上海市地下空间综合管理问题之我见Word文档下载推荐.docx

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按照我国现有法律制度，国家没有对地下空间的开发利用管理明确相应的主管部门。

在实践中，实行的是国土资源、城市规划、建设、电信、电力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、绿化、环保、水电、国防、文物保护等各行政管理部门各司其职，分别代表国家对地下空间相关的开发利用行使管理职权，涉及多个方面的利益与要求，实际上是多头管理与无人管理并存。

城市地下空间开发利用管理中的问题，既是在无统一规划的基础上的多头管理，以及由这种多头管理带来的无序与混乱，又是实际上的无人管理。

从多头管理的角度看，目前，市政工程局管人行过街地道、越江隧道等基础设施类型的地下工程；

市建委管地下管道建设和一般地下工程建设；

市民防办管民防工程。

这种管理体制的多头与无序亟待得到改变。

从无人管理的角度看，如果不是地上地下一体开发建设的工程，而是单独建设地下工程，向那个部门提出申请，接受申请部门根据什么来核发规划许可证，如何发放规划许可证，都还不明确。

因而，这种无人管理的情况也急待得到改变。

　　为了能更好的达到协调的效果，彻底改变多头管理与无人管理的现状，应组建由市主要领导挂帅，驻军最高领导参加，以民防为主，人员可从建委、土地、规划、城建和住军机关等部门选调，建立一个平战结合高效一体的城市地下空间开发利用综合管理体制。

即：

平时战时一套领导班子的地下空间主管部门来负责这一工作，实施统一管理，以免将来各相关部门各自为政。

前提是一定要以法律、法规的形式明确地下空间主管部门，明确平时和战时该部门依法履行的职责。

（二）有利贯彻科学发展观，适应上海市可持续发展

　　充分开发利用地下空间建设节约型城市，适应上海市可持续发展。

我认为解决该问题的关键建立一个平战结合高效一体的城市地下空间开发利用综合管理体制，它可科学进行城市规划、地下空间建设和充分开发利用城市地下空间。

从而节约城市的用地、能耗和用水。

以北京旧城区为例，有专家估算，其可合理开发的地下面积为41.2平方公里。

以地下两层建筑计，可提供0.55亿平方米的建筑面积，比旧城区原有建筑面积还多。

充分开发利用地下空间，建设节约型城市还包括充分利用地下土壤、地下水等天然能源作为冬季热源和夏季冷源，然后再由热泵机组向建筑物供热或供冷。

有专家估计，北京市污水处理后的再生水经过中水系统进入家庭，全年可节水10亿立方米，即达到南水北调中线一期工程送达北京的输水量。

　　由此可见，建设节约型城市必须有一个平战结合高效一体的城市地下空间开发利用综合管理体制，从科学管理抓起，对城市节地、节能和节水主要实施宏观控制、微观落实，以落实贯彻中央提出的科学发展观，适应上海市可持续发展以及建设资源节约型和环境友好型上海市的需要。

　　（三）有利平战结合，殊途同归打好组合拳

　　平战结合高效一体的城市地下空间开发利用综合管理体制，最大好处是有利整合资源，发挥综合作用。

地下空间包括人防工程，据有关资料统计，全国将近7千万平方米的人防工程，开发用于商业的约为50％。

从目前这个阶段开发得比较好的是东北三省，上海开发得也比较好，在全国处于先进的水平。

平时可以将人防工程纳入地下空间统一管理，战时根据需要该体制可直接转入战时体制，有序的将地下空间转纳入人防工程统一合用。

也不必战时慌乱中再成立临时指挥机构，即使成立这样的临时机构，也是情况不清，方向不明。

平战结合高效一体的城市地下空间开发利用综合管理体制追求的是：

平时地下空间全面发挥作用，以提高利用率；

战时最大限度地发挥地下空间的人防工程作用，以降低市民的伤亡和人民财产损失。

这就要求我们在开发建设地下空间的同时，一定要考虑战时人防工程的需要，把二者有机的结合起来。

　　随着高技术武器、远程武器、精确制导武器等运用到实战，使现代战争爆发突然性增大，外科手术式打击，多种手段并用，成为主要作战样式。

当今世界形势复杂多变，世界大小战争不断，对某城市的空袭可能突然发生，人防工程的作用不可低估。

如海湾战争后，我军专门派人到伊拉克去考察，在科索沃战争期间和结束不久，我军也派人去考察。

科索沃战争78天的空袭，老百姓和军人加在一起才死了两千多人。

为什么伤亡不大？

这就是它具有广泛的地下工程发挥了重要作用。

因此，人防建设与地下城市建设相结合，其实质是平战结合。

　　纵观当今世界，很多发达国家和发展中国家已把地下空间开发利用作为解决城市土地资源与环境危机的重要措施，也是非常宝贵的战备资源，因而开发地下空间，应该走平战结合的道路，走平时功能与防空、防灾功能相结合的道路，实现殊途同归打好组合拳。

