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民间借贷金融改革合法性监管制度
正文：
民间借贷的合法性监管
民间借贷，是指“未受到金融主管部门规制的、直接发生在个人或者组织和非金融企业之间的金融交易行为。
杨畅在《民间借贷规范发展的路径选择探讨》中表示民间借贷的存在是民营经济发展的内生需求，也是民间在经济发展过程中为降低金融交易费用所进行的一种制度创新，在我国有着很深的社会经济基础。
客观来说，民间借贷的存在与运行一定程度上为部分小企业和农户创造了融资便利，是金融支持实体经济的有益补充。
然而杨小苹在《对规范发展民间借贷市场的思考》一文中指出，作为一种金融“脱媒”现象，民间借贷由于制度保障、机制安排等存在的天然缺陷，隐藏的问题与风险在一定条件下容易被触发。
比如，当民间借贷资金利率逐渐走高，有高利贷化倾向后，借入资金的企业从此背上沉重的债务负担，并有可能被迫借新还旧，成为永远还不清的阎王债。
同时，有人利用公众“暴富”心理，进一步将民间借贷异化为“炒钱”游戏。
那么，一旦借贷者资金链条断裂，就出现老板或资金掮客“跑路”现象，多米诺骨牌效应对整个社会经济稳定形成冲击。
据不完全统计，仅2014年，涉及非法吸收公众存款立案的公司至少60家，连同尚未立案但已出现兑付危机的，有一百家左右。
其中，除担保公司外，还有投资、商务、黄金等类型的公司。
这些公司涉案总金额及涉及投资者总人数尚无最终统计，投资者中不乏倾其全部家当者，以及将“棺材本儿”放进去的老年人。
仅众生源、祥顺两家规模较大的公司，涉案金额就超过10亿元，涉及至少5000名投资人。
但是尽管民间借贷存在着诸多问题与风险，我们却不能因噎废食，随着国民经济的飞速发展，人民手中的余钱愈来愈多，在这种社会经济背景中，一方面，富裕起来的人们有钱出借，为民间借贷发展提供了资金条件。
另一方面，越来越多的人涌入市场经济大潮，需要借入大量资金作为发展生产经营的资本。
因而生产经营型的民间借贷越来越多涌现，民间借贷成为了我国经济发展中的一部分，我国的民间借贷进入了一个活跃期。
对于民间借贷这样一个既给我国经济添加动力又带来巨大风险的事物，我们的态度应该是明确的所谓堵不如疏，加强对民间借贷的引导与监管，最大程度的发挥其经济活性剂的作用，又要将其危害降低到可控范围内，找出更加具有实践性更有效的方法来解决问题。
那么要如何治理民间借贷中存在的问题呢，宋劲松、代冬聆、赵 勇、杨小苹等多位学者在经过长时间的思考与研究后一致认为，要让民间借贷规范化发展，最重要的是制定专门针对民间借贷的法律法规，并在此基础上建立起一整套完备的民间借贷监控体系及预警机制。
其次是进行金融改革，来协调好金融领域中由于民间借贷风险而产生的各种问题和矛盾。
最后再从社会等多角度出发，来规范民间借贷的发展。
民间借贷在小微领域是一种很普遍的存在，很多个人或中小企业主在银行贷不到款，或者由于急于周转等不及银行过慢的审批流程会转而向小贷、典当、P2P网络借贷甚至个人等等渠道进行融资，这些行为都属于民间借贷的范畴。
民间借贷分为民间个人借贷活动和公民与非金融企业之间的借贷活动，也有狭义和广义之分。
狭义的民间借贷是指公民之间依照约定进行货币或其他有价证券借贷的一种民事法律行为。
广义的民间借贷除上述内容以外，还包括公民与法人之间以及公民与其他组织之间的货币或有价证券的借贷。
相对于正规渠道的融资方式，民间借贷存在以下差异：
1.手续简便，资金到位及时
民间借贷的主体一般为亲友和关系紧密的客户，相互间比较了解，因此操作起来手续比较简便，一般只需写张借条，注明期限利率，找一个中间人作保或注明即可。
客户为了不误农时或商机，一般首选民间借贷以解决当务之急。
