《行政事业单位内部控制规范》解读二.docx
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《行政事业单位内部控制规范》解读二
《行政事业单位内部控制规范》解读
（二）
第四节 业务层面内部控制
一、预算业务控制
1．行政事业单位全面预算控制存在的问题
（1）预算编制过程简单。
编制时间紧、编制人员不足、编制质量低。
（2）预算编制方法不科学。
财政部门要求采用零基预算法，实际仍采用基数法。
（3）预算编制内容不全面，预算项目不细。
预算内与预算外脱节。
（4）在预算执行方面缺乏应有的严肃性和约束力。
用项目支出来弥补基本支出的不足，没有专款专用。
（5）只注重预算的编制，不注重预算的执行、控制与评价。
（6）缺乏有效的监督机制。
2．单位全面预算编制
（1）单位应当建立健全预算编制、审批、执行、决算与评价等预算内部管理制度。
行政事业单位的预算编制实行“两上两下”的基本流程：
测算、提出预算建议数，逐级汇总后报送同级财政部门，财政部门审核下达预算控制数，单位据此编制年度预算，财政部门批复。
（2）单位的预算编制应当做到程序规范、方法科学、编制及时、内容完整、项目细化、数据准确。
一是单位应当正确把握预算编制有关政策，确保预算编制相关人员及时全面掌握相关规定。
编制的依据如定员定额。
二是编制预算的方法包括固定预算、弹性预算、增量预算、零基预算、滚动预算。
固定预算
以预算期内正常的、可能实现的某一业务量（生产量、销售量）水平为固定基础，不考虑可能发生的变动因素而编制预算的方法
弹性预算
以预算期内可能发生的多种业务量水平为基础，分别确定与之相应的费用数额而编制的、能适应多种业务量水平的费用预算
增量预算
以当年预算的具体数字为基础，根据实际执行情况和计划期各项业务的可能增减变动情况来确定下一年度预算比上一年预算的增减变动额
零基预算
不考虑目前的费用水平，以零为起点以无费用、无成本、无服务、无收益作为预算的起点
流动预算
根据上一期的预算指标完成情况，调整和具体编制下一期预算，并将预算期连续向前推移的一种预算编制方法
（3）单位应当建立内部预算编制、预算执行、资产管理、基建管理、人事管理等部门或岗位的沟通协调机制，按照“谁花钱，谁编预算”的原则分解细化编制预算目标。
（4）单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保预算编制、审批、执行、评价等不相容岗位相互分离。
预算业务管理工作机构有财务人员、政府采购、资产管理、人事管理、基建管理等部门人员。
预算编制与审批、执行、考核职务要相分离。
（5）单位应当根据内设部门的职责和分工，对按照法定程序批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达，规范内部预算追加调整程序，发挥预算对经济活动的管控作用。
（6）单位应当根据批复的预算安排各项收支，确保预算严格有效执行。
（7）单位应当建立预算执行分析机制，定期通报各部门预算执行情况，召开预算执行分析会议，研究解决预算执行中存在的问题，提出改进措施，提高预算执行的有效性。
（8）单位应当加强决算管理，确保决算真实、完整、准确、及时，加强决算分析工作，强化决算分析结果运用，建立健全单位预算与决算相互反映、相互促进的机制。
（9）单位应当加强预算绩效管理，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。
二、收支业务控制
1．单位应当建立健全收入内部管理制度。
（1）单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保收款、会计核算等不相容岗位相互分离。
单位的各项收入应当由财会部门归口管理并进行会计核算，严禁设立账外账。
不得设置“小金库”。
（2）纳入内部控制管理收入的范围
一是行政单位的收入包括财政拨款收入和其他收入。
