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舆论指向的另一个问题是案件协调。
在办案过程中，原本公安机关和检察院存在意见分歧，但在政法委员会（以下简称政法委）的协调下，最终认定赵作海杀人事实成立。
不论是刑讯逼供还是案件协调，都不是个体行为或个别做法，而是普遍存在于中国的制度性问题。
笔者在此并非仅仅是透过“赵作海案”这一个案来对整个政法体制的运转过程进行经验描述，而是将政法体制最为根本的组织原则——民主集中制——作为讨论主线。
这是因为民主集中制不仅是中国区别于西方法治体制的根本标志，也是政法体制能否革新的关键所在。
因此，通过对民主集中制原则的准确把握，有助于我们深刻理解包括“赵作海案”在内的中国所有的政法现象和问题。
作为中国共产党领导建立新中国的根本工作经验，民主集中制的原本含义，具体来说，可以归纳为以下几方面：
第一，走群众路线，反对脱离群众、破坏民主作风的倾向。
“先民主，后集中，从群众中来，到群众中去，领导同群众相结合如果没有充分的民主生活，没有真正实行民主集中制”。
第二，加强党的领导，反对分散主义。
“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。
党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。
第三，正确处理中央与地方关系，加强中央的集中统一领导，发挥各地方的积极性，实行分级管理。
第四，强调集体利益、整体利益和长远利益。
民主集中制不仅是党的根本工作原则，也延伸适用于所有国家机构。
一、群众路线与专门机关
如何在政法工作中贯彻群众路线，是一个根本的工作方法问题。
在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。
这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。
然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。
人民群众是专门机关的依靠，专门机关是人民群众的武器，二者必须紧密地结合起来，才能巩固我们国家的法制，维护宪法和法律的实施。
在“赵作海案”中，群众是促成冤案平反的决定性影响力量，其实也是当初促成冤案形成的重要影响力量。
这是因为，一方面上级机关对“命案必破”、破案率的要求，以及将破案与绩效考核挂钩的做法，增加了办案人员刑讯逼供的可能性；
另一方面，这些做法特别是“命案必破”的要求，往往又来自于对民愤的呼应。
民愤是涉及社会稳定的重要指标，历来为各级官员所重视。
”在“赵作海案”中，从新闻媒体采访报道中所能够推测的是，该起杀人案在当地曾引起轰动，赵作海被捉拿归案并最终判刑，很可能是与当地民愤，或者更准确地说与当地政府机关所担心的民愤引发社会不稳定直接关联。
公安机关如果未能侦办赵作海，就不足以平息当地民愤。
在民愤和上级考核督办双重压力之下，公安机关才有可能在证据不充分时，仍一再要求检察院起诉。
而如今赵作海冤案能够如此迅速昭雪，也直接得益于民愤———网络舆论激起的民愤。
民愤反映着群众的呼声和要求，政法机关如果不及时响应群众呼声，就是脱离群众的表现，就会被认为是背离了群众路线、民主集中制的工作原则。
然而，以民愤、民意作为办案的主要动因甚至主要依据仅仅是强调了民主的一面而忽视了集中的一面。
这里的集中，是指专门机关以事实为依据，以法律为准绳，对包括民意在内的各种信息进行筛选、甄别。
如果过于强调群众的作用而忽视专门机关的功能，就会产生很大的负面影响。
在新中国成立初期，政法工作贯彻群众路线，往往强调放手发动群众，搞群众运动。
“政法工作不是一种只坐在屋子里办公事、搞文牍的工作，而是一种与群众运动相结合的实际工作，要指导与密切联系群众，通过群众依靠群众来推进工作,我们人民司法工作必须积极地为政治服务，必须与当前的政治中心任务与群众运动相结合。
在各种中心任务与运动中，各地领导机关应把司法工作组织进去，注意运用这一武器，使中心工作做得更好。
司法机关本身尤应积极主动配合中心任务与运动，充分发挥人民司法的作用,目前我们的若干工作还赶不上群众运动的发展，还有很多工作缺点和不少思想问题亟待解决。
