典型国家矿产资源管理体制机制研究Word格式.docx
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机制Abstract:
mineralresourceshastheveryhighusevalue,butbecauseofitscharacteristics,hasbeentothecountry,thegovernmentandsocietytoitsexplorationandexploitationofscientificandreasonableregulation.ArticleintroducedfromabroadthewayofmanagementsystemofmineralresourcesanddepartmentdivisionoflaborandresponsibilityatalllevelsofanalysisofdeficienciesexistinginChinamineralresourcesmanagementsystem,thenputsforwardthecorrespondingcountermeasuresofperfectingourcountrysmineralresourcesmanagementsystem,inordertorealizetherationalizationofmineralresourcesmanagement.Keywords:
mineralresources;
Themanagementsystem;
mechanism引言矿产资源是在地球演化过程中经过地质作用形成的天然富集物，且以固态、液态或气态而存在于地下或地表，并具有很高的利用价值。
矿产资源是一种具有长期形成性、利用耗竭性的重要自然资源，也是人类赖以生存和发展的重要物质基础，为国民经济各个部门提供了大量的矿物燃料和矿物原料。
截至目前，我国92%以上的一次性能源、80%的工业原材料、70%以上的农业生产资料均来源于矿产资源。
可见，矿产资源是自然资源中支撑现代经济和社会可持续发展的最重要的基础性资源，对人类社会具有生死攸关的意义。
矿产资源的不可再生性，以及人类的滥采滥挖均表明发展可持续的循环经济的必要性，同时也必须将矿产资源的管理体制纳入完善的合理化轨道。
我国是世界上矿产资源种类较为齐全、资源较为丰富的少数国家之一，已查明的矿产资源总量约占世界矿产资源总量的12％，位居世界第三位。
对如此大范围储量的矿产资源进行勘查、开发利用和保护节约，势必需要相应的矿产资源管理体制进行有效的监督和调控。
自新中国成立以来，我国矿产资源管理体制伴随着国家经济社会的发展和改革开放的逐步深入而呈渐进式发展，并形成了具有中国特色的矿产资源管理体制。
但是这种体制仍然存在很多问题，因此，研究探讨矿产资源的管理体制是理论上特别是实践中亟待解决的重要问题。
我国有必要吸收和借鉴国外矿产资源丰富国家的较完善和先进的矿产资源管理体制，对我国矿产资源管理体制存在的问题进行剖析，并提出完善我国矿产资源管理体制的建议。
1美国矿产资源管理体制简介1.1美国矿产资源管理体制概述美国是世界上资源探明储量最丰富的国家之一。
在美国矿产资源的管理历史上，1872年美国通过了《通用矿业法》，宣布美国境内的一切有价值矿产资源属于国家所有，由联邦和州政府共同管理矿产地质勘查和开采。
近些年随着矿产勘查和开采，矿产资源的价值、矿业税收、以及保护资源和环境也成为矿产资源管理的主要内容。
随后联邦政府颁布各种法律、法令和法规，向社会公开矿产资源管理政策，授权管理机关,规定准许勘查和开采矿产的程序，租赁地产租金标准的评定，优惠减税等制度，保障国家和私人的利益，鼓励矿业投资和经营活动。
现今，美国的矿产资源管理部门设立是自然资源部管理矿产资源，确切地讲，是由自然资源综合管理部门管理矿产资源，在美国简称为内政部。
美国为联邦制国家，联邦政府仅有较小的矿产资源管理权，矿产资源的实际管理权主要为州政府所有。
地方政府有自己独立的矿产资源管理部门，其中多以矿能部为主，由自然资源综合部门管理的较少。
［1］1.2美国矿产资源管理体制的特征1.2.1依据所有权的不同实施多部门管理下的统一管理美国对于矿产资源实施多部门管理。
