土地规划纲要Word文件下载.docx
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领导小组下设办公室，设在国土资源部，负责开展前期研究和规划编制等具体组织工作。
编制国土规划是一项非常紧迫的工作，特别是改革开放以来，国家土地制度从农村到城市的变革，从中国房地产行业的飞速发展到各级政府的土地财政，产生了多种多样的问题。
近些年来，我国国土总体开发布局已经基本形成，随着工业化、城镇化进程快速推进，国土开发格局需要进一步优化，自然资源合理开发任务更加艰巨，宏观调控的水平需要不断提升。
这就要求我们要更好地进行国土空间的整合、合理使用土地资源，优化国土开发格局的优化，开展国土规划编制工作。
自1998年以来，在各部门、各地区的支持下，国土资源部在加强调查评价、完善规划体系、组织国土规划试点等方面做了大量工作，为全国国土规划纲要编制奠定了重要基础。
为保障我国未来国土安全和资源持续供应，需要大力加强国土规划工作，发挥其对国土空间开发利用的统筹协调和综合调控作用。
国土规划是经济社会发展到一定阶段的产物，是指从土地、水、矿产、气候、海洋、旅游、劳动力等资源的合理开发利用角度，确定经济布局，协调经济发展与人口、资源、环境之间的关系，明确资源综合开发的方向、目标、重点和步骤，提出国土开发、利用、整治的战略重大措施和基本构想。
编制和实施国土规划（与国际上的空间规划、综合规划、城乡规划等在内容上相对应），规范国土空间秩序，促进经济社会可持续发展，是主要工业化国家政府加强宏观管理的重要举措。
高速发展中的中国，更加渴望全国国土规划的出台。
中国经济经历了30多年的持续高速增长，但走的是一条高消耗、高污染、低劳动力成本的发展道路，积累了很多问题。
例如，空间开发无序，区域发展失衡，城乡发展差距不断拉大，经济社会高速发展与资源和环境之间的矛盾越来越尖锐。
盲目的高速发展，已让资源和环境不堪重负。
这些矛盾的解决、今后经济社会的可持续发展，需要一部全国国土规划高屋建瓴的指导和统筹规划。
国土资源部总规划师、国土规划纲要编制工作领导小组办公室主任胡存智通报了《纲要》编制前期工作情况和下一步的安排。
《工作方案》明确了本轮国土规划纲要编制的工作目标、编制原则、主要任务、进度安排和组织保障等。
计划2010至2011年第一季度完成重大专题研究，形成《纲要》基本思路；
2011年底，完成《纲要》（送审稿）并报国务院审批。
组织编制的单位和部门
来自教育部、科学技术部、工业和信息化部、公安部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、国家人口和计划生育委员会、国家统计局、国家林业局、国家旅游局、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、中国地震局、中国气象局、国家粮食局、国家能源局、国家海洋局、国家测绘局、中国民用航空局等28家部委、局、院的负责同志作为国土规划纲要编制工作领导小组成员出席了会议，并对如何开展《纲要》编制工作提出了意见和建议。
全国国土规划前期研究和纲要编制工作领导小组办公室成员参加。
编制要求：
坚持全域立体开发、突出陆海统筹。
党的十八大将生态文明建设提高到中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的高度，强调优化国土空间开发格局，控制开发强度，建立国土空间开发保护制度，深入实施区域发展总体战略和主体功能区战略，在四化同步推进过程中建立城镇化、农业和生态新格局，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的目标，这些都对做好空间规划提出了新的更高要求。
国土规划是最高层次的空间规划，具有极其重要的地位和意义。
《纲要》主要是针对2011年至2030年间对全国国土开发、利用和保护进行规划，其中重要一点就是实行差别化的国土开发策略，按照人口和环境来布局城镇化。
另外，《纲要》主要包括国土生态安全建设、国土资源优化配置、国土空间合理组织、能源资源保障能力建设、国土综合整治、国土规划实施保障等内容。
《纲要》初稿确立了国土规划的基本思路，提出构建富有竞争力、安全、和谐和开放的国土的主题，坚持广域均衡开发与区域集聚开发相协调，推进城乡融合和一体化发展，统筹陆海开发利用，坚持国土集约利用与有效保护，扩大国土开放与开发合作和走低碳绿色发展道路。
《纲要》编制的突出特点就是坚持从自然限制性出发的“反规划”理念。
