当前公安行政执法中的问题成因及对策研究Word格式.docx
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（四）强化公安行政执法监督┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈25
（五）抓好执法培训，提高民警执法水平┈┈┈┈┈┈26
五、结论┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈┈29
当前公安行政执法中的问题、成因
及对策研究
一、绪论
公安机关是国家重要的行政执法部门，在依法治国中处于重要的位置，公安机关能否严格执法，提高执法质量，实现依法行政，将直接影响到依法治国的进程，在全面建设小康社会的伟大进程中需要努力提高依法行政，特别是行政执法的水平。
公安机关的基本活动是执法活动，严格、公正、文明、理性、规范执法是公安工作的生命线，作为国家重要的行政执法部门之一，公安机关承担了大量治安、交通、消防、户政等国家行政管理职能，这些行政管理职权的适用，与社会公共利益和公民个人利益联系密切，息息相关。
公安行政执法，是指公安机关及其人民警察依照法定的职权和程序，在具体适用公安行政法律、法规的行为过程中，所采取的直接影响行政相对人一方权利义务的具体行政行为或者对公民个人、法人或者其他组织的权利义务和履行情况进行监督检查的具体行政行为，主要由有关的行政法律、法规、规章调整，公安行政执法的原则、程序、手段、措施、处罚等散见于行政法律法规、规章制度中，不太系统、完整、细致，较容易在执法过程中出现不规范问题。
公安行政执法的原则、内容、形式、程序都应当依照法律的规定和要求进行，其基本原则是指公安行政执法主体在执法过程中必须遵守的，贯穿于公安行政执法全过程中，对公安行政执法活动具有普遍指导意义的根本性准则，是指导和规制公安行政执法活动以及指导、规制公安行政行为的事实和行政争议的处理的基础性规范。
该准则贯穿于公安行政执法的具体规范之中，同时又高于公安行政执法具体规范，体现公安行政执法的基本价值观念。
根据我国社会制度、政治制度以及国家有关法律法规和规章制度、公安行政执法的基本价值观念和执法实践，其基本原则包括：
依法行政原则，公开、公正、公平、合理原则，依法接受监督原则。
公安行政执法具备下述五个特征：
1．公安行政执法的主体具有特定性。
公安行政执法行为只能由公安机关的人民警察才能做出，其他任何单位和个人都没有实施该行为的权力。
2．公安行政执法是公安机关及其人民警察依照职权实施的行为。
公安机关及其人民警察必须在其职权范围内使用法律法规，超越其职权范围的行政行为是无法律效力的。
因超越职权执法造成损害后果的，公安机关及其人民警察应依法承担相应的赔偿责任。
3．公安行政执法必须严格依照法定的程序。
公安机关及其人民警察要使执法行为准确无误，就必须严格依照法定程序的要求。
遵守法定程序是严格执法的基础，执法时如果随意违反法定程序，就可能导致公安机关实施的行为无效或者部分无效。
4．公安行政执法要通过法律文书或其他法定形式表现出来。
作为行政执法活动，要体现出执法活动的权威性、严肃性，就必须依法采用法定的法律文书或者其他法定形式来予以体现。
5．公安行政执法的权威性、严肃性是以国家强制力作为后盾的。
公安行政执法活动，是由法律法规所规定的，是不依公安行政管理对象和其他国家机关、团体、个人的意志为转移的，是由国家强制力作为强力后盾的。
近年来，各地公安机关严格按照行政执法行为的原则，围绕着上述突出特点展开各项行政执法活动，但是却普遍存在着执法不规范、执法质量不高问题，已经成为长期困扰公安行政执法的一大顽症。
就如何根治问题，目前各地公安机关都高度重视，积极贯彻落实各项政策，制订了切实可行、便于操作的各项规定，狠抓规范执法，严格依法行政，公安机关把开展规范执法行为，提高执法质量作为工作的重点，强力推进了公安执法工作。
