契合。

（二）利益诉求碎片化

除了权力体系，基层社会治理面对的还有利益诉求上的碎片化。

在城市社区：

单位制的快速解体、住房商品化、劳动力市场的形成及土地城市化这四个机制分别从体制、住房、劳动力以及土地四个方面瓦解了传统的总体性社会管理模式的社会与经济基础，经济体制改革的推进又进一步带来利益分配的碎片化；

在乡镇农

村，城镇化的发展及人口的流动等因素也使得原有的单一制生产结构难以为继。

上述因素使得原来城市和农村中的“利益共同体”逐渐消解，基层民众的价值观更为多元，利益诉求更加难以调和，伴随而来的治理问题也更加复杂，这种趋势在数字化时代更为明显。

此外，随着“社区（村落）共同体”观念的逐渐消解，一些传统的居民自治形式也受到挑战，“居委会大妈”“乡绅乡贤”等黏合国家与社会的介质失效，居民自治难以形成对国家治理的有益补充。

（3）空间结构碎片化

在中国城市，居住空间是阶层化的重要因素之一，空间反过来也影响社会关系，在资本化过程中参与社会关系的重构。

随着市场经济的发展，生产要素流动加快，

“脱嵌”的个体在空间上重组或重聚，形成了类型繁多、规模不等的多种多样的居住共同体，总体性社会在其深层结构层面逐渐演变成为一种碎片化的社会。

这种碎片化的影响突出体现在“城中村”“学区房”等居住空间的治理实践中。

在乡镇农村，这种空间结构的碎片化则体现在农民常住空间与户籍空间的断裂。

我国每年有大量民工“候鸟式”地往返于城市与乡村，并且随着交通的发展，这种往返愈加频繁和不固定，这种现象不仅使得基层政府和自治组织难以有效地组织民众参与治理，还进一步给基层治理带来了“空心化”“老龄化”等治理难题。

三、碎片缝合机制：

整体性治理

碎片化并不是我国特有的治理难题，为破解这一难题，以佩里•希克斯和帕却

克•登力维为代表的学者在20世纪90年代末提出了整体性治理的思路。

整体性治理理论诞生的一大背景是新公共管理运动的式微。

这一概念源于英国学者希克斯1997年所出版的《整体政府》一书，并得到英国工党的认同和采纳，政府治理主题发生了深刻变化，即利用“协同政府”（joined-upgovernment）或“整体政府”（holisticgovernment）的方式来解决社会和经济问题。

希克斯认为，新公共管理所倡导的“碎片化”治理带来了一系列问题：

部门之间相互转嫁成本和问题，机构之间存在相互冲突的项目，不同层级政府及同一层级政府不同部门间的

重复建设，相互冲突的目标，沟通缺乏，回应需求时各自为政，公众无法获得满意的服务，对于棘手问题的处理缺乏系统考虑。

针对这些问题，整体性治理理论倡导重新整合，重新整合涉及的内容有：

逆部门化和碎片化、大部门式治理、重新政府化、恢复或重新加强中央过程、网络简化等。

整体性治理理论诞生的第二个背景是数字时代的来临。

登力维认为，信息系统几十年来一直是形成公共行政变革的重要因素政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代化变革的中心。

这不仅是因为信息技术在这些变革中发挥了重要的作用，还因为它占据了许多公共管理的中心位

置。

尽管我国基层治理中碎片化问题诞生的背景和原因与20世纪90年代末的西

方国家不尽相同，但整体性治理理论依然能为我国碎片化问题的破解提供思路。

我国基层治理权力体系呈现碎片化问题的根源在于行政权力的条块分割，逆部门化、

碎片化及大部门式治理在一定程度上有助于基层权力体系的理顺，但官僚制的本

质特征、机构改革的周期及成本都使得层级部门关系调整不到位、部门内部整合不充分与党政机构改革联动不够等问题依然存在。

在这种情况下，实践家和学者都

需要探讨其他的解决思路。

网格化管理是近年来地方基层治理实践中的重要创新有学者认为它是在不触及国家现有行政管理体制改革的背景下，以数字化、信息化

技术手段来实现权威、信息整合与联动的一种机制。

但大部分地区的网格化管理并未真正实现权力、利益或空间的整合，它在试图解决基层权力体系碎片化的过程中实际上又形成了新的碎片化，横向上，网格与网格之间的沟通并不顺畅，能够协同处理的事务非常有限；