作为国外普遍采用的国家战略规划编制思路，“反规划”不是根据战略目标进行分解，而是根据资源环境限制进行编制，依据优化原则，对未来生产力目标进行测定。
按实施全域立体开发和突出陆海统筹设想，《纲要》提出构建重点轴带和空间开发格局，划出发展、生存、生态和保障等管控线。
在国土空间陆域、海域区划基础上，提出差别化的国土空间开发政策指引。
《纲要》的编制将以国土资源各项调查数据为基础，以生态保护为基本原则，合理确定国土资源和地域空间开发的规模、强度、结构、布局和时序，提高国土开发利用的效率和质量，促进经济结构战略性调整和经济发展方式根本性转变，着力解决国土开发、利用、保护和整治的重大问题。
《纲要》特点：
2013年1月26日，国土资源部在北京召开的专家咨询会上。
各方面专家提出了七个方面的特点：
一是《纲要》以资源环境承载力为基础，创新了国土空间分区引导管制方案，丰富完善了国土规划的理论和技术方法；
二是构建了国土集聚开发、分类保护和综合整治三位一体的总体格局，尤其在保护格局中强调了分类分级的国土全域保护；
三是明确了人口、城镇、三次产业和重点区域发展等在国土空间的开发引导；
四是将“四线”管控作为控制国土开发强度、保障规划实施的重要措施和手段；
五是推进陆海统筹发展，促进国土纵深开发；
六是将国土综合整治作为推进生态文明建设的重要平台和抓手；
七是突出了资源保障和资源节约集约的内容。
目前《纲要》虽然已与主体功能区规划、海洋功能区划、城镇群规划、土地利用总体规划、生态保护规划等重要规划进行了充分衔接，但未来还需更加充分地将相关内容吸纳后，装进国土空间开发的范围。
内容简介：
2013年1月，国土资源部公布的国务院批准的《全国国土规划纲要（2011～2030年）》，对中长期国土空间开发形势做出了深入研判，明确定出了未来20年我国国土空间开发的总体方针、基本原则和战略目标。
纲要中确定，国土空间开发格局为推进形成城市化、工业化和农业现代化同步发展的国土集聚、集中开发总体格局。
到2020年，形成以陇海、沿江和沿海、京哈-京广、包昆为主体的“两横三纵”城市化战略格局。
到2030年，基本形成以“三级中心”为支撑、“四横四纵”轴带为主干的多中心网络型国土空间开发格局，推进工业化和城镇化加快发展。
与此相协调，以“七区二十三带”为主体，以优势农产品主产县为基本单元，推进形成陆海一体化的现代农业开发空间格局，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。
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明确了人口、城镇、三次产业和重点区域发展等在国土空间的开发引导，明确了不同层级的人口集聚区域和城市的发展方向、定位。
并确定实施差别化的国土空间开发利用和保护政策。
国土资源部相关信息：
土地是人们赖以生存的根本。
“18亿亩红线”最直观地牵动着13亿人的肚子。
而土地不光是吃饭的问题，更是参与推动发展方式转变的重要因素。
国土资源部部长徐绍史近日向全国人大常委会报告土地管理和矿产资源开发利用及保护情况时表示，2011年底全国耕地保有量为18.2476亿亩，基本农田面积稳定在15.6亿亩以上。
我国着力构建管控性保护、建设性保护、激励性保护相结合的耕地保护新格局，耕地大量减少的势头得到了遏制，为我国粮食产量的九连增奠定了坚实基础。
由中国土地勘测规划院组织编撰的《中国土地政策蓝皮书》也于近日发布。
过去一年我国耕地保护及土地利用情况如何，面对“保发展”与“保红线”的压力，国土资源主管部门又将出台哪些措施？
2012年，国土资源部在严格保护耕地方面出台了《全国土地整治规划（2011—2015年）》《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》等政策性文件，对加强耕地保护、严格保护基本农田做出了进一步严格、具体的规定，在实践中发挥了较好的作用。
2011年，《全国土地整治规划（2011—2015年）》（以下简称规划）经国务院批准正式实施，土地整治上升为国家战略。
《规划》提出，到2015年新建4亿亩旱涝保收高标准基本农田，经整治后耕地质量平均提高一个等级，粮食亩产增加100公斤以上。
整治农村建设用地450万亩，生产建设活动损毁土地全面复垦，自然灾害损毁土地及时复垦，历史遗留损毁土地复垦率达到35%以上。
并明确提出高标准基本农田是指，“通过土地整治建设形成的布局合理化、农田规模化、农业科技化、生产机械化、经营信息化、环境生态化的基本农田。