”为了更好地配合群众运动，让群众参与、主导政法工作，甚至取代专门办案人员，一度成为当时普遍的现象。
这时的群众路线，不再是让群众主导甚至取代政法专门机关的职能，而是注重响应和满足群众要求。
因为群众是否满意直接关涉社会稳定。
互联网时代的到来，让政法机关在贯彻群众路线时面临着新问题和新挑战。
越来越多的案件经由网络披露迅速成为全国舆论的焦点，成为全国性公共事件。
个案一旦演变成公共事件，就会涉及社会稳定的大局。
至中央也就不得不介入办案过程，对具体办案机关施加压力。
像这样具有公共事件性质的案件，群众、中央和地方（或者说是上级和下级）三方力量相互作用，并最终影响案件的处理结果。
在“赵作海案”中，如果没有舆论的力量，案件不可能这么快被平反。
首先是上级机关迅速介入处理，不仅由河南省商丘市政法委书记、省高级人民法院院长出面道歉，更是对当年相关承办人员进行处理：
涉嫌刑讯逼供的警察被刑事拘留、主审法官被停职。
更进一步，在中央政法委的协调下，迟迟未能出台的《关于办理死刑案件审查判断证据若干问题的规定》和《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》，在2010年6月由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合发布。
如果案件的侦办人员和审理人员存在渎职或腐败行为，当然应予纠正以实现个案正义。
但是，有时冤案的发生却与渎职或腐败无关，而是办案人员基于认知上的偏差所导致。
然而，在信息不充分的情形下所形成的舆论，固然体现着民愤或民意，但这种舆论缺少足够的可信度。
无数事实证明，在短时间内形成的群众意见，可能是一种集体无意识的共谋。
民意如流水，当信息足够充分以后，民意有发生大逆转的可能。
因此，是否走群众路线、让群众满意，固然是判断政法工作好坏的重要标准，但也要注意民意具有的不确定性。
党的十一届三中全会公报曾经总结“文化大革命”教训，要求“各级领导要善于集中人民群众的正确意见，对不正确的意见进行适当的解释说服”，并且在这一句表述之后，紧接着又强调“宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯”。
这隐含着如果群众路线运用不当，同样会导致冤案的发生。
因此，政法机关应当严格依据宪法和法律来贯彻群众路线，以避免侵犯公民权利；
同时应注意民主基础之上有集中，不仅要广泛吸取民意，更要注意收集采信证据，审慎办案，保持应有的独立性。
这样才能通过制度的改进最大限度地减少冤案。
二、分工与协调
在“赵作海案”中，舆论指向的另一个问题是政法委的协调制度。
原本检察院与公安机关一直存在分歧，因此，始终未进入起诉程序。
正是由于政法委协调公、检、法三机关，认为该案符合起诉条件，才由法院最终对赵作海作了有罪判决。
这里须注意，政法委之所以有权协调个案，是因为一方面公、检、法三机关虽然是分工办案，但却共同服务于中心工作，而政法委则处于相对居中超然的地位；
另一方面，在有些情况下，政法委往往又是被动介入协调，即只是在公、检、法三家自行难以协调的情况下这种情况才会发生。
如果运用科斯的解释，专业化并非绝对优越于一体化，当专业化高于一体化的交易成本时，一体化就是较优选择。
因此，当公、检、法三机关协调成本足够高时，由政法委介入协调有其合理性。
不过可能存在的问题是，政法委更容易受到公安机关的影响，而且越来越多的地方由公安首长担任地方党委常委或政法委书记，这有可能使得案件的公正性难以保证。
法院和检察院更有可能只是配合公安机关而很难发挥制约功能。
实际上，各政法机关的分工与协调的关系，一直是新中国政法体制面临的基本问题，而且是一个因时因地不断变化的基本问题。
特别值得注意的是，西方的分权制度强调的是制衡，而中国的分权制度强调的则是协调。
这是因为西方的分权机关服务于不同的目标，如检察机关侧重打击犯罪，而法院则注重保护基本人权；
而中国的分权机关，如公、检、法在根本上都服务于大局。
所谓大局，说到底就是强调国家建设和国家利益的重要性。
新中国成立初期，依阶级斗争理论，新中国建立的国家政权为无产阶级专政服务，因此，旧法统必须废除、旧司法人员必须彻底改造，以便建立新的国家暴力机关。
新的国家暴力机关，不论是公安机关还是检察院和法院，其根本任务都是巩固国家政权。