纵向上，网格自指挥中心向下延展的整个系统实际上成了一个单独的“条条”。

尽管网格化管理并未完全践行整体性治理的思想，但它至少展

示了信息技术手段对于整体性治理的重要性。

在数字化时代，互联网等信息技术的发展为实施整体性治理提供了必要的媒介。

为应对我国基层治理中的碎片化问题，政府和社会都应探讨如何发挥信息技术的优势以实现权力、利益和空间的整合。

四、整体性治理的数字化实现手段

本部分将引入绍兴市X镇与北京市平谷区两地借助互联网创新基层治理的案例，通过比对两地的不同经验，探讨数字时代背景下信息技术手段如何助力基层权力整合和利益整合以实现整体性治理。

案例研究往往能深入客观地描述事件发生的真实情境，而比较案例研究相较于单案例研究则更易通过对比来探求事件发生的内在逻辑。

选取绍兴市X镇与北京市平谷区两地的创新实践作为本文案例有典型性考虑,X镇的“4+X”模式实现了横向的权力整合和纵向的权力下沉，凸显了“互联网+权力整合”的内在逻辑;

平谷区的“互联网+大桃”看起来完全是一种商业行为,但实质上是政府通过信息技术手段引导农商对接从而实现基层民众利益整合的过程。

此外，案例的选取也有资料可获取方面的考虑，笔者有机会参与到两地的课题研究并收集相关资料。

（一）绍兴市X镇“4+X”模式

X镇地处绍兴市柯桥区西北部，毗邻杭州市萧山区，镇域面积约38平方公里，辖10个居委会,12个行政村，总人口约7万，这个以经编产业起家的浙江经济重镇，凭借合理的经济结构、明显的产业特色、高素质的经营队伍，开创了一条农村工业化、资本国际化、就地城镇化的发展之路，迄今先后有八家上市公司在这里横空出世,1000多家企业落户在这里，汇集形成了建筑建材、现代物流、经编家纺、五金机械四大优势产业集群，作为“全国小城镇综合改革试点镇”“全国发展改革试点小城

制。

2016年,绍兴市柯桥区积极探索乡镇体制机制改革，以X镇为试点，按大口子综合管理原则，对X镇和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务进行归类，形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四大功能属性的工作平台，在四个平台基础上集成视频会议、便民服务、智慧天网等系统这就构成了X治理体制创新的底层框架一一“4+X”模式。

四个平台注1的基本情况如下（参见图1）:

第一，综治工作平台。

由镇分管领导负责协调指挥，综治办承担该平台的日常管理协调工作，以镇综治办为依托，联合派出所、法庭、检察室、司法所、信访办等方面,强化综合治理、矛盾化解、维护稳定、平安建设等方面的协作联动，形成统一的

综治工作平台

图1X镇“四个平台”运行框架

第二，市场监管平台。

由镇分管领导负责牵头，食安办负责日常管理与协调，该平台以食安办、市场监管所为依托，整合卫生、农业畜牧等工作力量，主要承担面向企业和市场经营主体的行政监管和执法职责，重点加强对食品安全的日常巡查和违法案件的打击查处。

第三,综合执法平台。

由镇分管领导负责协调，综合执法办公室（综合执法中队）承担该平台的日常管理协调工作，镇综合执法办公室和综合行政执法中队合署办公，实行双重管理，形成镇综合执法平台，同时建立联合执法机制，与市场监管所及其他在X镇的机构开展联合执法

第四，便民服务平台。

由镇分管领导负责牵头，便民服务中心承担该平台的日常管理协调工作，通过把直接面向农村的各类事项纳入便民服务中心，并依托浙江政

务服务网，扩大窗口服务范围，同时加强与医疗卫生、文化农技等基层站所及家政养老、志愿者等社会服务组织的协作联动，形成便民服务平台，畅通信息渠道，为基层群众提供各类公共服务和便民服务。