2.借贷用途广，重点较突出
。
民间借贷的用途比较广泛，个人借贷有用于购置住房、日常生产经营、教育等，企业借贷用于开办企业、日常经营周转、扩大生产等。
但重点还是比较突出，个人借贷主要用于购置住房和生产资料支出，企业借贷主要用于解决流动资金不足。
3.利率弹性大，期限较灵活。
民间借贷的利率一般由借贷双方协商而定，且期限越长利率越高，融资期限比较灵活。
4.缺乏法律保护和监管缺位，容易引发民事纠纷。
民间借贷具有分散性和隐蔽性，对其监管难以深入进行，没有法律保护和监管约束，随意性较强。
民间借贷通常具有较高的利息收入，“高利诱惑”往往能积聚大量社会资金，也汇集了较高的信用风险，容易演变成“非法集资”。
5.民间借贷多为短期行为，不利于企业自身与地方经济长期稳定发展
民间借贷一般只用于弥补短期的资金缺口，对于长期的市场变化缺乏预测，资金链可能随时断裂，不利于企业自身与地方经济长期稳定发展。
6.民间借贷容易引发资金恶性循环
民间借贷在解决资金需求者当务之急的同时，如果资金借入者生产经营出现问题，难以按时清偿债务，又以民间借贷方式借入资金、偿还旧债。
企业在拆东墙补西墙的过程中，一旦经营失误，就会陷入资金恶性循环之中。
7.监测难度大，影响宏观调控效果
民间借贷资金分散，借贷行为隐秘，数据来源不一。
由于民间借贷行为不受国家宏观调控政策制约，规模又无法统计，在一定程度上影响了宏观调控效果。
由于以上特点以及近年来，劳动力成本刚性上涨、原材料成本上升、人民币升值等多重原因挤压利润空间，导致大量中小企业资金周转出现问题，然而近年来我国采取紧缩性的宏观经济政策，市场上货币资金数量减少以及银行等正规金融结构对中小企业的规模歧视和成本控制等因素，中小企业很难从银行贷到款，但是另一方面随着经济的发展人民群众手中积累了大量的闲散资金却找不到好的投资渠道，由于资本的逐利性民间借贷这一民间融资方式从2011年开始出现大规模增长。
中金公司在2011年9月题为《中国民间借贷分析》研究报告中指出，中国民间借贷余额在2011年中期同比增长38%，占影子银行总量的33%。
随着民间借贷规模的不断扩大，由于法律不规范，缺乏有效监管等原因，民间借贷的消极因素也逐渐凸显。
出现一些民间非法集资，集资欺诈、民间非法吸储等违法行为，法制晚报指出2008年以前,全国法院受理民间借贷纠纷案件数量相对平稳,2008年之后案件量开始大幅上升。
2012年收案747809件,比2008年的488301件上升53.15%,占当年民事一审案件的10.22%,占各类借款合同的58.48%。
2010年和2011年增幅放缓,2012年开始反弹,比2011年增长22.90%。
2013年上半年继续呈大幅增长态势,收案443631件,同比增长25.09%,涉案标的由2008年案均金额12.75万元上升至2013年上半年的31.60万元,增长1.47倍。
并且根据中国民主促进会中央委员会2015两会提案表明今年来民间借贷又出现了一些新动向新问题：
（一）中介机构推波助澜，网贷等新型互联网金融风险开始发生。
2008年金融危机之后，担保中介融资、互联网金融、小额贷款公司遍地开花，P2P网贷平台规模不断扩大。
这些中介机构在争夺市场中，以投资理财等名义逐渐演变成加强版、网络版的非法集资。
不仅引发行业混乱，还对民间融资风险集中暴露产生叠加放大、推波助澜作用。
（二）民间借贷崩盘潮向西部蔓延。
数据显示，41.4%的西部中小企业有信贷需求，57.2%的企业融资渠道主要是通过民间借贷。
而宏观经济进入调整期的大势让房地产、煤炭等高利润行业走弱，野蛮生长的民间借贷立即从帮手变为了帮凶。