事业单位的收入包括财政补助收入、事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入和其他收入。
二是应当上缴国库或财政专户的罚没、行政事业性收费、政府性基金等。
有政府非税收入收缴职能的单位，应当按照规定项目和标准征收政府非税收入，按照规定开具财政票据，严格执行收支两条线的规定，做到收缴分离、票款一致，并及时、足额上缴国库或财政专户，不得以任何形式截留、挪用或者私分。
（3）业务部门应当在涉及收入的合同协议签订后及时将合同等有关材料提交财会部门作为账务处理依据，确保各项收入应收尽收，及时入账。
财会部门应当定期检查收入金额是否与合同约定相符；对应收未收项目应当查明情况，明确责任主体，落实催收责任。
举例：
王熙凤的小金库和账外账
袭人催月钱，平儿作解释，道出了旺儿媳妇给凤姐送利银的全部秘密。
凤姐利用职务之便，动用员工月钱，授意心腹旺儿夫妇对外重利放债。
动用这笔资金为荣国府获取利益，入了荣国府的官账，那是凤姐职责所在。
然而，动用这笔资金获得的利息，没有及时归入荣国府的官库、官账，而是进了凤姐的私账。
账外设账、收款不入账、设立“小金库”、资金体外循环，家庭不许，企业禁做。
对于此类资金营运风险必须要严加防范，严格控制。
（4）单位应当建立健全票据管理制度。
财政票据、发票等各类票据的申领、启用、核销、销毁均应履行规定手续。
单位应当按照规定设置票据专管员，建立票据台账，做好票据的保管和序时登记工作。
票据应当按照顺序号使用，不得拆本使用，做好废旧票据管理。
负责保管票据的人员要配置单独的保险柜等保管设备，并做到人走柜锁。
单位不得违反规定转让、出借、代开、买卖财政票据、发票等票据，不得擅自扩大票据适用范围。
资金收入流程节点简要说明
节点
流程简要说明
A1
对于现金收入或银行存款收入，出纳人员要查看收款依据是否齐备，审核现金来源是否合理合法合规，查看实款与单据金额是否相符
A2
根据交款依据和交款性质，及时开具统一规定的票据。
属于偿还借款的，开具往来收据；属于单位经费收入的，开具相关的收费票据
B2
会计岗位人员认真复核收费票据，并盖章确认
A3
依据收款凭证记账联，编制记账凭证
C3
财务负责人对记账凭证进行审签
A3-2
出纳根据审核无误的记账凭证，及时录入现金日记账和银行存款日记账，做到日清月结
A3-3
每日终了，盘点实际库存现金，与现金日记账进行核对，发现问题及时纠正
A4
对于超限额现金，财务部门派出两人以上专车送存开户银行
D4
开户银行进行电话或短信进行回访确认，并登记备案
银行提取现金流程节点简要说明
节点
流程简要说明
A1
出纳人员利用支付系统，填制“现金提取审批单”，经会计复核、财务负责人批准
E1
提取现金实行额度控制，当日（月）累计提取现金额超出系统设置“日（月）累计提现额度”，需要上级财务领导批准方能办理
A1-2
引入支付密码技术。
通过预先设置的程序，出纳人员向支付密码器输入相关信息，申请支付密码
D1
经过二级授权（财务负责人和分管领导）产生支付密码
A2
按照支票排序和规定的要素认真书写。
如实填写真实用途，签章必须与预留印鉴相符
A2-2
派出两人以上，专车前往，确保资金往返途中安全
F3
银行人员认真核对预留印鉴和支付密码。
对于大额现金提取，履行《大额现金提取银行回访确认协议》，经核实确认后，办理提现业务
A3-2
及时将现金存入保险柜内。
存放现金场所符合“三铁两器”标准，即：
铁门、铁窗、铁保险柜，报警器、监控器
A4
根据现金支票存根和银行回单编制记账凭证，及时录入现金日记账
2．单位应当建立健全支出内部管理制度。
（1）目前，行政事业单位对于经费的支出（特别是招待费、办公费、会议费、车辆费等）普遍缺乏严格的控制标准，即使有些单位制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制，只要有相应审批人员签字同意，会计人员就予以报销；专项经费被挤占、挪用现象也较普遍，致使专项资金未能发挥其应有的资金效益。
（2）单位应确定单位经济活动的各项支出标准，明确支出报销流程，按照规定办理支出事项。