尽管三机关有职能上的分工，但更强调相互配合。
“在目前情况下，我们尚不宜过分强调各部门间的精细分工，应该提倡各个部门相互间和各个部门内部都围绕着中心工作而通力合作。
”同时，为了加强公、检、法三机关的协作能力，中央在政务院下设政治与法律委员会并设立党组，进行联系与指导。
自此，由执政党牵头组织协调的政法系统格局初步形成。
尽管新中国成立伊始，公、检、法三机关强调相互配合，但毕竟还是以承认各自分工职能为前提。
不过随着形势的变化，公、检、法三机关的分工职能越来越难以保证。
重配合，是因为公、检、法三机关在改革开放新时期共同的根本任务是维护社会稳定。
而历次“严打”所强调的“从重从快”，特别是“从快”是对速度的强调，必须是重配合而轻制约。
当然，如果出现了相互制约的情形，有可能使案件陷入僵局，甚至有可能出现相互扯皮的情况。
此时，相对超然的政法委就会被动介入协调，通过集体合议制来推动案件办理进度。
但是，现在越来越多的地方政法委书记由公安厅、局长兼任，这使得政法委协调案件的超然性难以保障，严重弱化了检察院对公安机关的制约功能。
三、条块关系
在“赵作海案”中，还有一个被忽视的细节是，政法委对该案一共协调了两次。
第一次因为公安机关和检察院各不相让而搁置；
第二次之所以能够协调定案，实际上与当时中央要求各地清理超期羁押案件的大背景相关。
在2000年12月27日举行的全国人民代表大会常务委员会第19次会议上，第九届全国人民代表大会内务司法委员会主任侯宗宾在作刑事诉讼法执法检查报告时，指出存在的主要问题就包括超期羁押问题仍然比较严重。
时任全国人大常委会委员长的李鹏同志要求，对这次执法检查发现的一些典型违法案件，请国务院督促公安部，并请最高人民法院、最高人民检察院抓紧查处。
因此，中央与地方的关系，包括地方的上下级关系也深刻影响着政法体制的运转过程。
法院和检察院系统的上下级关系有所不同。
法院上下级是监督关系，检察院上下级是领导关系。
法院和检察院都是向同级人民代表大会负责，检察院同时还要向上级检察院负责。
但是，包括公安在内的政法机关，除了接受业务部门的指导、监督或领导以及向同级人民代表大会负责并接受同级人民代表大会监督以外，还要通过党组接受同级党委的领导，特别是党中央的领导。
这些关系统称条块关系。
公、检、法系统的上下级关系是条条关系，而公、检、法三机关接受同级党委的领导是块块关系，地方党委服从于党中央又是条条关系。
由此可见，在条块关系中交织着中央与地方的关系。
党是无产阶级组织的最高形式，民主集中制，集体领导和个人作用的统一，中央和上级的决议。
“集体领导是党的领导的最高原则之一应该根据情况分别提交党的委员会、常委会或书记处、党组集体讨论决定，而不得由个人专断党委成立的研究处理任何专题的组织，必须在党委领导之下进行工作，不得代替党委，更不得凌驾于党委之上”对于政法机关而言，“政法机关是专政机关，掌握生杀大权，更要置于各级党委的领导之下。
如果不要党的领导，或者自成系统，实行垂直领导，脱离各级党委的领导，不紧紧依靠党的领导，就不可能把工作做好，不可能胜利完成任务。
特别是公安工作，什么事后向党委保密、封锁，或者只向党委反映片面情况，脱离党委领导，就要出乱子。
在这方面，中国、苏联的经验教训是不少的。
”“政法部门要依法处理各种社会矛盾，没有党的领导怎么行？
当然，政府部门也不要把什么矛盾都上交给党委，一般的案子，一般的事情，依法去办就是了。
重要的问题，重要疑难的案子，牵连到这里那里，事关重大，一定要主动向党委请示报告。
这样，才能更好地依法正确处理问题。
”
这里需要区分两类情形。
第一是应区分党委政法委协调与党委领导。
政法委只是党的办事机构，同样要接受党的领导。
在有些情况下，政法工作可以直接向党委请示报告，而不必经由政法委。
需要注意的是，政法委协调案件制度与过去的党委审批案件制度有很大不同。
前者仍以确认公、检、法三机关的基本职能为前提，而后者则是取代了公、检、法三机关特别是法院的审判权。
第二是应区分党委审批制度与向党委请示报告制度。
新中国成立以来的党委审批制度往往是与政治运动结合在一起的，因此曾经长期存在。
直至1979年中共中央颁布《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法的切实实施的指示》正式宣布废除党委审批制度之时，死刑案件仍是由中共中央批准。