今年以来，成都、陕西、甘肃等地已屡次曝出投资公司、担保公司跑路现象，而留下的是遍地鳞伤的投资群众、实体经济、地方政府，甚至包括一个又一个被掏空的城市。
目前我国对于民间借贷的法律监管体系还不完善，存在着多种问题，表现在：
1、关于民间借贷的法律法规不够健全，还没有一部专门针对民间借贷的法律法规，但是我认为从民间借贷对我国金融体系的影响及其发展前景来看，我们是需要这样的一部法律的。
目前相关的规范性的法律法规文件主要是国务院出台的行政法规和中国人民银行、银监会颁布的部门规章、办法等，对民间借贷的监管法规也只是散见于《民法通则》、《合同法》、《商业银行法》、《证券法》、《公司法》和《刑法》等法律法规及司法解释之中。
民间借贷活动的合法与非法的界定模糊不清，有些法律法规之间也存在相互矛盾之处。
虽然为适应民间借贷发展现状，国家制定或调整法律法规，进行了将民间借贷纳入正规金融市场的有益尝试，但是不论对合会、私人钱庄等传统民间借贷形式还是私人募集、基金会等新兴民间借贷形式，法律法规却是一片空白，对其市场准入、业务经营和市场退出等方面的制度监管更是无从谈起。
2、缺乏明确的监管部门和监管职责。
当前，在民间融资的监管上，没有明确的管理部门，致使对于社会集资等民间借贷活动，监管部门和司法机关近年来实际上处于不审批、不出事不管、不控告不管的“三不”状态。
对民间金融的监管主体除了人民银行、银监会外，还包括政府金融工作办公室、经贸委、工商管理局等机构，它们的管理职能相互交叉，责任不明确，有的甚至监管缺位。
负责机构设立审批的部门不负责监管，而负责监管的部门又没有市场准入等有效监管手段。
如对担保机构，目前由工商管理局审批、经贸委监管；
对小额贷款公司，目前由政府金融工作办公室审批，工商管理局监管；
对村镇银行、大型融资担保公司则由银监会审批和监管；
对典当行、拍卖行，目前是由地方工商管理局监管；
而对私募股权投资基金公司，往往只办理工商登记，缺乏具体的管理依据和部门。
由此产生的监管上的空白，客观上使民间借贷资金趋于隐蔽化，从而使风险难以控制。
3、民间借贷监管措施单一简化，监管规则操作性差。
由于民间借贷长期游离于政府和金融当局监管之外，监管主体很难确定其规模有多大、范围有多广，它的广度、深度、频度、有序度难以测定和控制，只能采取简单的禁止策略来防止风险。
从政府和金融管理部门出台的一系列有关民间借贷管制的行政规章、司法解释和政策文件来看，民间借贷的监管措施非常简单：
对经国家有关机关批准成立的民间借贷机构超范围经营的进行清理整顿，对于未经国家有关机关批准成立的民间非法融资组织采取行政取缔的措施，并提请公安机关进行立案侦查。
实际上，对我国民间借贷采取的是一种行政取缔与行政规制双重追责的监管模式，缺乏对民间组织的治理结构、交易活动、信用披露和信用制度等方面的监管措施。
从操作层面来看，政府和金融管理部门发布的关于民间借贷的行政法规、部门规章和最高法院的司法解释中原则性宣示成分多，操作性和程序性差，受法律解释不确定和政府宏观经济调控政策变化的影响很大，缺乏必要的稳定性，不能给市场主体带来稳定而合理的预期，使民间借贷活动难以获得稳定的制度环境，导致交易成本过高，交易实现缺乏保障，纠纷较多。
自2014年3月1日起我国实行了全国首部金融地方性法规和首部专门规范民间金融的法规----《温州市民间融资管理条例》，我就在该条例的基础之上对我国民间借贷的合法性进行分析。
《温州市民间融资管理条例》关于民间借贷大致有以下几方面的规定：
1、关于备案，民间借贷具有下列情形之一的，借款人应当自合同签订之日起十五日内，将合同副本报送地方金融管理部门委托的民间融资行业服务机构备案：
（一）单笔借款金额三百万元以上的；
（二）累计借款金额一千万元以上的；