X镇以四个平台建设为契机，在进一步提升网格长、网格员全类型问题发现和处置能力的基础上，将党建民情通网格、平安综治网格等多个网格进行了统一整合。

全镇共设置32个网格，织就了基层社会治理一张网，网格员发现问题及时上传信息，指挥中心及时处置，大大提高了工作效率，同时按照“条块融合整合统筹”的原则，将原本分散的公安、司法、国土规划、市场监管、环保等基层管理服务力量和派驻人员进行集成，基层执法队伍的执法权和管理力量实现握拳式整合，使得X镇的综合性执法权基础进一步夯实，基层治理更有力度。

同时，依托浙江政务网镇村延伸工程,X镇将村居便民服务代办点由实体向网上进行延伸，本应镇级层面代办的

事项可通过操作系统进行下沉办理，使得群众在家门口便可以办理民政、社保、计生、残联等相关事项，真正做到小事不出村，大事不出镇，实现群众办事最多跑一次。

四个平台建成后，原来村民要到镇里才能办理的事项，有一部分现在可在村里的便民服务中心通过政务服务网站等系统办好，例如失业证的办理及灵活就业补贴的

申请，村民最多跑一趟就能办好，真正实现了群众办事更方便、更快捷。

（二）北京市平谷区“互联网+大桃”模式

平谷区隶属北京市，位于北京市的东北部，三面环山，中间为平川谷地，是一个群山环绕的山间盆地，由洵河、洳河冲击淤积而成，属瘠薄的沙质土壤，土壤中富含钾元素,而且水系独立，水资源较丰富，同时昼夜温差大，日照充分，适宜桃树等果木生长。

作为北京市农业大区，农业在平谷区域经济发展中占有较大的比重，在众多的农副产品中，大桃已成为平谷区最为亮眼的名片。

经过30多年发展，平谷已成为拥有黄桃、白桃、蟠桃、油桃四大系列共218个品种的中国著名大桃之乡，拥有面积22万亩的世界最大桃园,7万多果农从事大桃生产，2016年,总产量3.07亿公斤，总收入达到13.47亿元。

在传统销售模式中，市场批发、路边零售等方式所带来的效益有限，由于信息不对称，果农在议价时往往没有主动权，另外由于销售渠道不畅通，大桃的“隔夜愁”“货到地头死”现象普遍存在。

为了扭转这种状况，在发展传统零售、商超、采摘销售模式的同时，平谷区通过培训、引导、扶持等多种举措，将“互联网+”融入到大桃产业，拓展市场，拓宽渠道，减少环节，缩短交易时间，让利果农。

为做好“桃农自电商”服务，平谷区商务委开展了“电商培训进乡村”活动，进行专业化、系统化、规范化“订单培训”十三期，培训桃农1500余人。

2017年,平谷大桃全区电商销售产量达2000万斤左右相比2016年增长一倍,促进农民增收2400余万元，大桃电商脚步已经覆盖30个省、307个主要城市，最远到达新疆、西藏。

2017年8月,平谷区召开“互联网+大桃”工程推进会，决定投入1000万元支持资金,启动“互联网+大桃”工程;

建立平谷“互联网+大桃学校”，研究建立大桃产业全流程的培训链条，让农民尽快掌握技术、模式、市场；

设置电商专员岗位,成立“互联网+专业合作社”；

配套相关政策，帮助桃农掌握营销技能、了解市场供求信息、建立销售渠道；

依托互联网平台，搭建农民与市场对接的桥梁，谋求成员共同利益,服务成员增收；

成立电子商务协会；

凝聚人才,吸引青年人返乡创业；

整合物流资源，制定物流企业准入标准；

引进第三方服务公司，为电商、合作社、农民网络销售大桃提供包装设计、客服、运营外包等专业的网络运营服务，促进平谷大桃专业化销售，推动一桃带多果，实现农产品全年不间断销售。