而向党委请示报告制度基本不涉及个案的决定权，而是为了确保党委特别是党中央对全局的把握，从而较为准确的做出工作部署。
四、权利观念与大局意识
当下，常常听到的是政法机关要为中心工作服务，为大局服务。
那么，什么是大局？
邓小平同志曾强调：
“在社会主义制度之下，个人利益要服从集体利益，局部利益要服从整体利益，暂时利益要服从长远利益，或者叫做小局服从大局，小道理服从大道理。
”这也就不难理解，中国的大局就是比较强调国家的集体利益、整体利益和长远利益。
目前的大局就是维护安定团结的政治局面，实现国家的长治久安。
由于大局意识较为强调国家利益、集体利益高于个人利益，这与个体权利观念就可能存在着紧张关系。
特别是在新中国成立初期，往往是以牺牲个体权利来成全特定时期的国家利益。
不过，这一紧张关系从阶级斗争转移到社会主义现代化建设上以后得到缓解。
党的十一届三中全会公报指出：
“正如毛泽东同志所说，大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争已经基本结束，对于社会主义社会的阶级斗争，应该按照严格区别和正确处理两类不同性质的矛盾的方针去解决，按照宪法和法律规定的程序去解决，决不允许混淆两类不同性质矛盾的界限，决不允许损害社会主义现代化建设所需要的安定团结的政治局面宪法规定的公民权利，必须坚决保障，任何人不得侵犯检察机关和司法机关要保持应有的独立性；
要忠实于法律和制度，忠实于人民利益，忠实于事实真相；
要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超于法律之上的特权。
”这一变化也推动了政法工作指导思想的重大转变，即从过去单纯强调人民的重要性，转向同时强调保障每个公民的权利。
当然，这一变化也使得大局意识的贯彻较之过去要更为困难。
如果说过去讲大局是以牺牲个人权利为代价，那么现在在强调保障人权的背景下，这也算是一种政治不正确。
2004年修订后的《宪法》第13条第3款规定：
“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
”这在很大程度上表明，以大局来牺牲个人权利要给予补偿。
但是，在实践过程中往往会出现两种情况：
第一，地方政府往往为了政绩或官商勾结，牺牲个人利益且没有给予合理补偿，这自然会引起群众不满以致群体性事件。
第二，地方政府与相关群众难以达成合理定价，其中不乏群众漫天要价的情形，一旦地方政府强制执行，这也会引发群众的抗争。
同时，中国正处在社会转型的过程之中，利益分配不均进一步加剧了贫富两极分化，这更使得“维稳”成为中央工作的重中之重。
五、政法传统再讨论
大致来看，我国30多年来的法治建设往往集中于与市场经济密切相关的部分，而较少涉及政治体制改革层面，进而带来的重大问题就是市场导向的新型法治如何与既有的政法体制相互协调。
在现有局面下，如何实现政法传统的自我变革，建设社会主义法治国家，可以从检视民主集中制入手，细致讨论执政党与法治、政法与宪法这两大基本问题。
目前的现状是，虽然法院依法独立行使审判权已经成为一项宪法原则，但在很多情况下，法院实际上很难独立驾驭重大、疑难案件。
这是因为这几类案件涉及的权力和利益关系复杂，法院并没有足够的能力进行协调。
而中国共产党作为中国的执政党和领导力量，具有强大的协调统筹能力，因此，包括群众在内的各方力量，最终会寻求地方党委乃至中央出面解决问题。
不论是发动舆论还是民众上访，其实行动的背后都是寄希望党委特别是中央而不是法院或主要不是法院来解决根本的问题。
这样一种法律案件的泛政治化解决模式，短期内难以得到根本改善。
因此，建设中国特色社会主义法治国家，仍要在党的领导下循序渐进进行，只能通过改善党的领导来建设法治。
改善党的领导，要实现党政分开，党法分开。
“要通过改革，处理好法治与人治的关系，处理好党和政府的关系。
党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开”就当前的发展形势来看，党的十七届四中全会通过了《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，提出“党内民主是党的生命，集中统一是党的力量保证。