（三）单笔借款金额二百万元以上不满三百万元或者累计借款金额五百万元以上不满一千万元，且涉及的出借人累计三十人以上的。
按照前款规定不需要报送备案的，借款人可以自愿报送备案；
借款人也可以就还款情况报送备案。
鼓励出借人就出借情况报送备案。
2、关于利率，民间借贷利率由借贷双方协商确定，但不得违反国家有关限制利率的规定即“民间借贷的利率可以适当高于银行的利率，各地人民法院可根据本地区的实际情况具体掌握，但最高不得超过银行同类贷款利率的四倍（包含利率本数）。
超出此限度的，超出部分的利息不予保护”。
3、借贷合同签订，企业、个人相互之间因生产经营需要进行民间资金借贷的，应当签订书面合同。
民间借贷当事人应当按照合同约定履行义务。
出借人预先在本金中扣除借款利息的，视同相应核减其本金数额。
出借人不得套取金融机构信贷资金或者吸收他人资金转贷牟利，不得对借款人逾期还款的利息部分计算复利。
4、公证，民间借贷合同符合国家规定的，可以依法办理公证。
当事人持民间借贷合同向公证机构申请办理赋予强制执行效力公证的，公证机构应当依法办理。
《温州市民间融资管理条例》，于2013年11月22日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议通过 2013年11月22日浙江省人民代表大会常务委员会公告第10号公布 自2014年3月1日起施行，至今已有一年多的时间，对民间借贷的规范起到了重要作用，这里面有新的办法，比如民间登记、温州指数等，这个对全国各地肯定会有很好的借鉴作用。
但是，温州条例规定的十分简单对很多关键性的地方并没有进行具体明确的规定，有很多空白地带，无法完全解决当前民间借贷存在的问题。
比如说：
●首先，我国对民间借贷的及其相关概念，只有学术性的描述而且我国学者没有对此形成统一的认识，更不要说法律性质上的对民间借贷的概念、民间借贷的主体、民间借贷的范围、民间借贷的对象等等做出具体规定，然而民间借贷的参与者大部分是个人和中小企业主受限于知识水平，他们本身对民间借贷也不甚了解，因此出现了很多这样的案例——本来只是想通过民间借贷平台进行投资或融资，却莫名其妙卷入到非法集资的纠纷中去了。
●其次，该条例对于民间借贷的监管仍然是很模糊的，它所规定的监管部门是“地方金融管理部门”，这是一个很难界定的概念，甚至可以说是没有指定监管部门，监管主体不明确，监管范围没有划分，监管权限没有规定，监管对象也不明确，此外，从民间借贷规模的庞大、结构的复杂性、问题的演变速度来看，仅凭一个“地方金融管理部门”显然是不够用的，因此在对民间借贷的监管部分无论是组织结构的建立还是权利与义务的划分或是制度框架的设计都存在很大问题。
●另外，在该条例中对于民间借贷的监管只涉及到了政府机构，并没有做的资源的完全利用，从现实看，政府机构的能力毕竟有限，不能兼顾方方面面，因此只走行政路径来对民间借贷进行监管见效慢、见效难是行不通的，而社会公众、媒体机构、金融机构等等都能对民间借贷监管起到很大的监管作用，这些资源却被闲置。
●该条例对民间借贷的管理仅仅是解决民间借贷现存的问题，而没有对造成这些问题的深层次原因进行整改，投资、融资渠道不畅通，金融体制不完善等等这些原因才是造成我国民间借贷诸多问题的罪魁祸首，不能解决这些问题，那么所有针对我国的民间借贷问题的措施只是治标不治本，永远不可能成功。
●最后，《温州市民间融资管理条例》作为一部地方性法规有区域的局限性，受行政区划限制。
在其他地方可能会出现水土不服现象，不可能适用于全国范围。
（一）建议国家制定民间借贷监管制度。
第一，制定专门的民间借贷法律规范或条例，将民间借贷行为纳入法制规范的框架内，对民间借贷中介机构的性质、资格、广告行为和运作模式予以规范，做到有法可依，有章可循。