从整体上看，公安执法工作和执法质量有了明显地进步和提高。
但是，受多种因素的影响和制约，一些多年形成的、旧的执法习惯和执法观念还依然存在，公安执法工作特别是行政执法工作还存在着一些不容忽视的问题，有的还相当突出。
自2009年以来，全国公安机关组织开展“三项建设”工作，其中执法规范化建设史“重中之重”，现在各地公安机关开始认真研究和反思公安行政执法中存在的突出问题，认真研究分析存在问题的根本原因，并有针对性地采取强有力的措施，研究该课题具有重大的现实意义。
二、公安行政执法现状
（一）公安行政执法现实成效
近年，各级公安机关积极适应时代发展和社会主义民主法治建设，坚持以科学发展观为指导，以执法质量考评和执法服务为抓手，以解决制约公安执法的体制性、机制性、保障性问题为重点，大力加强执法规范化建设，努力提高队伍整体执法水平，维护了法律的权威与尊严，确立了执法为民的理念。
通过采取监督、考评、整改、建制等措施，强化纪律约束，加强养成教育，各项执法活动日趋规范，基层民警不作为、乱作为问题和伤害群众感情、漠视群众疾苦、侵害群众权益的行为明显减少，超期羁押、刑讯逼供、滥用强制措施等违法执法问题得到有效治理。
（二）当前公安行政执法存在的问题
公安行政执法作为国家行政执法的一个重要组成部分，在整个国家行政管理活动中具有不可替代的重要作用。
但是，公安机关及其人民警察在具体的公安行政执法活动中，仍然还不同程度的存在着诸多问题，有的还相当严重，并且已经严重的影响了公安机关职能作用的正常发挥。
1．认定案件事实中存在的问题
（1）公安行政执法中案件事实的性质认定错误。
在公安行政执法中，在分析认定案件性质时，往往把握不准案件事实中的主要矛盾及其法律属性，对是与非，此与彼的界限混淆，将一般违纪行为认定为违法行为，将合法行为认定为非法行为，将犯罪行为认定为一般违法行为，将违反此法的行为认定为违反彼法的行为等等。
（2）公安行政执法中违法行为的构成认定错误。
有的公安机关的人民警察因为不熟悉、不了解相关的公安专业性知识，在公安行政执法中不能准确把握违法构成的标准，把本来不构成违法的行为错误认定为违法行为。
据调查，个别单位办理的卖淫嫖娼案件，有不少是应对违法行为人予以收容教育、劳动教养或行政拘留的，还有部分行为人触犯了刑法，应追究刑事责任，但有的单位往往是一罚了事。
还有的地方用罚没款项发工资或补助，造成了执法的不严肃性，影响了公正执法。
某县公安局办理的一起卖淫嫖娼案，在时间、地点及具体事实未问到、未查清的情况下，即处以1900元的罚款；
再如办理赌博案时没有材料证明赌资多少，却收缴赌资；
吸毒案件仅凭违法嫌疑人承认曾有过吸毒行为就行政拘留等。
（3）公安行政执法中行政相对人认定错误。
公安机关及其人民警察在实施具体行政行为时必须针对具体、明确的行政相对人，然而在公安行政执法活动中，对公安行政相对人认定错误的现象时有发生。
这与办案人员的工作态度马虎，不负责任，粗枝大叶，不深入细致地调查案件事实有极大的关系。
（4）公安行政执法中公安行政相对人责任认定错误。
过错责任（共同过错和混合过错）是案件事实中的一个重要组成部分，责任不分轻重，各打五十大板，不认真剖析具体案件中共同过错和混合过错中当事人各方的责任，只是简单从事，粗略了解前因后果即主观断案的做法在公安行政执法中仍然还不同程度的存在。
（5）公安行政执法中不重视把握案件事实情节。
在公安行政执法中，不能全面把握和充分考虑事实的法定情节和与适用法律相关的其他重要情节，导致认定案件事实不准确，确定法律责任不适当。
例如，对违反治安管理的未成年人决定行政处罚时，对有关责任年龄的法定情节的考虑却被忽略了。
再如，妇女违反了公安行政管理，在决定对其给予公安行政处罚前，对其是否怀孕的法定情节应当注意而未加注意。