依据矿产资源附着所有权和地域的不同，美国的矿产资源隶属于不同的部门。
在联邦政府中，涉及资源的行政部门主要包括能源部、内政部和劳工部、美国国家环境保护局、农业部和陆军工程兵团等多个部门。
不同的部门之间互有分工，如内政部主要管理美国联邦土地的矿产资源、美国外大陆架的油气资源以及印第安部落的土地和地表矿产资源以及相关的复垦等，而美国能源部的职责则是保证联邦政府经济与能源安全，提高对于与此相关的科学技术与发明，确保环境免受核武器的危害。
［2］美国的矿产资源管理的模式式是一种综合管理基础上的集中统一管理，即在美国白宫下设的政府机构中，分设不同的部门，对于不同的附属物的矿产资源进行管理。
但是对于同一种资源，由于所在权的差异，也会由不同的部门管理。
美国的各个部门之间相互配合,相互制约，形成一个纵横交叉的网络，共同管理美国的矿产资源。
同时，美国对于资源的管理也是一种基于分类的管理模式，通过大部门内部协调实现统一管理。
如内政部主要负责管理美国联邦政府拥有的土地以及这些土地上的各种资源，在内政部内部设立了土地管理局、矿产管理局、地表采矿办公室、美国地质调查局、复垦局、印第安人事务局、国家公园管理局、鱼类和野生动物管理局等，对应不同的资源管理职能。
1.2.2联邦和州多级管理分工负责美国是联邦制国家，实行联邦、州和地方政府几级行政管理体制。
在分工上，公共资源和印第安总部落的资源归美国联邦政府负责，各州的资源归各州自己负责。
而各州自有土地内的矿产资源管理属于各州所有，其矿产资源管理也属于各州的资源管理部门负责。
尽管联邦和各州都设立对于资源管理的部门，但是二者之间并不是领导与被领导的关系，而是基于法律或契约基础上的合作关系。
以环保局为例，美国环保局的机构遍布各州，但是每个州都设有自己的环境管理机构，不隶属于联邦环保局，各个州的环境管理机构向州政府负责，依照州的法律独立履行职责，但是接受美国环保局区域办公室的监督检查。
［3］此外，在美国矿产资源的产权是根据其战略的重要而有所不同，重点的战略矿产资源，所有权由国家行使矿产勘察开发由国家矿政管理部门负责。
一些普通的矿产资源，如砂石土等普通建筑材料，由地方政府行使所有权，这些矿产资源的矿业权管理也归地方矿政部门管理。
1.2.3政监分离相互制衡的监管模式美国实行政监分离的能源管理体制，除能源部、内政部和国家环境保护局等行政机构之外，联邦能源监管委员会和各州的公用事业监管委员会，作为独立的监管机构，行使行政执法和行政处罚权力等监管手段，实施对资源、产业、市场的监管。
FERC是一个内设于能源部的独立能源监管机构。
主要负责电力、天然气、液化天然气、石油、水电和执法与市场管理等领域的事务。
在其2006—2011年战略规划中，FERC设定的目标是规制和监督与经济和环境相关的能源产业，以及和美国公众相关的安全利益。
其主要目标一是加强能源基础设施建设，二是支持市场竞争，三是防止市场操纵行为。
［4］其主要职能是监管州际间的电力、天然气和石油的输送，并对液化天然气的站建设和州际间天然气管道的铺设提出建议，发放水电站项目的建设许可。
美国的能源监管权分属于联邦政府与州政府，它们各自在法律规定的范围内行使职权。
FERC和各州公用事业监管委员会通过市场准入监管和价格监管、受理业务申请和处理举报投诉、行使行政执法和行政处罚权力等监管手段，实施对资源、产业、市场的有效监管。
美国政府，对于监管机构之间有着明确的分工，如对于不属于FERC的监管界限的事务范围的事务有着明确的规定。
成立于1889年的美国公用事业监管委员会是代表国家公用事业的专业性非盈利性组织，对能源、通讯、水、交通等基本服务进行监管，保障价格和供应的有效性。
2秘鲁和巴西矿产资源管理体制简介2.1秘鲁和巴西矿产资源管理体制概述秘鲁是一个矿产资源非常丰富的发展中国家，为南美洲第三大国，是世界重要的矿产资源大国之一，目前已探明的优势矿产有铜、铅、锌、银、金、铁、铋等。
矿业开发在本国的经济发展中占有非常重要的地位，矿业产值在国民生产总值中占的比例约为13%。
秘鲁政府对矿业开发十分重视，1981年颁布了新的矿业法，后来又对矿业法进行了一系列的重要修改。