　　二、加快制定地下空间开发利用与综合管理的法律法规体系

　　上海“地下城市”空间迅速增长。

地下空间设施的大量兴建，相关政策和法规的制定必须先行，城市地下空间必须实施法制化管理，要有一套统一的法规体系加以指导。

随着各类上海城市地下空间的发展，上海拟建立一个以人民广场为中心、四个分中心和八个重点区域组成的地下城网络。

（四个分中心即上海城市总体规划编制的4个城市副中心：

五角场、徐家汇、花木、真如四地区。

八个重点区域即上海南站、静安寺、浦东张杨路、东方路、徐家汇、外滩、北外滩、世博园区。

）至2010年，上海将建成四通八达、包括地下和地上相关设施的500公里通道。

争取进入国际地下空间开发利用的十大先进城市之一。

因此，更应加快制定地下空间开发利用与综合管理的法律法规体系。

（一）建立完整行政管理法律法规体系

　　应明确城市地下空间是国有资源，是城市空间的重要组成部分。

现行的土地法律规范并没有将地下空间资源作为调整的对象，对地下空间的性质、使用现状、开发利用的方式等都没有规定，从而使地下空间资源的开发利用缺乏法律依据。

因此需要制定《地下空间开发利用资源法》等相关的法律、法规，解决地下空间开发利用中的最基本的问题。

对地下空间所有权、使用权以及征用、划拨、分层开发等作出规定；

对地下空间资源的利用和保护提出具体要求；

规定相关的法律责任等。

　　城市地下空间规划是城市规划的重要组成部分，是地下空间统一开发利用、合理布局，最大限度地提高城市空间利用率的保证。

《城市规划法》并没有关于城市地下空间规划的具体规定，也没有对地下空间规划给予足够的关注。

为此要制定《地下空间规划编制管理办法》。

指导和规范地下空间规划的编制，明确主持编制规划的部门和机构，编制规划的具体要求，规划的审批机关和审批程序等一系列问题，还要确保不同部门编制的地下空间规划之间的关系和地下与地上城市规划之间的协调。

　　由于地下建筑工程本身的诸多特点，使之不能完全适用地面建筑工程的相关管理办法，因而必须制定适应地下空间开发要求的具体管理办法，即《地下空间开发利用建筑工程管理法》。

这里还需要对从事地下空间开发建设主体的资质规定相应的条件，还涉及外资或外国企业可否介入地下空间的开发，目前的《关于设立外商投资建筑业企业的若干规定》和《建设部关于设立外商投资建筑业企业的若干规定实施意见》都没有明确规定。

　　目前地下空间应用的主要内容是：

交通系统、管线系统、商业娱乐系统、仓储系统、防灾系统可能转入地下的设施等等。

为了保证这些工程建成后能充分发挥效用，必须针对具体的情况制定相应的管理办法，即《地下空间设施运营管理法》。

以防止出现建成的地下空间工程设施无人管理的局面。

如地下街道的管理配套政策，地下车库管理配套政策，共同沟的管理配套政策，城市综合防灾管理配套政策等。

（二）建立地下空间开发利用市场运作的相关法规与政策体系

　　目前城市地下建筑物的产权不清，主体不明确，引发了很多不必要的纠纷，要解决这一问题需要制定相关的法规，确定地下空间使用权，将其从土地的他项权利中引伸出来，给予其独立的法律地位，解决土地地下与地面之间的权利关系。

地下空间使用权包括对地下空间的占有、使用、收益的权利。

在地下空间开发利用的过程中这些权益将发生一系列的变化，为此，需要对重要环节进行详细规定，制定一系列的相关实施细则与办法，明确地下建筑物的产权。

如城市地下空间开发利用过程中的权属关系的界定与公示方式，同时还必须修改或制定相关法律，因为如果地下空间使用权和地下建筑物不能进行登记，地下空间使用权就无法实现，就无法得到法律的承认与保护。

