司法改革背景下未成年人检察工作一体化实证分析最新Word文件下载.docx

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我国《刑事诉讼法》《未成年人保护法》、《人民检察院办理未成年人刑事案件的规定》、《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》（以下简称《决定》）、《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的通知》（以下简称《通知》）等规范性文件都要求检察机关设立专门工作机构或专门工作小组办理未成年人刑事案件，不具备条件的检察院应当指定专人办理。

因此，未检工作实行“捕、诉、监、防”一体化，符合国际条约和国内法律法规的规定，与未检案件由专门机构专人办理原则相契合。

（二）理论依据

“国家亲权”理念，起源于14世纪的英格兰，最初是指国王承担保护其臣民的监护义务。

后在美国得到发展并引入未成年人犯罪诉讼领域。

“恢复性司法”理念，始于新西兰和北美土著印第安人传统的、非正式的解决争端习惯，直到20世纪末期开始延伸到未成年司法领域。

上述两种理念的初衷主要是出于保护未成年人修复被破坏的社会关系而非惩罚涉罪未成年人。

从刑事诉讼法有关未成年人特别程序规定中不难看出我国对待涉罪未成年人坚持最大限度保护的原则，坚持“教育为主、惩罚为辅”、“少捕慎诉”、教育、感化、挽救的“捕诉监防”一体化的理念，这种理念也与西方国家“国家亲权”和“恢复性司法”理念不谋而合。

（三）实践基础

未成年人检察工作一体化最具代表性的是上海和北京模式。

上海检察机关未检历经30多年，已成立独立的未检机构并实行“捕诉防”一体化，北京检察机关在上海模式的基础上，又丰富了一体化的内涵，即“捕诉监防”一体化，是未检工作一体化的进一步拓展。

北京模式得到理论界和实务界人士的认同。

无论是北京模式还是上海模式，未成年人检察工作的发展总体趋势，是将分散于各个职能部门的检察职权集中于一个独立的专门的未检机构并由未检专业人员来行使，从而形成未检工作一体化的构建，这种一体化趋势符合联合国少年司法独立的总体要求。

三、未成年人检察工作一体化现状及存在的问题

（－）未成年人检察工作一体化现状

以北海市检察机关未检工作调研为例开展实证研究。

情况如下：

1.办案情况：

北海检察机关贯彻落实最高检《通知》规定的“捕、诉、监、防”一体化工作的理想模式。

自2014年-2016年共受理提请批准逮捕的未成年人犯罪案件244件407人，其中批准逮捕185件319人，不批准逮捕59件88人，不捕率为21.6％；

受理审查起诉的未成年人犯罪案件245件439人，其中起诉231件369人，不起诉14件70人，附条件不起诉3件6人，不诉率为16%。

实行捕诉监防一体化办案数量达不到未成年人犯罪案件总数的一半。

2.机构设置及人员配置情况：

除北海市检察院在公诉科下设无独立编制的未检办公室外，其他基层检察院均在公诉科成立未成年人办案组。

未检办和办案组成员均是从公诉科、侦监科等业务部门抽调办案人员兼任。

现阶段没有专门从事未检工作的办案人员。

3.特别程序落实情况:

实行“捕诉监防”一体化办案的理想模式，但实践中很难做到每案都执行一体化。

附条件不起诉的优势尚未发挥，银海区院至今未开展一例；

犯罪记录封存仅停留在卷宗封皮注明未成年人字样，没有具体封存流程和保障措施。

委托基层组织开展社会调查做法不一。

分案起诉制度各院均能百分百落实。

（二）未成年人检察工作一体化存在的问题

随着未成年人检察工作的深入推进，未成年人检察工作一体化问题也越发凸显。

1.一体化认识存在差异，办案理念转变滞后

（1）对一体化案件的适用范围存在不同认识。

最高检《决定》中规定“未成年人或者以未成年人为主的共同犯罪案件，由未成年人刑事检察部门受理”，“不以未成年人为主的共同犯罪案件、被害人是未成年人的案件以及在校成年学生的案件，可根据具体情况，确定是否由未成年人检察部门或专人办理”。

实践中，各地检察机关适用一体化办案的案件范围有不同认识，如北海检察机关对于未成年人是被害人的案件不实行捕诉合一，但上海检察机关将这类案件列为捕诉合一的案件范围，而北京检察机关仅将被侵害未成年被害人人身权益的案件列为未检一体化案件范围。