此外，对有些案件事实情节虽然法律未做明确规定，但对适用法律具有重要影响的，公安机关人民警察执法时应当予以考虑而没有考虑。
2．适用实体法律规范中存在的问题
所谓适用法律，主要是指公安机关及其人民警察在其职权范围内，依法定程序，将公安行政法律规范应用于具体案件中的公安行政执法活动。
在公安行政执法实践中，适用法律规范中存在的问题，具体表现为以下几种形式：
（1）具体行政行为应该适用甲法，却错误地适用了乙法。
（2）具体行政行为应适用法律规范中的此条，却错误地适用了彼条。
（3）具体行政行为应适用法律效力高的法律规范，却错误的适用了法律效力低的法律规范。
（4）具体行政行为适用法律规范不完整、不全面或者画蛇添足。
本来应同时适用几个不同法律规范或者一个法律文件中的不同条款，却错误地只适用了其中的一个法律文件或者一个条款；
本来只适用一个法律文件或者一个法律文件中的一个条款，却错误地适用了几个法律文件或者几个条款。
（5）具体行政行为适用了尚未生效的法律规范。
公安行政执法中，不注意掌握法律规范生效的期限，不了解或者不认真遵守行政法律规范一般不溯及既往的原则，错误地使用违法行为发生后颁布生效的法律规范来评价、制裁（处罚）法律规范生效前的公安行政管理相对人的违法行为，导致公安行政执法错误。
（6）具体行政行为适用了已经废止的或者撤销的法律规范。
已经废止的或者撤销的法律规范一般不能再适用，除非对发生在宣布废止或者撤销前的行为进行处理才有适用价值。
然而，在公安行政执法活动中，由于对此问题没有予以注意，对发生在新法生效，旧法废止后的违法行为仍然适用旧法的现象却屡见不鲜。
（7）具体行政行为应当适用具有法律效力的公安行政法律规范却错误的适用了没有法律效力的公安行政法规、规章以下的规范性文件。
行政法规、规章或者规章以下规范性文件规定的内容一旦与高层级的法律规范相冲突、抵触或者规定的处罚权超越高层级规范规定的范围，该规范就不具有法律效力，不能作为执法和适用的依据。
但在具体的公安行政执法实践中，适用法律规范不注意相应法律规范是否有效的现象却较为普遍。
（8）具体行政行为应适用对公安行政相对人有行政管辖权的法规、规章和规范性文件，却错误的适用了对公安行政相对人没有管辖权的行政法规、规章、规范性文件。
3．履行公安行政执法程序方面存在的问题
所谓公安行政执法程序，是指公安机关在行政执法过程中，对公安行政管理相对人实施具体行政行为时依法应当遵循的方式、步骤的总称。
公安行政执法程序包括的内容较多，主要包括行政处罚程序、行政强制程序、行政许可程序、行政决定程序、行政监督程序、行政检查程序以及其他一些公安行政执法的规则、要求等方面的内容。
作为公安行政执法的很重要组成，公安行政执法程序对于保障和监督公安机关依法行政、保护公安行政管理相对人的合法权益，都具有十分重要的意义。
然而，在公安行政执法实践中，公安行政执法程序尚未受到公安机关及其人民警察的足够重视，重实体、轻程序的现象还比较普遍，这种执法观念在某种程度上已经严重影响了公安行政执法的正确性和有效性，主要表现为：
（1）做出行政行为时没有采取法律所要求的方式或采取了法律所禁止的方式。
先侦查（调查）后立案；
先处罚后裁决；
先告知后取证；
当场处罚未出示证件，未告知处罚事实、理由、依据及诉权，未制作当场处罚决定书；
没收财物、50元以上罚款和重大交通事故适用简易程序处理；
交通事故处罚案件中，事故责任认定与处罚告知和听证权利告知书同时送达，处罚决定书不送达或送达不及时，有的甚至在制作笔录时就交当事人在送达回证上签字等。
不按规定制作书面行政处罚决定书，罚款收到后不给被罚款人开具罚款收据，采用非法手段调查取证等。
（2）做出行政行为时虽然符合法定方式，却违反了法定方式的具体要求。