行政单位可以建立总的支出业务管理制度和各类支出业务的实施细则。
包括经费支出管理办法、办公费管理细则、接待费管理细则、会议费管理细则、差旅费管理细则、交通费管理细则、加班误餐费管理细则等。
内部管理制度应当主要明确以下六个方面：
一是各类支出业务事项的归口管理部门；
二是支出业务事项的开支范围、开支标准以及业务事项所涉及的表单和票据；
三是支出事前申请、审核审批程序；
四是支出借款和报销业务流程；
五是与支出相关的内部审核审批权限、程序和责任；
六是与支出业务相关的对账和检查责任。
（3）单位应当合理设置岗位，明确相关岗位的职责权限，确保支出申请和内部审批、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等不相容岗位相互分离。
举例：
贾蔷既管银钱又管账目
贾蔷是戏班的筹办者，被任命为戏班经理，戏班日用出入银钱以及大小所需之物料账目等事项，由他一人包揽。
在货币资金控制中，强调对现金和银行存款管理规定的遵守，强调不相容职务的分离，强调不得由一人办理货币资金全过程的业务，严禁将办理资金支付业务的相关印章和票据集中一人保管，严禁出纳与会计由一人担任。
贾家戏班的这种安排明显不符合内部控制的要求。
（4）单位应当按照支出业务的类型，明确内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限。
实行国库集中支付的，应当严格按照财政国库管理制度有关规定执行。
审批人应当在授权范围内审批，不得越权审批。
（5）加强支出审核控制。
全面审核各类单据，重点审核单据来源是否合法，内容是否真实、完整，使用是否准确，是否符合预算，审批手续是否齐全。
支出凭证应当附反映支出明细内容的原始单据，并由经办人员签字或盖章，超出规定标准的支出事项应由经办人员说明原因并附审批依据，确保与经济业务事项相符。
（6）加强支付控制。
明确报销业务流程，按照规定办理资金支付手续。
签发的支付凭证应当进行登记。
使用公务卡结算的，应当按照公务卡使用和管理有关规定办理业务。
（7）加强支出的核算和归档控制。
由财会部门根据支出凭证及时准确登记账簿；与支出业务相关的合同等材料应当提交财会部门作为账务处理的依据。
资金支付流程节点简要说明
节点
流程简要说明
D1
事业部门经办人提交审批后的付款凭证。
凭证要注明款项的用途、金额、预算、支付方式等内容，并附有效合同或相关证明及计算依据
A1
出纳人员核对事业部门的付款凭证。
主要核对付款凭证的金额、支付方式等是否正确，相关职能处室、财务审核、部门领导及分管领导审批手续是否齐全
A2
付款凭证审核无误后，出纳人员填制申请单据，提交会计复核
B2
会计人员对出纳人员填制和提交的支付单据进行复核，认为当前单据符合支付条件，点击复核，否则，驳回单据
C2
对于无额度控制或未超上级批复额度付款业务，财务领导对会计人员提交的单据进行认真核对，定时审批。
对于提交错误指令、用途不详或支付方式有误指令，进行驳回
E2
对于超本级领导批复额度的对外付款和现金划拨业务，需要上一级财务领导审批解锁方能完成整个审批流程
A3
申请单据完成所有审批流程后，将形成付款请求
F3
对于大额资金业务，开户银行履行回访确认协议，经核实确认后，办理相关业务
A3-2
定期对提交的付款指令进行检测，对提交失败或异常的指令，查明原因后，重新办理
银行票据支付流程节点简要说明
节点
流程简要说明
D1
事业部门经办人提交审批后的付款凭证。
凭证要注明款项的用途、金额、预算、支付方式等内容，并附有效合同或相关证明及计算依据
A1
出纳审核事业部门的付款凭证，主要审核付款凭证的金额、支付方式等是否正确，相关审批手续是否齐全，是否在年度预算支出计划之列
A2
申请支付密码，同时依据资金用途、数量，认真填制转账审批单，按照规定审批权限，报呈领导审签
E2
财务负责人、分管领导等授权人将相关信息输入制度密码器，通过特定的加密算法，生成数字密码，通过保密方式，传递支付密码
A2-2
升级会员 