（2）一体化中“监”的内涵有不同认识。

对于“监”的认识，有法律监督、诉讼监督、监所监督。

北海检察机关以诉讼监督为主流，天津检察机关明文规定是法律监督，北京、上海检察机关“监”的侧重点也各不相同，有侧重看守所内监督，有侧重监所外的社区矫正和刑罚执行变更为重点的检察监督。

（3）办案理念滞后。

从事未检工作的检察人员受成年人犯罪案件办案模式的影响，普遍认为案结事了，尚未深刻认识到未检工作＂功夫在案外，案结事不了＂的特点，对未检工作一体化认识不高，往往一捕了之、一诉了之，导致“两高两低”即逮捕率高、起诉率高、不捕率低、不诉率低。

2.未检机构职能整合不一，未检人员配置到位不专一

（1）职能整合规模不统一。

前文对“捕、诉、监、防”一体化的内涵做了详细阐述，与之相关的未检机构的职能理论上存在争议，实践中未检机构职能整合的规模不尽相同，主要有两种观点:

一种是扩大化职能整合，即坚持两个凡是，凡是涉及保护未成年人合法权益的，凡是检察机关职能范围内的，都应将相应的职权纳入到未检机构中统一行使。

另外一种是限缩的职能整合。

认为无限扩大职能权限不利于未检工作专业化发展，应以未成年人涉嫌刑事犯罪案件为主线整合分散在各职能部门的职权统归未检机构行使。

（2）未检人员到位但不专一。

据统计，北海市县两级检察机关共有14人从事未成年人检察工作，均为兼职没有专门从事未检工作的办案人员，具有心理咨询师资格的未检办案人员仅1名，绝大多数办案人员都是从侦监、公诉等业务部门抽调兼职从事未检工作，他们并不懂得未成年人心理，也缺少相关的教育学、犯罪学、心理学、社会学等方面知识，并未全身心投入到未成年犯罪案件的办理及回访、帮教、预防等未检工作中。

3.特别程序没有配套实施细则，执行效果欠佳。

《刑事诉讼法》专章规定的未成年人特别程序在实践中遇到诸多问题。

如社会调查程序主要存在调查主体不统一、调查报告质量不高，受委托的基层组织各不相同。

附条件不起诉主要存在对适用附条件不起诉案件的范围把握不准，没有明确的考察事项，监督考察效果没有参考标准。

犯罪记录封存主要存在封存范围、方式、具体流程、查询的限制性规定及法律后果没有细化规定等问题。

适合成年人到场问题在于对适合成年人的范围、资质、选择、适用条件、更换、撤销上各地做法不一，也不注重听取未成年人的意见。

4.评价标准不符合实际，缺少独立评价机制

当前绩效考评着重强调以办案数量作为考核依据，不区分未成年人案件与成年人犯罪案件，这不符合未成年人犯罪案件案结事不了及要求实行特别程序规定的办案实际。

检察机关统一业务应用系统中，还未设计独立的未成年人检察业务流程、工作文书及统计报表，未成年人检察业务分别录入侦监、公诉、民行、控申业务流程中。

以北海地区为例，侦查机关移送呈请批准逮捕的未成年人犯罪案件，由案件管理部门直接录入侦监科审查逮捕业务流程中，侦监内勤再分给各部门中负责未检案件的检察官。

5.社会支持体系尚未成熟，一体化水平差异较大

未检工作主要停留在为办案而办案，制度落实和机制运行欠佳，各地一体化水平差异大，总体水平不高。

未成年人检察工作一体化仍处于探索阶段，完全实现未检工作一体化、专业化所必需的社会支持体系尚未成熟。

未成年人刑事诉讼活动所必需的非司法机关力量的介入还不充分，社会调查、心理疏导、附条件不起诉期间的同城异地考察帮教、对未成年人教育和就业服务等工作机制尚在探索之中，司法协作尚处在＂个案联系个案处理＂的零散状态，没有形成系统化的未成年人保护救助体系。

四、未成年人检察工作一体化的完善建议

（一）统一一体化认识，转变办案理念。

1.厘清未成年人检察工作职能。

根据最高检《决定》和《通知》要求，按照＂捕、诉、监、防＂一体化工作模式，将审查批捕权、审查起诉权、法律监督权、回访帮教、法制教育、综合治理、总结调研、未成年人权利维护等内容纳入职权范围。

为最大限度保护未成年人权益，逐步尝试将有关未成年人民事行政检察监督、监所检察监督、公益诉讼等纳入职权范围。

2.明确未检部门受理案件范围。

最高检《决定》中规定“未成年人或者以未成年人为主的共同犯罪案件，由未成年人刑事检察部门受理”，“不以未成年人为主的共同犯罪案件、被害人是未成年人的案件以及在校成年学生的案件，可根据具体情况，确定是否由未成年人检察部门或者专人办理”。