同时该国矿业十分重视利用外资，积极改善投资环境，完善矿业政策，矿业发展较为迅速，潜力较大。
［5］巴西矿产资源丰富，矿业较发达，优势矿产主要有铁矿、铝土矿、锡、钛、锰、宝石、水晶等。
其中铁矿的储量、产量和出口量均占世界第一位。
巴西工业体系较完善，工产值居拉美国家之首，是拉美的第一经济大国。
巴西矿业公司与中国的矿业公司联系越来越紧密，我国每年要从该国进口大量高质量的铁矿砂并签订了长期供货销售协议。
2.2秘鲁和巴西矿产资源管理体制的特征2.2.1矿产资源和能源资源实行大部门统一管理从考察情况看，两国的矿产资源管理体制实行的是大部门管理，即两国的能源矿产资源和其他矿产资源由国家资源管理部门统一管理。
秘鲁的矿产资源和石油天然气电力等资源由能源矿业部统一管理，巴西的矿产资源和石油天然气水能资源由矿业能源部统一管理。
各类矿产资源的探矿权和采矿权分别由两国的能源矿业部门和矿业能源部门授予或特许。
1.2.2矿业权管理制度较为健全，监管较为严格秘鲁实行鼓励勘探开发的政策，矿业权管理制度主要有：
（1）矿业权的申请和取得。
矿业权申请人必须先向能矿部提出申请并按规定提交相应的申请报告，经过能矿部审批后，由该部授权下属的矿山冶金研究院和石油公司两个事业单位具体办理探矿权采矿权。
［6］矿业权取得实行申请在先的原则，即如有两个以上申请人申请同一区域内的矿业权，先申请者取得矿业权。
由于秘鲁实行鼓励勘探开发的政策，任何个人或单位均可在允许申请的区域内申请矿业权，申请人向能矿部提交勘查的矿种和勘查工作计划，按规定缴纳年金，即可取得探矿权，没有其他方面的限制条件。
探矿权、采矿权可同时申请一次取得，也可先申请探矿权，勘探后再申请采矿权。
取得矿业权后，如果两年内不从事勘探或开发工作，政府将年金提高至3倍，以防止矿业权人占地盘。
如两年后不按规定缴纳年金，将自动失去矿业权。
（2）采矿权的授予。
经过勘探后，若取得可供开采的矿产资源后，将进入开发程序申请采矿权。
采矿权申请人要向能矿部提供矿山开发的总体可行性报告和环境影响报告，通过能矿部的相关机构审查后,取得采矿权。
［7］秘鲁矿产资源属国家所有，而土地的使用权由各行政区管理，采矿权人要与矿产资源所在地的政府协商并达成协议，对其矿区用地或租用或买下其使用，并明确矿业开发要有利于当地的社区发展。
（3）矿业权的转让。
矿业权转让在矿业权人之间自主进，政府不管，也不需要审批等管理程序。
无论矿业权如何转让，矿业权人均要向政府缴纳规定的年金。
巴西的矿业法制定于196年，其主要原则一直没有进行修改。
在巴西勘探和开采矿产资源，必须取得探矿权、采矿权。
申请探矿权、采矿权的主体要求为：
必须是该国的公民,或者依照本国的法律在本国注册成立的公司，或管理机构在巴西的公司。
其矿业权管理的主要制度如下：
［8］第一，探矿权的取得与监管。
在巴西要取得探矿权需得到矿能部的特许。
申请人要向矿能部提交勘探计划和可行性报告。
公民个人或公司均可申请探矿权。
探矿权取得实行申请在先的原则，但采取以招标方式授予探矿权的区域除外。
申请人取得探矿权后，要履行下列义务：
一是取得探矿权后60天内必须开工，实施勘探行为。
二是要不间断地开展工作，勘探工作不能中止连续3个月，或不连续工作不得超过120天。
否则，矿业总局有权处罚探矿权人。
三是探矿权人要提交工作报告包括取得地质和技术上可供开采的矿产资源和储量情况、工作开展情况。
四是必须每年缴纳年费，每公顷每年不超过2个巴西币。
第二，采矿权的取得与监管。
该国矿业法规定，采矿权的特许权一般授予探矿权拥有者，特殊地区如边境地区或印第安人居住的地区除外。
对外国投资者来本国开发矿产资源的要求是，必须在本国成立的公司，但本国股份占多少没有规定。
外国投资者不能成为位于边境地区的采矿权人。
公民个人或公司均可申请探矿权，但采矿权只特许给公司，不特许给个人。
个人拥有可供开采资源的探矿权，可注册成立公司，也可转让给其他公司。
矿业法规定，勘探工作完成后，探矿权人一年内必须申请采矿权，如不申请采矿权，就必须转让其探矿权；
如未申请采矿权，又未转让探矿权，矿能部所属矿业总局要收回其探矿权而采取招标方式确定采矿权人。
采矿权人履行的主要义务是：
［9］
（1）取得采矿权6个月后必须开展工作。