第二，在法律和行政上进一步明确民间借贷的监管部门的职责和权限范围。
并加强行业管理，建立行业自律协会，自我约束，促进民间借贷业务健康有序发展。
第三，完善征信体系建设，将民间借贷信息纳入征信管理体制，增强政府对民间借贷的监测和管控能力，减少金融风险。
第四，明确合法借贷和非法集资的界限，对于民间非法集资，集资欺诈、民间非法吸储、暴力催、偷税漏、超范围经营和非法洗钱等违法行为，我们要坚决打击，切实保护社会公众的财产安全。
第五，尝试建立民间借贷登记制度，按照“谁审批设立，谁负责监管”原则，要求和督促各级政府相关部门对融资性担保公司和小额贷款公司担负起日常监管之责，对已成立的担保公司、小额贷款公司要定期进行合规性检查。
同时建议地方政府设立专门部门管理与民间借贷密切相关的企业，如典当行、寄售行、投资公司、投资咨询公司、互助社、租赁公司、信托公司等。
第六，建立地方性的金融监管机构。
民间借贷中，对需求金额较大的短期资金需要金融中介机构的信用中介职能才能顺利完成资金的借贷，为加强对金融中介机构的监管约束，要积极探索如何加强对融资中介机构的监管，建立与完善相应的管理机制。
对股权投资公司、民间资本管理服务公司、寄售行和其他各类投资公司进行监督和管理；
对小额贷款公司、融资性担保公司、典当商行等由地方政府管理的各类新兴金融行业进行专项检查；
对地方金融组织的相关数据、信息等进行统计、分析。
（二）全面深化金融改革，使资金活动更加有序、顺畅，把积压在民间借贷市场的一部分资金分流向正规的金融活动，减轻民间借贷市场的压力，防止乱象丛生。
一是要加大投资体制改革的力度，加快资本市场发展速度，积极为民间社会资金顺利进入受限的投资领域拓宽渠道、扫除障碍，引导民间借贷健康发展。
将储蓄转化为投资，为经济发展助力。
打破银行垄断存款的格局。
二是进一步放低民营资本进入银行业的门槛，逐步允许优秀民营企业控股发起设立小型民营银行，放宽对最大股东的占股比例限制。
三是要开发地方性金融市场，积极组建多元化的金融组织体系，农村合作银行、农村资金互助社、小额贷款公司等。
四是要加快利率市场化改革步伐，使资金价格能真实反映市场供求，打破利率双轨制，减少投机性的资金活动，促进金融市场有序发展。
要结合利率市场化的要求和民间借贷的风险，确定民间借贷合理的利率区间。
（三）建议地方政府要加强社会公众教育，在很多提高公众抵御非法集资的能力，进一步加大对金融政策、有关法律法规的宣传力度，定期对非法金融业务典型案例予以公开报道。
通过电视、报刊和网络，发布公益广告，引导社会公众，树立正确的投资理念。
现在大量民间资本脱离实体经济，实业“空心化”现象严重。
当实体经济发展无法支撑过高的资金成本时，崩盘是唯一结局。
因此要引导公众合理投资，放弃资金炒作等“一夜暴富”的心态，脚踏实地创业让更多的闲散资金进入实业领域而不是在民间借贷市场两眼发红的寻求发财机会。
让整个社会的投资趋于理性化。
（四）在民间借贷市场寻求资金的绝大部分是中小型企业，一直以来，我国中小企业从正规金融机构获取资金支持极为有限，以民间借贷为主的非正规金融体系在解决中小企业资金约束问题方面发挥了很大的作用。
然而，民间借贷是一把“双刃剑”，脱离法律监管的民间借贷自身还存在许多不完善之处，其自发性、分散性、隐蔽性和不规范性等滋生了一系列社会问题，大量中小企业作为资金的需求者涌入民间借贷市场导致资金供求关系失衡，给社会经济的发展带来了负面影响。
因此，重视中小企业民间借贷存在的问题，积极寻求治理对策，正确规范和引导民间借贷行为，显得非常重要。
（五）、加大金融产品创新力度和服务功能。