如，公安机关的行政处罚决定书未盖印章，未告知行政相对人公安机关做出行政处罚和理由，未告知行政相对人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限，未记载决定的日期、决定的内容等。
法律文书制作不规范，填写时有的用词不规范，对认定事实没有必要的时间、地点、情节等要素描述。
（3）公安行政执法过程中，违反了法定的步骤。
比如，《治安管理处罚法》的普通程序有：
传唤、讯问、取证、告知、听证、处罚六个步骤，办理的治安案件只有经过这几项步骤，做出的行政处罚决定才符合法定程序。
部分民警对听证制度认识不充分，故意规避法律。
在作出处罚决定前不告知当事人有要求听证的权利，或以种种理由劝说当事人，收回请求，不进行听证；
当场处罚较为混乱。
不应当当场处罚而实施当场处罚。
有的实施当场处罚，不依照法定程序填写裁决书。
如2006年8月24日，李某（女）到某村村长张某家中为审批自家宅基地一事讨个说法，因与张某话不投机吵了起来。
张某的妻子在于李某推搡的过程中，将李某后脑部撞到墙上，李某当场抽搐，送医急救。
县公安局依据张某妻子的违法事实，对其作出行政拘留5日并处200元罚款的决定，张某之妻不服，向市公安局申请行政复议。
市局受理后，调取了案件卷宗，发现对张某之妻开具的行政处罚决定书是空白的，没有填写任何内容，只有被处罚人的签名。
复议机关以程序违法为由，撤销了原行政处罚决定。
（4）做出的行政行为在时间限度上违反了法律规定。
如《公安机关办理行政案件程序规定》第48条规定，违法嫌疑人被传唤到案后，公安机关询问查证的时间不得超八小时，案情复杂，违法行为依法可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。
但是在实际办案过程中，因为警力不足和办案中存在的其他原因，公安机关很难在法定的期限内完成整个案件的查证、处罚，实践中无视一般情况下8小时的询问查证时限，将所有治安案件一概适用24小时查证时限，这是众所周知的现实问题。
（5）在作出行政行为时忽视对告知程序的记载。
《行政处罚法》第31条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。
告知程序主要通过《告知笔录》在案卷中体现，执法实践中，有的民警重实体，轻程序，对告知程序不重视，表现为：
应告知而未告知、告知主体不合法、告知内容错误，告知内容不全、空白项未划模线、告知程序实际履行但无证据证明等。
如某次执法检查中，某案告知笔录中告知人系甲和乙，而录像中实际执行人为甲和丙，影响了告知程序的效力。
再如2011年5月30日河口区人民法院审理的一起行政诉讼案件，某分局以殴打他人为由将李某行政拘留五日，李某提起行政诉讼。
因告知笔录中李某拒绝签字，公安机关两名民警签字注明，但未同步录音录像，法院作出裁定：
现有证据不能证明公安机关履行了告知程序，确认行政行为程序违法。
4．民警个人素质导致的问题
（1）公安机关及其人民警察在公安行政执法中滥用职权，违法实施具体行政行为。
滥用职权的目的不是出于社会公共利益因素，而是出于执法者的某种恶意、偏见、特权心理以及狭隘的报复思想等因素导致使其做出的具体行政行为与法律规定的应当维护的公民、法人及其他组织的利益或者公共利益背道而驰，在公安行政执法中，应当考虑的因素（如事实、情节和当事人的态度等）却没有予以考虑，对不需要予以考虑的因素（法外因素）却予以考虑，这可能导致案件事实认定和适用的错误。
如有的公安机关和个别民警插手经济纠纷，将刑事、治安案件混淆，将刑事强制措施乱用，将行政处罚措施滥用，不论违法事实轻重，不按法定幅度，随意乱罚、多罚，高出法定限额数倍，有的罚款不开收据，开收据就多罚。
有的民警在办案过程中，乱用警械、武器，体罚违法嫌疑人，甚至刑讯逼供。
（2）公安机关及其人民警察在公安行政执法中超越职权实施具体行政行为。
