公益性小额信贷的历史和现状.docx

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公益性小额信贷的历史和现状

公益性小额信贷的历史和现状

（一）发展历史

联合国是较早把小额信贷介绍到中国的国际组织，其所属的各机构在华投资实施的项目有多重目标。

20世纪80年代初，开始在政府的要求下集中资金用于县办企业或乡镇企业，稍晚开始提供小额信贷和运作滚动贷款项目。

初期的小额信贷多被用于改善妇女地位和扩大就业机会，改善医疗和生育卫生条件。

20世纪80年代末以后，小额信贷作为扶贫手段被越来越广泛地利用，它的方针日益倾向于向最贫困的农民家庭贷款而不是面向贫困地区，并明确将贷款小组作为信贷基础。

这一时期在中国尝试小额信贷的还有其他一些国际机构。

不过这些小额信贷并不典型，只是采用了小额信贷的某些个别做法，如小组贷款、分期还款等，而没有系统地建立小额信贷制度。

既没有专门的机构、系统的制度和方法，也没有明确的目标和宗旨，许多组织在既定的扶贫项目完成后也跟着消失了。

真正意义上的公益性小额信贷是从20世纪90年代初开始的，1993年中国社会科学院农村发展研究所和易县政府合作创建的扶贫经济合作社是一个标志，其全面借鉴和学习了孟加拉乡村银行模式。

当时中国的扶贫面临紧迫的问题，“八七扶贫攻坚计划”规定在20世纪末消除绝对贫困，但是日益增加的信贷扶贫资金（扶贫资金中比重最大）却不能直接到户，扶贫效果无法在贫困户身上显现，孟加拉乡村银行的成功经验很值得借鉴。

于是，在孟加拉乡村银行、孟加拉乡村信托基金、福特基金会北京办事处和国务院扶贫办公室一些领导的支持下，中国社会科学院农村发展研究所的一个课题组开始在中国试验孟加拉乡村银行小额信贷模式。