”高标准基本农田建设中将正在实施的增减挂钩试点、低丘缓坡土地开发试点、工矿废弃地复垦调整利用试点等工作挂钩。
国土资源部发布了《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》，首次完整阐述了节约集约用地制度的八项内容，包括：
土地利用总体规划管控制度、土地利用计划调节制度、建设用地使用标准控制制度、土地资源市场配置制度、节约集约用地鼓励政策制度、土地利用评价考核制度。
出台《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》，要求各地严格执行各类土地使用标准，加大审查力度，加强对标准执行的监管和评价。
明确了闲置土地的含义，增强了办法的可操作性。
明确要求供应土地须是“净地”，禁止“毛地”出让，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置。
规定了闲置土地处罚办法，加强与证监会银监会联动遏制土地闲置。
此外，还发布了限制用地项目目录和禁止用地项目目录。
郑凌志（中国土地勘测规划院院长）说，《土地管理法》于1986年颁布实施以后，先后进行了三次修改。
在已提交《土地管理法》的修订草案中，修改土地征收征用制度是重点。
修订的原则是，按照“被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障”的总体要求，以实现被征地农民与土地同步城镇化为目标，以完善补偿安置机制为重点，推进农村集体土地征收制度改革。
2011年5月，国土资源部、财政部、农业部下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，要求各地认真落实中央1号文件精神，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。
■专家观点
严格保护耕地推进土地节约集约利用加强改革的顶层设计
在经济社会快速发展的特殊背景和历史阶段，土地政策制定和实施领域存在的主要问题之一是“头痛医头、脚痛医脚”，这种救火队式、运动式的土地政策制定和实施模式，虽迫于无奈且缓一时之需，但从根本上来说缺乏从战略管理角度进行基础理论的积淀。
从根本上破解两难问题，需要国土资源顶层制度设计和构建，只是单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，阻力很大。
需要协调推进土地管理制度改革，优化现行土地管理制度政策体系。
近年来，一些地方在土地管理制度探索和改革上取得了较好的成效，在全国产生了较大的影响。
成都的农村集体土地还权赋能，经营性集体建设用地进入市场，耕地保护补偿机制；
浙江、云南等地的利用低丘缓坡地搞工业化和城镇化建设；
广东“三旧改造”等低效用地“二次”开发及节约集约用地试点。
在面临发展与保护的矛盾的条件下，地方的积极探索和尝试，为全国层面上开展相关的改革做好了制度准备，积累了有益的经验。
地方的经验也引起省、部及中央的思考，即地方发展中面临的问题，需要从制度层面上解决，通过改革创新找到保障发展的新路子。
在土地制度改革方面，很多地方和基层进行了自发的探讨，如很多地方都出台了集体建设用地流转条例或管理办法，但由于土地权利受限等方面的原因，得不到土地使用者的认可，流转的量很有限；
征地制度改革虽然在国土资源部层面部署了缩小征地范围试点，但地方表现出的兴趣不大，而对于试点中附带的征转分离兴趣很大。
这说明改革进行到这个阶段，已经触及到一些地方的既得利益，自下而上的在现行法律框架内的诱致性制度变迁已经陷入改不动的艰难困境，无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。
因此，针对改革面临的瓶颈，急需在明确目标的前提下加速推进，超越既得利益，从国家的根本利益出发，在国家层面上开展顶层制度设计，指导各地的改革，为长期的经济发展积蓄制度能量。
2013年土地政策着力于促进城镇化和城乡统筹发展
要加快提升城镇化质量优化国土空间格局，推动资源利用方式根本转变，加强生态文明建设，土地管理制度必须与全面建成小康社会的新要求和新部署相符合，尤其是提升质量的城镇化发展，对土地管理制度改革提出了更高的要求。
2013年的土地政策将延续2012年的方向，在服务经济发展的大局，促进城镇化健康发展，促进城乡统筹等方面着力。
这是一个判断。
土地制度改革一个可期的方向。