公安机关及其人民警察超越了公安行政法律、法规所规定的职责权限范围，对公安行政管理相对人实施了不合法的具体行政行为：
一是下级公安机关或者派出所超越法律、法规规定的权限范围，违法行使了依法应由上级公安机关或者所属部门行使的公安行政管理权和处罚权；
二是对公安行政管理中的某些严重违法行为擅自超越法定的最高限额（上限）实施处罚；
三是超越职权行使法律、法规已授予其他行政机关的行政管理权和处罚权；
四是实施具体行政行为没有明确的法律依据；
（3）公安机关及其人民警察在实施具体行政行为时，违反合法性兼合理性的原则，滥用“行政自由裁量权”。
公安机关及其人民警察在实施具体行政行为，适用公安行政法律规范有违背执法要公正、合理原则的倾向，错误认为公安行政处罚决定只要不违法，罚轻罚重由公安机关及其人民警察自由裁量，自己说了算。
在公安行政执法实践中，对公安行政相对人的实际处罚仍然存在着大量不适当行使行政自由裁量权的情况。
有的在行政自由裁量权幅度范围内该处以较轻处罚的却处以较重的重罚，该处以较重处罚的却处以较轻的处罚；
有的对同类别、同情节的违法行为却处以不同的处罚；
有的对同类别、不同情节的违法行为却做出相同的处罚；
还有的处罚不是以维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益为目的，而是为了实现某些个人或者小团体的一己私利。
（4）公安机关及其人民警察在公安行政执法中的不作为即失职行为。
主要表现在是不履行行政职责和拖延行使职责。
如对于群众的110报警民警不予理睬、不出警、不积极行使职权，或者行动迟缓而遭到群众的投诉。
在案件的查处过程中，怠于调查，或者在查清案件事实之后，因为种种原因为借口一直拖着不处理，以致使得当事人觉得“迟来的正义非正义”。
如东营市中级人民法院裁决的一起行政案件，2001年8月19日晚某县公安局民警对居民王某传讯后，在王某身体发生明显的异常变化，处于危难状态下，没有采取积极、有效的救助措施，出现了王某长时间内无人照料，最后死亡的严重后果。
民警有违反《人民警察法》第二十一条所规定的法定救助职责，法院最终确认该县公安局对王某传讯期间未实施救助的行为违法。
三、公安行政执法存在问题的成因
公安机关在公安行政执法存在上述问题的原因有以下几个方面：
（一）法制建设方面
我国的行政法制建设起步较晚，行政立法体制不完善，权限不明确，技术不成熟，法律规范效力层级较低，严重滞后于社会发展的实际需要。
公安立法的分散状态削弱了法制的统一协调性，尤其是由于公安行政执法广泛性、多样性的特点，许多法律法规涉及到公安行政执法，警察的权力看起来很大，但在执法实践中缺乏有效、准确和便于执行的法律法规，造成该管的没管，不该管的却管了，使执法处于无序状态。
公安行政执法部门多，领域广，现有执法程序比较零散，缺乏严密统一的程序规定，有的行政法律法规中没有程序规定，有的程序规定分散于法律法规中，实体规定与程序规定没有明确的界限，标准不一。
现行的公安行政法律法规严重滞后于社会政治经济文化的发展速度，一些特定领域存在立法空白，客观上造成了公安行政执法活动无法可依。
部分法律法规、条款、项概念界定不清，过于笼统，又缺乏必要的选择，导致难以遵循，操作性差。
在公安行政执法监督单纯依靠法制部门死看硬守，法制工作缺乏良好运行机制。
各级领导对法制部门依赖性大，期望值较高，但很少和法制干部一同研究执法究竟存在哪些问题，开展执法监督面临哪些困难。
执法监督机制落实不到位，大量过错没有得到及时警示，致使一些执法问题屡查、屡纠、屡犯，有的制度形同虚设。
执法理念的有偏差，致使在工作中出现一些不良倾向：
一种是“多干多错，少干少错，不敢不错”的消极思想蔓延；
一种是“以前怎么干现在照样怎么干”的守旧思想。
绩效考核工作单纯的“数据攀比”和任务化倾向，使执法工作难以兼顾政治效果、法律效果和社会效果的统一。