（三）两地创新实践的内在逻辑

1.互联网+权力整合

基层治理的一个突出问题就是权力体系的碎片化，这个问题集中体现在横向

不协调与纵向不匹配两个方面，即横向上镇（街）与部门派驻机构的职权难以协调，纵向上村（居）单薄的管理职权与繁重的工作任务严重不匹配。

要解决这个问题，部门

重组式的物理整合不太现实，联席会议式的协调机制所起到的作用也十分有限,X

镇“4+X”模式给我们的启示是，借助互联网实现权力的“云上整合”。

镇（街）往往处在服务群众的一线，由于职权的限制，工作人员发现问题后往往不能及时解决，而要与部门派驻机构沟通，在沟通的过程中经常要面对一个问题一一该找哪个部门解决？

部分派驻机构的职能本就存在大量交叉，基层治理问题性质的日益模糊和复杂又使得镇（街）工作人员更加摸不着头脑。

X镇将自身和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务划归为综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四类，搭建起基层治理的四个平台，而四个平台运行的基础是互联网。

尽管区、镇两级分管领导所代表的行政强制力量的协调是四个平台得以搭建的重要前提，但真正使得四个平台发挥出功效的仍是互联网，因为四个平台内部镇（街）与部门派驻机构的职权并不一定得到了实质性的整合，但有一点

可以确认，互联网的使用使得信息的流转速度加快，这背后使得权力的相对距离缩短。

当某一类型事件进入四个平台中的一个时，职权模糊的问题不可能完全被杜绝，但原先在所有部门间流转的事件现在可在一个平台内流转，这使得以往镇（街）与各

个部门派驻机构之间点对点的沟通变成点对平台的沟通，而互联网的即时性使得

这种点对平台的沟通以及平台内部的沟通变得更加通畅快捷，如果以解决好一个

问题为导向，那么上述这种工作方式显然会使得问题解决的周期大大缩短。

同样,这种职权“云上整合”的思路也可以应用来解决村（居）单薄的管理职权与繁重的工作任务严重不匹配这一问题。

村（居）本不是一级行政单位，但现实中却承担了大量的行政任务，这一方面使得几乎不具有行政权力的村（居）难以应对纷繁复杂的工作任务，另一方面也使得百姓身边的事不能在身边解决。

就像云端的照片能够随时随地下载一样，云端的职权也能够下沉到村（居）。

X镇依托浙江政务网镇村延伸工程，使村居便民服务代办点由实体向网上进行延伸，本应镇级层面代办的

事项可通过四个平台操作系统进行下沉办理，使得群众在家门口便可以办理民政、社保、计生、残联等相关事项。

这样四个平台就同时促成了权力横向与纵向的“云上整合”，基层治理中权力体系碎片化的问题得到一定缓解。

2.互联网+利益整合

平谷区在基层治理方面还有其他比较典型的经验，比如同样出于协调镇（街）与部门派驻机构职权目的的“街乡吹哨，部门报到”机制，但本研究选择“互联网+大桃”这一案例是想突出说明基层治理中一个容易被忽略的问题，那就是利益碎片

化。

利益碎片化使得社区（村落）共同体逐渐消解并加剧了基层治理问题的复杂性。

基层治理（尤其在农村地区）最重要的就是解决好群众的利益问题，而在资源有限的前提下，解决利益问题的关键就在于构建利益共同体。

由于生产功能单一，农村地区其实具有天然的利益共同体属性，这表现为同一地区农民由于当地气候、土壤、水源等自然条件的相同而会选择种植同一种作物，但本应共同应对自然和市场风险

的农民现实中却走向了一条与集约化经营相反的道路。

自推行包产到户改革以来,农村地区虽然也出现过各种形式的生产合作社，但真正的利益共同体似乎再也构

建不起来了，分散式的经营使得农村与城市的差距进一步拉大，大量青年人口流往

城市,空心化、老龄化及留守儿童等问题成为困扰农村基层治理的主要因素。

构建利益共同体，农村其实缺的是渠道。

平谷区凭借“互联网+大桃”这一工程的推进，将原本桃农分散经营的大桃集中到电商这个相对统一的市场中来，拓宽了限售渠道，减少了中间环节，提高了桃农的收入。

在这个过程中，依托互联网而建立起来的本地电商和合作社使得农村利益共同体逐渐构建起来，农民联合起来共同解决经营问题，形成共治共享的格局，大批高素质人才由于农村收入的提高而选择回流，他们构成农村自治的中坚力量，这样

