中国村民自治与农村土地问题Word文档格式.docx
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即村和村民小组。
村民自治体的成员是全体村民，全体村民所组成的村民会议是村民自治体内部的最高权力机关。
由全体村民直接选举产生的村民委员会是这一自治体的执行机关和代表机关；
村民小组是村民自治共同体内部的一种形式，是自治的一个层次。
全组村民组成村民小组会议，村民小组的组长由村民小组会议推选产生。
《村民委员会组织法》对村民自治体各机关的设置，似乎力求把它们与村集体经济组织分开。
该法第2条规定：
“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。
”这一条规定既是对村民委员会性质的界定，也是对村民委员会基本职能的规定。
《村民委员会组织法》并没有把村民委员会或者村民会议视之为集体经济组织。
为了进一步区别自治组织的功能和集体经济组织的功能，该法第5条规定：
“村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其它经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。
村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。
村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。
”
1998年在讨论修改《村民委员会组织法（草案）》时，对于“村民委员会是否具有经济管理功能”，曾经存在三种不同意见：
一种意见认为，村民委员会既然办理社会公共事务和公益事业，理所当然要承担管理经济的职能，如果不管经济，村民自治就会受到限制。
目前村级集体经济组织的形式不完善、不稳定，应按照有利于经济发展的原则探索新的集体经济形式。
而村民委员会管理集体经济有利于稳定土地承包关系和农村集体经济的发展。
还有人要求进一步明确村民委员会负责管理集体经济，对集体经济实施组织、管理和协调。
另一种意见认为，根据宪法的规定，村民委员会的性质是基层群众性自治组织，其职能是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安并向人民政府反映村民的意见和建议。
不能将自治组织的职能与农村合作经济组织的职能相混淆。
因此，必须按照自治组织的性质规定村民委员会的职能，有关土地等资产管理、生产服务和协调等职能应交由集体经济组织承担。
还有一种意见认为，中国沿海和内地、南方和北方，村集体经济的发展和组织形式有很大差异。
即使在经济发达地区，也有很大不同。
有的设有村一级的集体经济组织，有的则由村民委员会承担集体经济组织的职能。
所以，应当根据不同情况做出相应规定。
在没有设村一级集体经济组织的地方，由村民委员会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。
1998年修改通过的《村民委员会组织法》采纳了上述具有折衷性质的第三种意见。
村民委员会和农村集体经济组织的关系复杂之处在于，它涉及谁对村民集体所有的土地和其他资源行使所有权和发包权。
中国村民自治的现实情况是，除了一些发达地区建立有独立于村民委员会的村一级集体经济组织外，大部分地区则是由村民委员会代表村民行使所有权。
而村民自治组织内部的次级层次村民小组，实际上仍然是人民公社制度中“生产队”这一集体单位，由于从1962年开始中共中央就确定以“队为基础”，农村绝大多数的农用地都归现在的村民小组所有（注：
孙佑海等编著：
《中华人民共和国土地管理法讲话》，中国政法大学出版社1998年版，第45页。
由此可见，虽然《村民委员会组织法》试图划清村民自治体制下村民自治组织与农村集体经济组织的关系，但是由于农村联产承包经营责任制的实施，土地使用权转移到农户手中，事实上导致了农村原有集体经济那种“集体所有、集体经营”组织模式的解体。
生产大队变为村，生产队变为村民小组。
但是农村土地集体所有的性质并未改变，因此现行村民自治的两级组织同时也是农村土地集体所有权的主体，因而也就成为土地承包经营合同中的发包方。
只要农村土地集体所有的性质不变，村民自治组织事实上还是集体经济组织。
自20世纪80年代以来，在人民公社制度瓦解的同时，农村改革实践中陆续涌现出一批独立于原集体经济组织之外的农民自愿联合的新型经济组织。
学术界通常把这些组织统称为“社区合作经济组织”。