为避免民警执法犯法、徇私枉法等现象的发生，公安机关内部制定了一些工作程序约束民警的执法行为。
随着措施和规定的增多，使工作程序变得极其繁琐负责，有时造成多次返工，民警在完成一系列呈批手续上投入了太多的时间、精力，影响工作效率。
（二）执法素质方面
1．法治意识不强，特权思想留存。
我国是一个有着几千年封建历史的国家，封建专制意识浓厚，官本位思想、特权思想盛行，在一些民警特别是领导中还时有反映，导致依法行政观念淡薄，服从领导意志多于服从法律，维护领导权威多于维护法律权威。
少部分民警缺乏应有的法律、业务知识，对新形势下执法办案要求不了解、不掌握，在行政执法活动中违背法律宗旨，依权压法、以情轻法、徇私枉法、假公济私、办关系案、搞权钱交易。
不少新民警对法律和业务知识缺乏系统的学习，尤其是近几年刚从地方和转业军人中录用的新民警，只进行一二个月的短期培训，没有经过系统地学习法律和业务知识，对办案有关程序要求知之甚少，不能适应岗位执法要求。
一些老民警往往习惯于经验办案，不注重知识更新，对新形势下执法工作的新要求不明确，有的还错误认为规范执法、按程序办案是束缚自己的手脚，会降低工作效益
2．服务观念淡化。
在市场经济负面效应的冲击和影响下，少数民警拜金主义、享乐主义思想严重，片面强调打击功能的重要性，忽视了服务是宗旨，忽视了执法的根本目的是社会效益的提高。
不给好处不办事，给了好处乱办事；
没有经济利益的案件能推则推，能拖则拖，该办的不办；
有好处的案件，争着、揽着、抢着办，借执法办案之机，吃拿卡要，有的甚至索贿受贿、贪赃枉法。
部分基层领导业务素质低下，工作作风不实。
一些基层领导自己不懂法，不会办案，根本起不到指导和监督把关作用。
有的领导作风不实，忙于应酬，很少关心执法工作，在审核、审批案件中，往往只批不审，敷衍了事。
3．执法人员法律知识、专业知识缺乏，对一些最常用的基本法律条文也不能正确运用。
个别老民警执法规范化意识不强，凭自己的工作经验办案，凭自己的行为习惯办事，而不愿意去学法，去研究如何提高自身的执法水平。
而且，随着公安执法队伍的扩大，新民警也增多，这现象也更为突出，他们对执法工作缺乏系统的学习，只有跟照现有的模式，去照搬硬套，造成一种执法者不学法的怪象。
同时，一些执法人员缺少对法律的忠诚和敬业精神，缺少对公民的责任、为人民服务的精神和对民众的热忱。
4．缺乏责任意识。
一些民警怕出事，因循守旧，就案办案，目光短浅，思路局限，不注重执法的社会效果，大局意识差，不能从全局的高度来修理具体的执法事项。
缺乏程序意识，重实体，轻程序，证据意识淡薄，对收集证据有畏难情绪。
5.个别民警知法犯法，徇私枉法。
在金钱的腐蚀下，一些公安执法人员对人民的心变得异常冷漠，不关心当事人的疾苦，甚至对违法犯罪现象也视而不见，充耳不闻。
在实践中，不给好处不办事，给了好处乱办事，没有钱得不到利益的案子能推就推，能拖就拖，该办的不办，有钱能得到好处的案子，不是他管的，也会争着、揽着。
借执法之机，吃拿卡要、敲诈勒索、索贿受贿，贪赃枉法。
单位领导业务素质低下、领导作风欠缺，不能起到带头、指导作用，对待案件不能很好审批把关，往往只是只批不审，敷衍了事，处于应付状态。
6．缺乏创新精神。
有的民警不善于研究新时期公安执法工作的特点和对策，以各种理由强调执法的难度，满足于被动应付，对市场经济的挑战和压力认识不足，不能与时俱进，思维方式落后，执法方式机械滞后。
许多民警不注重调查研究，对于社会发展中出现的新问题缺乏敏锐性，社会管理创新的意识不强，面对新的社会矛盾和难题举手无措。
（三）执法行为方面
1．受经济利益驱动，以罚款代替行政拘留、劳动教养、收容教育，导致案件降格处理的情况时有发生。
一些地方公
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