第一步，选点。

试验点选在了河北省易县。

易县地处太行山区，有山区、有平原，是革命老区以及国定贫困县，距北京市120公里，只有两个多小时的车程，便于管理。

县政府对试点积极支持，并具体责成县扶贫办公室与中国社会科学院农村发展研究所课题组合作，把试点办好。

第二步，组建机构。

课题组与县扶贫办经多次协商讨论，决定将小额信贷机构的名称定名为“易县扶贫经济合作社”。

由县扶贫办抽调一名干部专职担任扶贫社主任，工作人员从社会招聘，资金筹措和项目设计则由中国社科院课题组负责。

机构组建后，县政府专门发文，明确表示对扶贫合作社积极支持，不干预扶贫社的具体业务，并免费为扶贫社提供了一间办公用房。

扶贫合作社随即按照孟加拉乡村银行的模式，制定了扶贫社章程和信贷制度，并在县民政局注册为社团法人。

至此，中国第一个有组织、有章程、经过注册、专门从事扶贫的小额信贷机构宣告成立，从而点燃了中国小额信贷扶贫的星星之火。

易县扶贫经济合作社不长的实践经验证明，只要有合适的制度，贷款是可以到达贫困户手里的，贫困户也能够利用好贷款并按时还款。

这一结果在当时产生了很大的社会影响，引起了中央领导的关注，其经验和做法被不少准备采用信贷扶贫方法的国内外组织所采纳。

在20世纪90年代初开展小额信贷项目的还有香港乐施会（OXFAM）。

1992年开始的农村综合发展项目，其内容非常广泛，包括：

推广优良品种改进种植技术、小型基本建设、社区发展、赈灾和灾后恢复以及小额信贷。

香港乐施会是一家慈善机构，80年代以前的项目采用的都是捐助的形式，以后引入了信贷方法帮助贫困农户，以便实现资金的可持续利用。

小额信贷以社区管理为基础，把社区组织的自我管理和可持续发展作为目标。

香港乐施会农村综合发展项目早期在云南省禄劝县、澜沧县，贵州省威宁县以及广西壮族自治区巴马县开展。

比较早建立小额信贷组织的还有山西省临县龙水头扶贫基金会，于1993年9月建立。

龙水头村地处黄土高原丘陵地带，土地贫瘠，交通不便，年人均收入不到400元，农民生活十分贫困。

出于扶贫的目的，一些学者自掏腰包开始尝试信贷扶贫。

基金会从500元起步，逐步发展，到2006年已从一个村发展为三个村，目前总资金已达到150多万元。

关于贷款资金的筹措，除部分为捐款外，主要采取吸储的方式，按年息6%向投资者付息。

基金会向农户贷款，按用途实行两种制度：

用于治病和上学的借款，不要利息；用于生产经营的借款，收取月息1%（年息12%）的利息。

龙水头扶贫基金会的管理制度为理事会领导下的会计负责制。

理事会由出资人组成。

基金会的执行者为三人组合，即会计、出纳、评议员（负责考察借款户）。

由会计定期向理事会报告工作，理事会定期对基金执行情况进行审计。

龙水头扶贫基金会虽然很小，但是从一开始就制定了缜密、详细的工作制度和管理制度，保证了以后的健康发展。

以上两个小额信贷组织规模都很小，在20世纪90年代没有产生很大的社会影响。

联合国开发计划署（UNDP）与中国国际经济技术交流中心于1995年开始的小额信贷对以后中国小额信贷的发展是一个很大的推动，影响也很大。

联合国开发计划署在华援助项目关注贫困问题，其众多的扶贫项目虽然在设计上有所差异，但是都试图实现这样—个目标：

建立综合的、低成本的和可推广的扶贫模式。

联合国开发计划署小额信贷项目最初并没有按乡村银行模式设计，接触到中国社会科学院农村发展研究所扶贫经济合作社模仿乡村银行的做法以后，发现乡村银行与联合国开发计划署的原则和目标是一致的，最后决定采用乡村银行模式。

联合国开发计划署小额信贷项目最初只涉及云南省麻栗坡、金平和四川省仪陇以及西藏自治区珠峰保护区4个地方，在项目县成立了项目办公室，但依靠的传递组织却不同。

在云南省的两个县由已有的农村合作基金会操作，在四川省仪陇县则由一个新的独立机构——乡村发展协会操作，乡村发展协会在民政局注册成社团组织，从社会招聘工作人员。

联合国其他机构的援华项目也越来越关注小额信贷。

世界粮食规划署（WFP）与国际农业发展基金（IFAD）1997年在四川省东北部和青海省海东地区联合实施综合农业开发项目。

这两个项目区的共同特点是：

耕地少，土地质量差，水土流失严重。

两个项目都以“以工代赈”、解决粮食保障为先导，通过信用社发放小额信贷扩大贫困农户生产，其中妇女受到特别关注。

在县设有项目办，作为常设机构，其下设的信贷部负责制订信贷计划和操作规程，并为信用社提供技术支持。

在基层通过乡、村组织实施，妇联参与项目管理，挑选贷款户并把他们组织成小组，进行培训。

世界粮食计划署贷款项目中还有另一种形式，即把原有的粮食援助换成现金存入银行，作为银行向妇女贷款的抵押担保。

在20世纪90年代中后期开展的还有联合国儿童基金会（UNICEF）小额信贷项目，它是由当时的外经贸部（中华人民共和国商务部）国际司负责实施，在县一级成立项目办。

此外，还有世界宣明会（WorldVision）在广西壮族自治区开展的项目，澳大利亚国际发展署（AusAID）和加拿大国际发展署（CIDA）在青海省和新疆维吾尔自治区开展的项目，德国技术合作公司（GTZ）支持的江西省山江湖项目中的小额信贷子项目，由国际渐进组织（TheTrickleUpProgram，TUP）和国际鹤类基金（InternationalCraneFoundation，ICF）资助的贵州省草海村寨信用基金小额信贷项目等。

国内比较大的项目有“幸福工程”，由中国福利基金会、中国计生协会、中国人口报社等发起并于1995年2月启动，是专门帮助贫困母亲的小额信贷项目。

随着介入中国小额信贷项目的国际机构不断增多，小额信贷模式也呈现多样化趋势。

开始大多采用孟加拉乡村银行模式，从上到下建立资金传递和管理系统。

即使一个县域内的小额信贷组织也要在县、乡镇和村建立操作组织，农民的贷款申请从下到上一级一级审批，贷款从上到下一级一级传递。

这种模式的成本很高，加大了推广的困难。

在小额信贷模式多样化方面，贵州省草海村寨信用基金小额信贷最有代表性。

它的操作以借款人小组为基础，类似于自助小组模式，但又有区别。

它与孟加拉乡村银行模式的区别是，借款人小组决定包括借款形式、利率、还款形式、贷款额、贷款期等信贷政策；与自助小组模式的区别是，它的资金不是来自借款人，而主要来自捐助机构，只要求小组成员提供数量不多的集资，与捐助款一起构成小组或村寨基金在小组或村范围内滚动使用。