据了解，大多数社区合作经济组织是村社合一，实行“两块牌子，一套人马”。
造成这一局面的原因是，一般村内各项事务并不多，一套人马即可承担行政组织和经济组织的各项工作，而且各项工作的协调也比较方便。
此外很多地区农民收入不高，难以承担更高的费用，也是村社合一普遍存在的原因（注：
史万里等著：
《中同农村改革20年》，中州古籍出版社，1998年，第77—78页。
村民自治组织与农村集体经济组织的同构合一性质，村民自治组织同时作为农村土地集体所有的主体，有力地说明中国农村的土地集体所有是村民自治的重要基础。
中国的城市居民自治不同于村民自治，其根本差别也在于城市居民自治与城市土地的所有、使用毫不相关；
而村民自治则与农村土地集体所有密不可分。
由此也可以看出，虽然宪法自1982年以来就同时确定了城市居民自治和农村村民自治，但是城市居民自治迄今尚未产生引人注目的影响和效果，而村民自治不仅取得了举世瞩目的影响，同时也深深改变着中国农村基层的社会结构和经济结构。
英美国家也存在历史悠久的乡村自治，日本也实行市、町、村自治。
仅从社区自治的角度来看，他们的基层社会自治与中国的村民自治极为相似。
然而正是由于中国的村民自治是一种以土地集体所有为基础的自治，是一种同时负担着经济、财产关系调整的自治，因此中国村民自治所具有的社会经济意义远远超出了资本主义国家基层社会的社区自治（注：
徐勇等：
《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997年，第46—48页。
正因为村民自治是以土地集体所有为经济基础的自治，国家宪法、法律和政策规定的“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的实际运作，必然要依赖于土地所有权主体的行为方式，同时还要受到村民自治组织、自治规则的调整。
因此，在现行村民自治制度中，如何保护集体土地所有权、村民土地使用权，维护农村经济体制改革健康稳定和有序的发展，就是至关重要的问题。
下面试从广西玉林地区平南县安怀乡安怀村公所与安怀村三家二队之间的土地纠纷案来分析村民自治与土地关系问题。
（一）案例内容（注：
该案从县法院诉至玉林地区法院，玉林地区法院请示广西壮族自治区高级人民法院，最后由最高人民法院做出复函。
案例介绍引自马原主编：
《民事审判司法解释及相关案例》（第二辑），人民法院出版社，1999年，第582—584页。
）
安怀村公所与安怀村三家二队双方争讼的铜鼓岭，面积约20亩，解放前系地主松山，土改时没收未作分配，1962年“四固定”时大队曾明确不划分给生产队。
但从50年代初期起，三家二队一些群众就自发在该岭零星开荒，陆续种植桉树、柑果、花生、木菇等，大队均未提出异议。
直到1988年发生纠纷时，三家二队才将该岭全部种上甘蔗等作物。
安怀乡政府于1988年在该岭旁边建造机砖厂，因用地问题曾于同年3月21日和7月5日两次请三家二队社员代表到乡政府协商。
当时乡政府提出三种补偿办法，一是每亩减公购粮400斤；
二是按生产每块砖给予1.1厘补偿；
三是按土地3年产值一次性补偿。
以上三条由三家二队社员大会任选其中一条。
后因乡政府未取得县有关部门批准未果。
1989年3月13日，乡政府直接与安怀村公所签订征用该岭土地协议，补偿给村公所1.8万元，随后乡政府又派员施工，因而引起纠纷。
平南县人民政府做出决定，将该岭处理给村公所所有。
三家二队不服，向法院提起上诉。
平南县人民法院判决归村公所所有。
三家二队不服，继续上诉。
玉林地区中级人民法院讨论有两种意见，因把握不大，遂向广西壮族自治区高级人民法院请示。
高级人民法院审判委员会认为，争讼之铜鼓岭，土改时没收未作分配，“四固定”时也未下放给生产队，解放后一直为三家二队管理使用，这都是事实。
但在法律政策适用上却存在互相抵触的规定。
如果根据国务院国发（1980）135号文件精神，该岭所有权归属“一般以土改、合作化、四固定时的定论为依据”，则应确认该岭为安怀村公所所有；
若根据国家土地管理局（1989）国土（籍）字第73号文件的规定，“农村集体使用其他农民集体所有的土地，凡连续使用已满20年的，应视使用者所有”，则该岭应确认为三家二队所有。
广西高级人民法院的倾向性意见是：
国家土地管理局的上述文件，既未公布，也未经国务院转批，也未与最高法院会签。
因而在与国务院上述文件规定相抵触时，不便使用。
于是向最高人民法院提请批示。
最高人民法院在“复函”中指出，本案不适用国家土地管理局的上述文件，铜鼓岭应确认为原所有者安怀村公所所有为宜。