一来,许多基层治理难题自然迎刃而解。

其实在我国农村的大部分地区，利益问题依然是并将长期是群众关注的核心问题，是许多问题的深层次原因，是直接关乎群众获得感和幸福感的关键因素。

在强调服务导向的今天，基层政府更应该思考的是群众到底需要什么样的服务，如何能借助互联网等现代化技术手段解决好群众的利益问题。

3.两地整体性治理模式成功要素及推广前景

两地利用数字化手段打造的整体性治理模式有相同点，也有不同的地方（参见

表1）。

两地经济特点的不同决定了重点治理导向的不同,X镇发达的民营经济使得优化营商环境成为重要的治理目标，平谷区经济结构占比较大的特色农业使得供销平台的建设成为重要治理导向。

治理导向的不同决定着治理情境和治理手段的不同，也使得两地在治理时面临不同的困境。

X镇优化营商环境需要属地和部门派驻机构高度协同，条块分割、权力体系碎片化成为制约基层治理的壁垒；

平谷区建设供销平台需要农户在产品供给上形成规模优势，供销分散、利益格局碎片化则是制约基层治理的难题。

两地在创新基层治理时都充分利用了信息技术手段，但内在的逻辑则有“互联网+权力整合”与“互联网+利益整合”之别。

创新都在一定意义上取得了成功，成功的要素有相同点，也存在差别。

对信息技术应用的重视使得两地走上了“互联网+”的道路，较为充足的财政资金保证了两地信息化平台的顺利搭建,X镇的“4+X”模式涉及到权力整合，所以需要相关领导的强力推动，平谷区的“互联网+大桃”模式涉及到电子商务，因此需要具备较为便利的商业对接基础。

可以看到,两地利用数字化手段推动整体性治理取得成功有一定的特殊原因：

创新经验在推广时可能会面临资金、技术、商业基础等方面的限制，但其内在思路

仍对各地的基层治理具有一定的启发意义。

在机构改革难以彻底整合破碎的权力体系、社区（村居）长期难以形成利益共同体时，数字化工具与媒介的使用或许能提供不一样的解决思路。

绍兴市杨汛桥镇

北京市平谷区

地区经济特点

发达的乡做民菅经济

特色的农业果蔬生产

治理重点方向

协同条块，优化营商环境

鑿合看息.疏通供销

渠道

当前治理难点

条块分割、权力体系碎片亿

供销分散”利苔略局碎片化

创新实现路径

4+X模式

互联网+大桃

创新内在逻辑

互联网+权力整合

互联网十利益整合

创新初步成效

营商环境优化.政务服务改善

供销方式升级.利益客局幕合

创新成功要素

财政充足、重视信息技术应用.领导雅动意愿强

财政充足、車视僖息技术应用.商业对接基础好

创新推广前棗

民营经济发达*技术储备充足地区

农业特色鲜明*电商对接便利地区

表1两地整体性治理模式对比

五、数字时代基层治理创新的未来走向

在数字时代，要破解基层治理面临的碎片化问题以实现整体性治理，除单纯的

权力和利益整合外，政府还应借助以互联网为代表的信息技术手段实现渠道疏解、主体扩充、关系重构和观念扭转。

（一）渠道疏解:

从千线一针到多向互动

在以往的治理实践中，堵塞的信息沟通渠道将基层治理切得很碎，“条”和“块”之间难以协同。

基层政府经常面临着“上面千条线，底下一根针”的情况，上级政府自上而下的命令传达往往畅通无阻，因为传达的目标很明确，基层政府自下而上的情况反馈却常常投送无门，因为理不清到底该对哪个考核指挥棒负责。

这样上下沟通的渠道其实是堵塞的，各级政府、各个部门要为协调各种事项付出大量的时间和精力，可想而知，治理的结果往往是事倍功半。

我国已经推行的几轮大部制改革其实在一定程度上缓解了这种情况，但遗留的问题是：

部门与部门之间的边界未能完全厘清,部分部门的职权依然存在大量交叉，这种情况也跟随着“条条”一直延伸到