首先是完善征地制度，提高农民在土地增值中的分配比例，规范政府的征地行为，等等。
此外，允许农民或集体经济组织在符合规划的前提下，参与城镇经营型项目的开发;
制定集体建设用地流转收益分配办法，合理确定国家、地方政府、集体和个人的收益分配比例等，也是改革热点。
同时，完善土地有偿使用制度，促进存量土地的盘活、再开发利用也是政策的重点。
附录2：
相关阅读
我国将“守住18亿亩耕地红线”写入教科书
我国将“坚持最严格的耕地保护制度”“守住18亿亩耕地红线”等内容写入教科书。
中国国土资源部18日在其官网称，在教育部近期审查通过的《义务教育教科书地理七年级下册》中，将“坚持最严格的耕地保护制度，确保耕地面积不少于18亿亩”等相关内容编入教材，并列入《义务教育地理课程标准（2011年版）》。
由中国国家特邀国土资源监察专员、北京师范大学教授王民主编的《义务教育教科书地理七年级下册》已于去年12月通过教育部审查。
该教材在第14至15页课文中详细介绍了中国的土地管理国策、土地资源禀赋状况以及守住18亿亩耕地红线的重要意义。
据悉，2011年教育部经过修改并正式颁布义务教育各科课程标准。
其中，在《义务教育地理课程标准（2011年版）》14页标准中，明确要求运用资料，说出中国土地资源的主要特点，理解中国的土地国策等内容。
附录3：
国外方法参考：
日本国土规划
针对经济体制及经济社会发展阶段设定目标和内容
国土规划是为经济社会发展或区域可持续发展的管理而服务的，其内容决定于国家的经济体制。
与社会市场经济体制以及自由市场经济体制不同，日本实行的是行政主导型的市场经济体制，国家发挥的宏观调控作用较强，因此国土规划的内容丰富，包括产业发展、国土结构、环境保护等诸多方面以及重大的投资与工程计划。
从国土规划的目标看，不同的社会经济发展阶段需要不同的规划目标相适应。
制定第一个和第二个《全国综合开发规划》期间，正值日本经济快速发展时期，国土规划的目标以发展中的国土均衡为主，采取重点项目开发的方式，配合经济发展的需求。
第三个《全国综合开发规划》期间，日本快速发展带来的环境问题以及资源有限性的问题日趋凸显，因此，实施“技术聚集城市构想”配合产业结构调整的形势，建立“定居构想”目标。
进入20世纪80年代，日本在不断加快的经济国际化进程中，经济走向成熟阶段，国民的追求从物质为主走向精神为主。
为此，第四个《全国综合开发规划》提出了“多极分散”国土结构目标和“休闲娱乐区”的开发构想。
进入上世纪90年代，日本经济陷入了战后最严重的萧条期。
因此，第五个《全国综合开发规划》提出通过加强地方、团体、企业和居民的合作的“参与和协作模式”来实现“多轴型”的国土目标。
进入21世纪，东亚经济快速发展，2003年开始日本在亚洲地区的贸易总额超过了欧美。
因此，日本谋求同世界各国的合作，特别是把东亚规模的市场经济圈纳入视野非常重要。
同时，顾及地方多样化和国民价值多样化的特点，第六个《全国综合开发规划》提出通过建立“新公众”的概念，加强参与和协作，实现“广域地方圈”的目标。
依靠法律开展规划编制和实施，进行国土有序开发
日本早在1950年就制定了《国土综合开发法》，成为日本国土开发的基本法。
以后又陆续制定了百余部国土开发直接法、间接法和配套法，建立了完善的国土开发法律体系。
1953年，日本根据《国土综合开发法》制定了《特定区域综合开发规划》，1962年制定了《第一次全国综合开发规划》。
到2007年，共制定了6次全国综合开发规划。
除全国综合开发规划外，日本还制定了大经济区综合开发规划、都道府县规划和市町村规划，形成了从全国到大经济区、特定区域、都道府县和市町村完整的规划体系。
日本的开发法律和规划等软件建设，促进了国土开发的硬件建设。
健全的开发法律为规划的编制和实施提供了基础，也保证了对国土的有序开发和综合开发。
通过系统的空间规划体系，保障国土规划的有效实施
日本的《国土综合开发法》规定，制定全国综合开发规划、大经济区域综合开发规划、都道府县综合开发规划及特定区域综合开发规划等四级国土开发规划，并确定全国综合开发规划为主体规划，主要规定国土开发的方向。
规划目标只有通过各省厅的具体计划和大城市圈、地方以及特定区域振兴开发等各种具体规划来实现。
因此，国土规划目标的实现离不开国家相关的规划体系。
例如，国家尺度上的经济计划、国土利用规划等。
经济计划比较具体并与国家财政预算有关。
国土开发规划展示国土开发政策的方向，而国土利用规划展示未来国土利用的方向。
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