至于三家二队在讼争之土地上的作物和其他附属物，可由安怀村公所给予适当补偿，并请注意切实做好有关方面和群众的思想工作（注：
参见最高人民法院（91）民他字30号“关于村委会所属村民小组的土地纠纷应如何适用政策法律问题的复函”。
本案所涉及的两家诉讼主体，一是安怀村公所（相当于村民委员会），二是三家二队（相当于村民小组）。
争讼标的是铜鼓岭土地的所有权归属。
应当注意的是，讼争起因是乡政府建造机砖厂需要使用这块土地。
铜鼓岭这块荒山自解放以来近40年由三家二队使有没有争议，乡政府需要时却引起如此大的矛盾，以至于惊动最高人民法院。
很显然，在传统的计划经济体制下，土地只是发展经济可资利用的自然资源，是市场经济的发展才把土地作为“不动产”提到“权利归属”的议程。
铜鼓岭所有权归属之所以重要，是因为它直接涉及不同主体的切身利益。
伴随市场经济发展而来的工业化、城市化过程，使得过去的“农地”具有了更高市场价值的多种竞争性商业用途。
正是在这种背景下，人们的“土地权利”意识空前高涨。
改革开放20多年来，不同利益主体由于农地征用、土地使用权、土地经营权而产生的纠纷数以亿计。
为此国家先后颁布了一系列有关土地所有权、使用权的法律和法规，但是围绕土地权利的纠纷，随着法律法规和规章的不断增多,也日益增加了法律适用的困难，本案就是一例。
因此需要进一步分析在解决土地权利纠纷时所应当遵循的基本原则。
（二）在农村集体土地所有权和使用权问题上应确立的基本原则
上述案例的法律适用是否妥当本文不想妄加评论，只是想从村民自治格局下有关土地所有权、使用权归属及保护的角度，讨论本案所涉及的具有普遍意义的若干矛盾的处理原则。
第一，非出于国家公共利益的需要，不得征收农民集体所有的土地。
“征地”本属于一种国家行为，也是农民对国家应尽的义务。
但是根据国家《宪法》规定，“土地为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。
”国家《土地管理法》第43条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；
但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。
本案中，安怀乡政府建造机砖厂的用地性质不能认为是属于“公共利益的需要”，因此，从法理上说，乡政府征用铜鼓岭没有法律根据。
乡镇企业虽然通常认为是属于全乡集体所有的企业，但实际上大多数这类企业的收益与全乡农民几乎没有任何关系，而同乡政府以及乡政府的官员或者职员却关系极大。
这种“利益的不对称”极大地鼓励了乡政府以及有关利害关系人办乡镇企业的积极性。
原铜鼓岭土地无论是属于三家二队还是属于安怀村公所，显然不属于“乡政府”，也不属于“乡集体经济组织”。
安怀乡政府与机砖厂的关系，根据“政企分开”的原则，机砖厂需要土地，应当是机砖厂作为企业法人去与铜鼓岭土地的所有权人协商，政府在此可以协助或促成“这项交易”，但是它既无权力也无义务代表机砖厂去征地。
然而安怀乡政府在此却是以“政府”的身份充当了“交易的当事人”。
仔细考察安怀乡政府对三家二队所提出的三个征地补偿办法，可以发现乡政府与农民集体经济组织在征用土地的谈判上使用了性质完全不同的手段。
“每亩减公购粮400斤”实际上是通过减免农民应履行的“公法上的义务”；
“生产每块砖给予1.1厘补偿”实际上相当于要求三家二队农民以土地对机砖厂进行“投资”；
“按土地3年产值一次性补偿”实际上是比照国家征用土地的“最低补偿标准”来进行土地征用。
尽管这些方案因“未取得县有关部门批准”而没有最终实施，但是从乡政府所提出的这些方案可以看出，乡政府为了获得土地，既可以采用行政权的方式，也可以采用“商人”的方式。
这里存在的问题不仅仅是“政企不分”，而且是政府征地后，铜鼓岭土地的所有权性质到底属于国家还是安怀乡集体经济组织也不清楚。
唯一可以确定的是安怀村农民集体经济组织对自己所有的土地丧失了所有权。
第二，村民委员会无权出售本村集体经济组织的土地。
本案中，安怀村公所实际上是安怀村村民委员会，村民委员会从性质上说属于村民自治组织中的执行机关，村民自治的范围不包括“出售本村集体经济所有的土地”事项。
农民之所以称之为农民，就是因为他们是依靠土地为生的人，他们一旦失去了对土地的占有和使用权，在中国仍然实行户籍制度的条件下，也就意味着失去了生存的基础。
出售土地是涉及全体村民生存空间的大事，显然应当由村民会议决定，而不能由村民委员会决定，更不能由村民委员会某些人决定。