加快开发符合老百姓理财需求的金融产品，逐步使民间借贷资金从地下暗流涌动走向阳光地带。
按照区别对待，择优扶持的原则，对那些市场前景看好、有发展潜力的民营经济及时注入资金，简化贷款手续，拓宽服务范围，增加信贷品种，努力解决企业及居民生产经营和消费中的难题。
提供方便有效的金融服务。
如今，我国金融体制的改革落后于经济发展的需要，阻碍了社会经济的健康发展，民间借贷作为金融支持实体经济的有益补充，是政府管制下正式金融制度安排供给不足所致的产物。
它的意义在于打破了银行一家独大的金融格局，为资金的供求双方提供了选择的余地，作为一个切入点促进了整个金融体系改革，使我们的金融体制更加高效。
但是，这种金融活动的存在虽有其一定的合理性，但其规范性差，易于扰乱正常的金融竞争秩序。
因此，需要从以上四大方面逐步推进民间融资的合法化、阳光化运作，正确引导民间金融的未来走向，进一步发挥其在经济发展中的重要助推器作用，并有效地促进地方金融秩序的规范。
感谢3年来各位老师的悉心教导，和同学们的关心与帮助，以及石黎卿老师对本篇论文的指导。
1）龚明华，中国的“影子银行”及其风险防范，新金融，2013（04）
2）孙芙蓉，持续推进温州金融综合改革——访浙江省副省长朱从玖，中国金融，2013（06）
3）孙亮，李炎军，当前民间借贷的状况和对策研究，新金融，2012（11）
4）贾俊生，杨传霄，影子银行的运行特征与监管，中国金融，2012（05）
5）刘海应，蒲舟军，王含笑，基于登记制度的民间借贷阳光化路径探析，上海金融，2012（06）
6）杨小苹，对规范发展民间借贷市场的思考，浙江金融，2012（03）
7）郑建华，民间借贷发展现状及监管框架重构——以浙江开化县为例，浙江金融，2012（02）
8）徐伟，王婷，从温州民间借贷市场风险透视民营经济的发展困局，浙江金融，2012（01）
9）闫夏秋，邵桦毅，我国民间借贷危机及防范对策建议——以中小企业民间融资为视角，征信，2013（07）
10）周荣俊，不同货币政策影响下民间借贷发展的比较分析，上海金融，2010（01）
11）窦亚芹，李跃中，陈莹莹，中小企业民间借贷融资存在的问题及治理对策，会计之友，2012（34）
12）欧涛，当前民间借贷发展的特点、风险、原因及其对策——基于湖南省娄底市的调查和系统视角分析，武汉金融，2013（05）
13）杨畅民间借贷规范发展的路径选择探讨，浙江金融，2011（05）
14）夏秀渊，以小额贷款公司引导民间借贷的思考，浙江金融，2011（05）
15）宋劲松，代冬聆，我国民间借贷风险管理研究，金融与经济，2013（09）
16）董雪梅，李妃养，基于结构洞理论的农村民间借贷监管研究南方金融，2011（08）
17）郑荷芬，由温州民间借贷危机引发的地方金融创新思考，浙江金融，2012（05）
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19）中国人民银行广州分行课题组，从民间借贷到民营金融:
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对传统农业区民间借贷的调查，金融研究，2002（02）
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EvidencefromBangladesh》BANKING&
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Grima,MulyeInformallendingnetworksi
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