（2）要向矿能部矿业总局上报开发方案。
（3）只能开采矿能部特许的矿种。
（4）要向矿业总局报告在开采过程中新发现的特许以外的其他矿种。
（5）提交采矿活动的年度报告。
（6）要与地表的土地权利人达成协议，并提交环境影响报告，履行环境保护所规定的各项义务。
采矿权的开采期限一般没有限制，可至资源枯竭或矿山关闭为止。
但建筑用砂石和粘土矿一般特许的年限为5年，也不需要矿能部的批准，经过资源所在地的市批准即可。
第三，探矿权、采矿权转让的管理。
在巴西，探矿权、采矿权均可转让，但必须经过矿能部的批准。
其矿业权管理制度比秘鲁的规定较为严格。
如探矿权采矿权的主体有特殊的要求，探矿权采矿权的转让必须要经过批准，部分地区和重要矿种的采矿权主体都有特殊的要求。
该局负责本国水电的运营管理。
巴西水能资源水电由本国的两家电力公司进行经营。
3澳大利亚矿产资源管理体制简介3.1澳大利亚矿产资源管理体制概述澳大利亚是世界上矿产资源最丰富的国家之一，矿产种类繁多、品质优良，且储量巨大。
目前已探明的矿产中，金、铁、铅、锌、镍、锆石储量居世界第一位；
2011年统计，金储量为7400吨，占世界总量的14.5%，铁矿石储量为350亿吨，占世界总量的20.6%，镍储量为2400万吨，占世界总量的30%，铅储量为2900万吨，占世界总量的34.1%，锌储量为5600万吨，占世界总量的22.4%。
铝土矿、钴、钍氧化物和钛铁矿的储量居世界第二位，其中铝土矿储量为62亿吨，占世界总量的21.4%，钛铁矿储量为1亿吨，占世界总量的15.4%；
居世界第三位的有镉、铜、稀土氧化物、锂和金刚石。
共中铜储量为8600万吨，占世界总量的12.4%，金刚石储量为1.1亿克拉，占世界总量的18.3%；
此外，铋镁、锰、锑、锡和煤等矿产在世界上也占有重要位置,如锰金属储量为9300万吨，虽然居世界第4位，但占世界总量的比重也达到14.76%。
［10］3.2澳大利亚矿产资源管理体制特征3.2.1各级政府职责分工明确根据澳大利亚法律，矿产资源由政府拥有，私人公司申请获得许可执照后进行勘查和开发。
澳大利亚矿业开放度很高，政府一般不参与矿产资源的商业勘查和开发，私人公司则需为开采和销售矿产资源缴纳特许开发使用费。
但是，政府在能源资源开发中，仍发挥着重要的宏观政策调控和监督管理作用。
澳大利亚政府体系分为联邦政府、州或领地政府、地方政府三个层次。
与此相对应，政府的资源管理体制也分为三层，联邦政府、州或领地政府、地方政府。
各级分别拥有不同的职责和分工。
澳大利亚的矿产资源实行联邦和州、领地两级政府管理。
联邦政府的职责：
［11］
（1）制订财政、金融和税收政策，促进国内矿产工业的发展；
（2）制订关税政策，吸引外国投资，开展国际贸易，增强矿产工业的国际竞争力；
（3）制订政策，保护土著居民的合法权利；
（4）拥有海岸线三海里以外的海上矿产和石油资源，负责其勘查、开发管理；
（5）对铀和钍矿产等特殊矿产的管理。
州、领地政府职责：
（1）拥有陆上资源以及离岸三海里以内海上矿产资源；
（2）负责相关矿产资源法律和管理规章制定与执行监督；
（3）进行矿产资源的勘探、开发和环境保护的日常管理，以及与勘探、开发有关的基础设施建设、环境影响评价等的审批和监管；
（4）加强和联邦政府、地方政府的沟通与协调，推动各项政策的落实。
其共同职责是：
创造一个有利于矿业发展的宏观经济环境，降低或消除不利于公平竞争的因素，以合理的投入获得并传播地球科学信息，加强勘探、开发项目审批，安全和环境评价等方面的监管等。
澳大利亚政府部门不参与矿产资源的商业勘探和开发活动。
［12］3.2.2政府集中统一监督管理矿产资源勘探开发，所有权与经营权分离澳大利亚的矿产资源属全国国民所有，但其所有权与经营权的分离是明晰的。
州政府矿山部作为所有权的人格化代表行使勘探、开发的监督、管理权，通过采矿租约的发放保证资源最大经济效益和社会效益的实现；
通过收取租金和矿区使用费实现所有权收益，政府不参与矿山的日常生产活动。
勘探、开发管理的集中统一，加强了所有者的管理地位，比我国采矿许可证发放管理体制优越；
同时，勘探、开发许可证的转卖制度为矿产资源从勘探到开发的市场化创造了良好的环境，由此增强了资源开发者充分合理利用、不断改善经营条件的意识。