第三，农村集体土地所有权的变更，必须保护土地使用权人的合法利益。
在中国，自人民公社制度实行以来，无论是国有土地还是农民集体所有的土地均未建立完善的登记制度。
国家《土地管理法》规定，国家实行土地用途管制制度，并建立土地所有权和使用权的登记制度。
但是目前的实际情况是，土地所有权和使用权的归属仍然存在相当混乱的局面。
本案讼争的焦点是土地所有权归属问题，即铜鼓岭土地应当属于三家二队所有还是属于安怀村公所所有。
即使铜鼓岭最后由最高人民法院确认属于安怀村公所所有，该村三家二队（即村民小组）从50年代初起就一直对铜鼓岭土地进行管理使用。
这一事实显然表明三家二队对铜鼓岭享有“土地使用权”。
铜鼓岭土地所有权归属的确权，是否就一定意味着三家二队的使用权自动终结呢？
最高人民法院的复函中并未明确，只是模糊地指出，“对三家二队在讼争土地上的作物和其他附属物，可由安怀村公所予以适当补偿，并请注意切实做好有关方面和群众的思想工作。
”从法律适用上来看，这种安排似乎是适用中国《民法通则》第93条关于“无因管理”制度。
即“没有法定的或者约定的义务，为避免他人利益受损失进行管理或者服务的，有权要求受益人偿付由此而支付的必须费用。
”其实这里根本不能适用无因管理制度。
因为从50年代以来，国家法律和政策一直是鼓励农民开荒。
安怀村三家二队农民自发开垦铜鼓岭荒山，不能说没有法律原因。
无论是否承认其对该土地的所有权，他们对该土地享有使用权不容否认。
安怀村公所出售该土地，土地所有人必须对该土地的原使用权人做出补偿。
保护农地使用人的权利，不仅仅具有保护农民财产权的意义，应当说对于遏制县、乡政府、乡镇企业乱占农地这种愈演愈烈的情况也具有特殊的意义。
在本案中，为什么乡政府与三家二队反复协商不能达成协议，而找到安怀村公所，尽管每亩土地价格只有900元，就立即“成交”，个中原因值得深思。
目前城市近郊的土地由农地转变为建设用地，从而成为房地产开发商争夺的“热点”，一条简便的捷径就是“买通”县（市区）政府、乡政府、村委会，至于土地使用权人农民的利益，村民委员会可以通过形式上的“自治”去“抹平”甚至“抹煞”。
因此，应该从法律上规定，集体土地被征用，不仅应对土地所有者进行充分补偿，同时也必须对土地使用权人进行充分补偿。
二、村民自治与统分结合的双层经营体制
家庭联产承包责任制是指以家庭为一个生产经营单位，向农业集体经济组织承包土地或者其他生产项目，取得生产经营的自主权，其劳动成果在完成国家税收、集体统筹、提留后，余下的全部归农户家庭所有的制度。
统分结合的双层经营体制，是指农业集体经济组织的统一经营层次与农业集体经济组织内部的农户家庭承包经营作为分散经营的层次有机结合形成的机制（注：
王存学、骆友生主编：
《中国农村经济法律基本问题》，法律出版社，1998年，第127页。
1993年颁布的《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）第6条规定：
“国家稳定农村以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制”。
1999年的《宪法》修正案进一步把农村的集体经济体制确定为“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。
1999年3月9日，全国人大常委会副委员长田纪云在《关于中华人民共和国宪法修正案（草案）的说明》中指出：
“关于宪法第八条第一款，增加规定：
‘农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制’。
相应地删去‘家庭联产承包为主的责任制’的提法。
统分结合的双层经营体制，是指在农村集体经济组织内部实行的集体统一经营和家庭承包经营相结合的经营体制，家庭承包经营是双层经营体制的基础。
在宪法中对家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制做出规定，有利于这一经营制度的长期稳定、不断完善和农村集体经济的健康发展。
”（注：
《中华人民共和国第九届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社，1999年，第89—90页。
由于中国现行农村集体经济组织与村民自治组织的同构性，特别是在农地关系问题上，村民自治组织不仅负担着维护家庭承包经营这一基础层次，而且也负担着在由土地所有权归属意义上的“集体”范围内实施土地“统一经营”的职责。