这种模式的优点是操作成本很低（不包括外部监督成本）。

香港乐施会设在云南省禄劝县的社区发展项目也有自己的特点，在社区建立农民自我管理组织，向乐施会在县设立的项目办公室借款再转贷给农户。

这样，县项目办逐步退居协助的角色，扩大了社区组织在决定信贷政策上的权力，这与“村银行”很类似，但又不同，承诺资金属捐赠，不收回。

在推动小额信贷多样化方面，澳大利亚国际发展署、加拿大国际发展署以及国内外的很多组织也作出了贡献。

20世纪90年代后期，公益性小额信贷提出了可持续发展的目标。

中国的公益性小额信贷，在初期绝大多数都没有持续发展的目标。

到90年代后期，小额信贷工作者开始认识到：

如果想要持续不断地为贫困人群服务，就必须解决机构本身的可持续发展问题。

一些经历过许多困难生存下来、经营效率又比较好的小额信贷组织开始把可持续发展作为战略目标。

要解决机构的持续性，首要的问题是把扶贫项目转变为扶贫机构，有许多项目改革了组织结构，建立了相对独立的机构。

目前，持续性问题在小额信贷业界已取得了普遍共识。

但是，要把项目最终转化成为独立的机构，难度很大。

一是缺乏必要的政策支持；二是有资金来源限制；三是非政府小额信贷组织的治理结构普遍存在严重问题，自身的业务能力和管理水平也是限制因素。

尽管有许多不利因素，一些运作得比较好的小额信贷组织仍在实现可持续发展方面取得了成绩，在财务上实现了操作自负盈亏，甚至金融自负盈亏，治理结构有所改善，管理能力和技术能力也都有所提高。

21世纪初，小额信贷组织开始走向联合。

为了解决非政府、非赢利的小额信贷机构共同面临的问题，建立小额信贷行业协会（或网络）的设想被提出来了。

2003年底，由中国社科院农村发展研究所、商务部中国国际经济技术交流中心和全国妇联妇女发展部联合发起，成立了中国小额信贷行业协会，定名为“中国小额信贷发展促进会”。

由于注册困难，先以非注册的民间“网络”形式开展活动。

2005年11月9日，国内100多家小额信贷组织、管理机构和其他团体在北京召开了“中国小额信贷发展促进网络”成立大会，通过了促进网络章程，设立了管理委员会和常务委员会，推选了管理人员。

截至2006年，促进网络共有105家会员组织，其中包括80多个小额信贷组织和两家从事小额信贷的银行业金融机构。

目前，这个网络组织主要包括五个方面的功能：

①开展小额信贷研究，与政府有关部门开展政策对话与沟通，向金融监管部门和公众披露小额信贷机构的经营情况；②通过制定行业标准开展行业自律，开展机构评级；③为会员提供培训、咨询等相关技术支持；④信息、经验和人员交流；⑤开展宣传并帮助小额信贷机构筹集资金。

（二）主要管理系统

据不精确统计，中国的公益性小额信贷组织先后有几百家。

它们大多分属于几大管理系统。

现选择几家规模较大、较有影响的管理系统进行简要介绍。

1.中国社会科学院扶贫经济合作社

易县扶贫经济合作社（简称“扶贫社”）注册成立后，中国社会科学院课题组又于1995年先后在河南省的南召县、虞城县建立了第二、第三个扶贫社。

以后又在陕西省丹凤县（1996年）、河北省涞水县（2002年）和四川省金堂县（2003年）建立了3个扶贫社。

在先后建立的6个扶贫社中，陕西省丹凤县因政府向该县投入大量扶贫资金而停办，四川省金堂县扶贫社与四川省扶贫办合作由扶贫办负责管理，其他4个扶贫社由中国社会科学院直接管理。

扶贫社的建立，除中国社科院和当地政府的政策支持外，资金全部自筹。

贷款本金主要来自孟加拉乡村信托基金（GrameenTrust，GT）的低息贷款、台湾企业家杨麟先生的无偿资助和委托以及花旗集团（Citi-Group）、台湾统一集团、福特基金（FordFoundation）、澳大利亚国际发展署等组织和少量私人资助。

中国社会科学院课题组和各个扶贫社的操作费用，主要来自福特基金连续十多年的资助。

目前中国社科