地下空间使用权的有偿使用及转让权益的评定、申报、审批、获准等配套的法律制度也要详细制定。

　　（三）建立科学的地下空间开发利用政策支持体系

　　在市场经济条件下，城市地面空间开发利用，必须支付土地使用费。

那么，城市地下空间是无偿还是有偿使用，急需研究解决。

对地下空间开发利用，一般来说比直接利用地面修建房屋耗费多。

这是影响地下空间开发的重要因素之一，也是地下空间开发利用的态度和地下空间开发能否最终进入市场的关键。

为了鼓励各方面积极参与开发利用地下空间，政府应考虑出台有关地下空间土地使用费方面的优惠，建立科学的地下空间开发利用政策优惠体系。

对地下空间使用费给予政策优惠，免付或少付土地使用费，使地下空间的开发建设要比地上经济得多。

在社会效益方面，地下空间的开发利用可以有效地缓解地面土地供应紧张，极大地改善提高城市功能，此外还可以达到节约能源、保护环境等多种效果。

　　鉴于地下空间开发所带来的地面土地的增值因素；

鉴于地下空间公用性、投资大、造价高的特点，成本回收周期长，地下空间设施营运成本高于同类项目的营运成本，而且多为公益性的服务事业，盈利水平低，为了保持地下空间设施经营基础的安定，对地下空间开发利用要给以相应的政策支持。

　　三、整合地下空间资源提高利用效率

　　我们知道，城市地下建筑是从兴建地下铁道开始，地下街的大量出现是第二次世界大战之后。

六十年代以来，发达国家经济和科学技术的高度发展，随着城市人口快速增长与地域规模的限制，促进地下空间开发利用；

地下停车场，地下街等地下建筑的建设成为解决城市资源和环境危机的有效途径。

积几十年地下街等地下空间的建设和运行经验，在创造地下空间良好的内部环境方面也有行之有效的方法。

地下空间的可利用资源到底有多少？

一般说来，地下空间的资源就是城市总面积乘上开发的深度，再乘上40％的可开发系数，就是可开发的地下空间的资源。

这个量是很大的，一般要达到一个城市的已有空间容量的数倍。

我国土地资源十分有限，人均土地占有量是美国的1/5，是世界平均水平的1/4。

要保障13亿人口大国的粮食安全，没有足够的土地支撑是绝对不行的。

城市建设、建工厂、修铁路和高速公路，没有足够的土地支撑也是绝对不行的。

走出一条具有中国特色的节约型城市发展道路，必须开发和利用好地下空间。

　　改革开放以来，上海建成了一大批地下公共、公用、商业和人防等设施。

目前，上海拥有50多公里轨道交通地下线路、81座地下车站，包括复兴路双层隧道和亚洲第一的外环隧道在内的6条车行隧道。

而人民广场地下商场、上海火车站南广场地下车库、广场公园地下车库等项目，都是结合城市广场和绿化建设进行地上地下联动开发的成功范例。

此外，上海在大型交通枢纽和地下综合建设和管理方面，也积累了一些经验，人民广场、徐家汇、静安寺、上海科技馆等地区已经成为集商业、换乘、停车、休闲等综合功能的地标性公共场所。

　　根据《上海市城市总体规划》（1999-2020），2010年，全市实际居住人口1500万左右，其中，非农人口1200万，城市化水平达到80%，集中城市化地区城市建设总用地约1302平方公里。

中心城规划人口约815万人，城市建设用地约583平方公里。

2020年，全市实际居住人口1600万左右，其中，非农人口1360万，城市化水平达到85%，集中城市化地区城市建设总用地约1500平方公里。

中心城规划人口约800万人，城市建设用地约600平方公里，郊区城镇人口约560万。

2020年，上海将初步建成国际经济、金融、贸易中心之一，基本确立上海国际经济中心城市的地位，基本建成上海国际航运中心。

　　我们知道，上海土地面积只占全国土地面积的0.07％。

上海的人均道路是2平方米，是巴黎的1/4，莫斯科、东京和北京的1/3。

开车难，泊车也难，上海需要泊位的车辆为50万辆，现在全市可供停车的泊位只有38.38万个，缺口达到10万以上。

上海目前的绿化覆盖率为27％，2010年，上海将举办世博会，生态城市要求达到35％左右，必须置换出相当大的土地资源。

所有这一切，都指向一个方向--地下。

因此，必须通过整合地下空间资源全面提高利用率。

把城市交通尽可能转入地下，把其它一切可能的设施（如停车库、污水处理厂、商场、餐饮、休闲娱乐等）尽可能建于地下，实现土地的多重利用，提高土地利用效率，实现节地的要求。

　　总之，通过整合地下空间资源，充分开发利用地下空间，使各大功能区应各具特色，不同的区域按其性质规划特点，或以人文见长，或以古色古香见长，或以商贸休闲见长。

具有特色餐饮文化、历史博物馆、旅游产业推广、休闲商业精品、体育运动商城、茶文化、娱乐艺术沙龙和人防等功能。

把上海市建成生机无限、可持续发展、资源节约、环境友好，最适合人类居住美丽和谐的新上海。