在集体承包经营责任制中，村民小组或者村民委员会是承包经营合同的发包方；
在统一经营层次中，它们是经营的组织者。
因此村民自治组织的行为直接涉及农村现行双层经营体制的有效运行，值得深入研究。
（一）村民自治与家庭承包经营合同的维护
家庭承包经营合同是家庭承包经营责任制的基础，然而家庭承包经营合同与一般的经济合同很不相同。
国家颁布的统一合同法并未具体把它作为典型合同类型加以规定，也是因为它具有独特的性质和内容。
1998年10月，全国人大法律委员会在对合同法草案做说明时指出：
“有的地方和部门提出，合同法应规范农村土地承包合同、企业承包合同。
党的十五届三中全会提出，以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度，必须长期坚持，要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规。
我们考虑，农村土地承包合同可以适用合同法总则的规定，同时建议抓紧研究制定专门法律，赋予农民长期而有保障的土地使用权。
孙礼海主编：
《中华人民共和国合同法立法资料选》，法律出版社，1999年，第9页。
1.承包经营合同的特点
第一，承包经营合同的双方主体同处于一个集体经济组织。
在一些地方颁布的农业（村）承包合同管理条理或办法中，通常强调承包经营合同的这一特征，即承包人主要限于本社区或集体经济组织内部成员。
如北京市、辽宁省规定，“承包合同是农业集体经济组织与其内部成员之间的合同”；
山东省、广州市规定，“承包合同是村集体经济组织与其内部成员及其他承包者签订的合同”（注：
同上，第277页。
第二，承包经营合同体现着农村集体经济组织内部的分工关系。
集体经济组织作为发包人是通过给予承包人土地承包经营权以及与经营成果相联系的预期报酬来实现发包人（乃至政府）的经营目标。
在这一承包经营合同中，农民或农户取得土地承包经营权的代价，并非简单意义的“佣金”，而是包含着具有复杂意义的“联产”，它意味着承包人必须根据发包人的意思完成规定的生产任务，如在承包土地上种什么、种多少，达到什么产量等等，都是承包人取得或继续享有土地经营权的对应义务（注：
梁慧星主编：
《中国物权法研究》，法律出版札，1998年，第706页。
第三，承包经营合同不仅要符合国家法律、法规、政策，还要符合本集体经济组织或自治组织的章程。
也就是说，承包经营合同作为集体经济组织内部关系的调整方式，同时要受到组织章程的约束。
比如，土地承包经营权是否可以继承、何种条件下可以转让等等，不仅各地方存在不同规定，而且同一地方村与村之间也有差别。
2.承包经营合同应遵循的基本原则
第一，符合国家法律、法规和政策的要求。
比如，国家为了保证土地承包经营的稳定性，曾对承包合同做出规定：
承包经营合同的承包期30年不变、“增人不增地、减人不减地”等等，均属于维护承包人农户利益的强制性规定，村民委员会、村民小组作为发包方不得随意变更。
第二，符合农业集体经济组织章程和民主议定原则。
村民既是农村集体经济组织的成员，也是村民自治组织的成员，有关生产经营项目的承包方式、承包指标、双方基本权利义务的确定，应由村民会议在遵循自治章程的前提下民主讨论决定。
第三，遵循平等互利、协商一致的原则。
合同关系的本质在于，发包方和承包方都具有平等的民事主体资格、双方当事人在合同中既有共同利益，也有独自的利益。
如果没有承包人自己的利益，或者不尊重承包人的合法权益，承包合同就完全成为多余的东西，也就等于退回到人民公社制度那种统制经济时代。
家庭承包经营责任制之所以在中国具有活力，正在于这种合同是建立在当事人平等、自愿和互利基础之上的。
承包经营合同的协商一致原则，不仅表现在合同缔结之时，更体现在合同的变更、解除的情形。
第四，公平合理、诚实信用的原则。
一是合同规定的权利和义务，对双方当事人都应该合理，任何一方均不得采取欺诈、胁迫等手段，强迫对方违背自己的真实意愿接受片面的合同条款；
另一方面，在合同的履行中，双方互相负有恪守信用和协作的义务，在遇到自然灾害、政策变化等特殊情况时，应根据实际情况，由双方当事人协商变更或者解除合同，并免除合同责任（注：
1986年最高人民法院专门颁布《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》，其中规定：
“山现下列情况之一时，应当允许变更或者解除承包合同：
（一）当事人双方协商同意，
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