必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，以保障党员民主权利为根本，以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主，广泛凝聚全党意愿和主张，充分发挥各级党组织和广大党员的积极性、主动性、创造性，坚决维护党的集中统一。
坚持以党内民主带动人民民主，以党的坚强团结保证全国各族人民的大团结。
要坚持和完善党的领导制度，保障党员主体地位和民主权利，完善党代表大会制度和党内选举制度，完善党内民主决策机制，维护党的集中统一”。
如果能以党内民主带动人民民主，这也将加快建设社会主义法治国家的进程。
从宪法规定的国家体制与现有政法体制的关系来看，两者虽然具有本质上的一致性，但政法体制中长期存在的请示制度背后所反映的上下级关系与宪法规定的上下级关系是否存在着冲突，可能还值得进一步讨论。
新中国成立初期，曾一度出现司法与行政权力不分，法院一部分审判案件的最终批准权实际上是在政府的现象。
1954年，全国人民代表大会制度建立以后，最高人民法院、最高人民检察院对全国人民代表大会负责，从而在组织设置上实现了司法权与行政权的分离。
虽然政法机关在横向关系上有初步疏通，但与之密切相关的纵向关系，至今并没有根本性的改变。
政法体制尤为强调统一领导，下级服从上级。
1953年3月10日，中共中央下发《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》，提出“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行”。
党内设立政法委制度以后，各政法机关须就重大事项向政法委请示报告，即使是强调审判独立的法院也不例外。
最高人民法院亦多次就请示制度作出规定。
不仅法院上下级之间存在请示，同级法院向同级党委及其政法委亦有请示。
值得注意的是，中共中央也提出“政法机关党组提请党委讨论研究的重大、疑难案件，党委可以依照法律和政策充分发表意见。
司法机关应该认真听取和严肃对待党委的意见。
但是，这种党内讨论，绝不意味着党委可以代替司法机关的职能，直接审批案件。
对案件的具体处理，必须分别由人民检察院和人民法院依法作出决定。
对于司法机关依法作出的裁判、决定，任何党政军领导机关和领导干部都无权改变”。
但是，政法机关党组往往是尊重和执行党委意见的多，反对的少。
再以法院为例，对照1982年《宪法》第126条“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定，就不难发现，请示制度与法院独立审判权有着内在的紧张关系。
也就是说，至少在这一点上，政法体制和宪法体制是存在着潜在冲突的。
导致上述紧张关系的关键就是权力过分集中。
邓小平同志曾批评：
“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地，不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅，拍板。
党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导过去在中央和地方之间，分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。
”因此，他提出政治体制改革的步骤：
“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。
这是关键，要放在第一位。
第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。
第三个内容是精简机构，这和权力下放有关”。
由此可见，在政法体制中重新反思民主集中制的工作方法，进一步厘清党委与各政法机关的权限以及政法机关上下级关系，应当是改革的重点。
但是，改革不能以明显违宪为代价，不存在所谓的“良性违宪”的问题，而应通过解释宪法来适应现实需要，从而保持宪法秩序的稳定。
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