［13］3.2.3不同部门分工合作，协调管理澳大利亚的矿产和能源资源主要由联邦政府的工业、科学和资源部和澳大利亚地质调查机构，以及州政府的矿业管理部门负责，各州一般都有自己的矿政部门，负责本州的矿产资源的开发与管理。
澳大利亚联邦政府将原澳大利亚初级产业和能源部所负责的资源和能源部分划归到原澳大利亚工业、科学和旅游部，组建成澳大利亚工业、科学和资源部，澳大利亚地质调查机构也随之划入到澳大利亚工业、科学和资源部。
其中如澳大利亚地质调查机构的使命是制定和实施充满活力的、由客户驱动的全国地质科学填图计划，以鼓励对澳大利亚矿产、能源、土地和水资源进行在经济和环境上能够持续的管理。
3.2.4联邦政府和州政府共同管理矿业租税澳大利亚矿业租税由联邦政府、6个州和2个自治领地政府共同承担征收。
联邦政府征收范围包括：
（1）所有澳大利亚陆上和海上石油和天然气项目，其中包括西北大陆架和煤层气项目，征收石油资源租赁税；
（2）对澳大利亚所有煤炭和铁矿石矿山开采企业征收30%的资源租赁税；
（3）对原油和凝析油产品征收原油消费税；
（4）由澳大利亚和东帝汶共同管理的联合石油开发区内实行产品分成合同等等。
州或领地政府则对开发陆上和近岸水域的石油征收权利金或资源租赁权利金，对开发陆上和近岸水域非油气矿产征收权利金，等等。
权利金不同于所得税，以及矿业权相关费用和租金，它是由于矿山企业开采导致矿产资源物质耗减而对矿产资源所有者（主要国家）的经济补偿。
在澳大利亚，权利金主要由州或领地政府矿产资源行政管理部门征收，且可以用以抵扣公司所得税。
各州或领地政府权利金制度各不相同，大致可以分为四类：
从量征收，即对于矿产品产量按一定标准征收；
从价征收，即按矿产品生产价值的一定比例征收；
以利润为基础征收，类似资源租金税；
混合权利金制度，即从价和以利润计征相结合。
4我国矿产资源管理体制简介4.1我国现行矿产资源管理体制概述我国是世界上矿产资源种类较为齐全、资源较为丰富的少数国家之一，已查明的矿产资源总量约占世界矿产资源总量的12％，位居世界第三位。
4.2我国矿产资源管理体制存在的问题4.2.1我国矿产资源管理监管不明确改革后的监管体制由于职能的转变，在内容上将更加简化，形式上更加超脱，淡化行政审批而实行必要的认证或者备案制，使传统的矿产资源开发利用的行政监管转变为以查缴法定税费为主、依法查处无证违法勘查采矿行为和违法转让矿权行为为辅的行政执法模式。
随着矿产资源产权的进一步明晰和矿权两级市场、尤其是二级市场的进一步发育，大量的矿业违法行为将更多地演化为民事侵权行为而非行政违法行为，通过民事诉讼和仲裁使矿权纠纷得以解决。
资源管理部门只需依当事人申请进行行政复议或者依法院、检察院的要求提供相关证据，从而从费时耗力的调查取证、裁判、处罚当中解放出来。
由于并没有将资源勘探、开采和转让过程中的成本与收益核算纳入到国民经济核算体系中，因此，实际发生的成本依然是一笔糊涂账。
在实际的监管工作中，只能采用成本加成的方式确定资源性产品的价格，这种方式不利于企业降低生产成本，提高效率。
［14］相反，这些企业会借助生产与消费之间的严重信息不对称，增加生产管理等各项成本。
因此，我国的资源价格改革一直伴随着价格的上涨，其合理的部分是改变了以往资源无价的错误定价模式，其不合理的地方是由于成本的模糊，监管机构无法确定的其价格的上限，难以激励企业降低成本，反而受制于企业的亏损呼声。
4.2.2资源管理体制的方式和手段不科学目前，我国的资源管理体制并没有摆脱完全计划经济的痕迹，特别是对于国有矿产资源的探与开发，不仅存在着行业垄断，而且还与行政垄断结合在一起，如在资源领域，国有企业占据着绝大部分的份额，而且现有的国有资源公司，如中石油等是由原来的石油部转变而来，尽管在管理上采用了企业化的经营模式，但是仍然承担着部分准政府的管理职能，如保证国家的能源安全。
但是由于改革的滞后和缺乏竞争，几家国有大公司垄断整个行业的现象屡见不鲜，不但没有形成以市场调节为基础的资源调节方式，相反，通过低价方式获得资源，以高价出售产品成为其超额利润的主要方式。
［15］
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