实践中，北京地区将“25周岁以下在校学生犯罪案件和侵害未成年被害人人身权利的案件”交由未成年人刑事检察专门机构办理。

上海地区将被害人是未成年的所有案件统一交由未检部门并实行“捕诉防”一体化办理。

笔者认为，未检受案范围不能采用“一刀切”的做法，要根据最高检《决定》，结合北京、上海地区未检工作具体做法，建议除包括未成年人或者以未成年人为主的共同犯罪案件及成年人侵害未成年被害人人身权利的案件外，还要将青少年维权和妇女儿童维权的部分案件交由未检部门办理。

一是妇女维权方面，将涉及家庭暴力侵害妇女人身方面的案件纳入未检部门受案范围。

二是青少年维权方面，建议仅是把18以上25岁以下在校就读大学生犯罪案件纳入未检部门办理，这有利于开展“检校共建”活动，加强犯罪预防和少年司法理论研究。

上述两个类型的案件不适用“捕诉”一体化机制办案。

（二）设立专门未检机构，配备专职未检办案人员

司法改革背景下，为凸显未检机构的独立性，未检办案人员的专业化，笔者有二种设想：

一是市县两级院分别增设未检监察部。

如基层检察院没有条件设立未检监察部的，首先在市级检察院成立未检监察部，其他基层检察院则从入额检察官中配置一定比例的检察官，专门从事未检工作，在本院党组的直接领导及上级未检监察部的统一部署下开展工作，形成立体式、金字塔式未检机构体系及专业化未检监察官。

二是集中全市检察资源，统一在一个有条件的检察院设立独立编制的未检监察部、实行“捕、诉、监、防”一体化办理全市未检案件。

这一做法并非没有先例，广西区已有3个市实行未检案件的集中管辖，如贺州市已指定八步区检察院集中管辖全市未检案件。

北海市检察院指定银海区检察院集中管辖全市外国人犯罪案件。

未检案件统一交由一个基层检察院办理未尝不可。

（三）建立准入和独立评价机制，促进一体化向专业化方向发展。

为促进未成年人检察工作一体化、专业化发展，建议制定符合办理未成年人犯罪案件特点的配套工作制度和工作机制。

一是建立办理未检案件检察官准入制度。

在司法改革背景下，从事未检工作的入额检察官要占一定比例，选拔精通未检业务、熟悉心理学、社会学、教育学知识、善于做未成年人心理疏导帮教工作的优秀检察官到未检工作岗位上来。

二是实行独立的未检办案评价机制。

在统一应用业务系统内，设置独立的未检业务流程、案卡填录及数据统计，将未检案件从普通刑事案件中剥离开来，进行独立评价和考核。

（四）制定特别程序实施细则，健全社会支持保障体系。

1．细化封存条文基础上建立未成年人犯罪前科消灭制度。

意大利法学家贝卡利亚曾说道：

“对人类心灵发生较大影响的，不是刑罚的强烈性，而是刑罚的延续性。

”未成年人犯罪前科记录本身就是＂负面标签＂，使未成年人受到来自外界的负面评价，造成事实上的不平等，难以真正实现司法矫正和社会回归的目标。

因此，犯罪记录封存制度的重大意义在于能最大限度减轻涉罪未成年人的思想压力，使他们在回归社会的过程中能够得到平等对待。

但《刑事诉讼法》两个条款对犯罪记录封存的规定较为抽象，实践操作性差。

笔者认为，在上述两个条款基础上进一步细化相关规定。

一是明确人民法院、人民检察院、公安机关和有关部门作为犯罪记录封存决定主体。

二是明确封存流程。

决定封存后，应当将拟封存的未成年人犯罪记录、卷宗等相关材料装订成册，加密盖印存放于未成年人犯罪档案库。

三是明确法律后果。

为办案或评查需要调卷的，借卷人要签署保密协议并经封存决定机关批准后方可阅卷。

借卷人违反保密协议，泄露未成年人犯罪记录信息的，给予纪律处分或行政处罚，情节严重构成犯罪的，追究刑事责任。

在细化犯罪记录封存条文基础上，将战时军人犯罪记录消灭制度规定引入未成年人诉讼领域中，探索建立适合未成年人犯罪前科消灭制度，主要针对一些实施了犯罪并被判处刑罚且刑罚执行完毕的未成年人，由原审法院对未成年罪犯在服刑期间、服刑期满后的悔过表现，是否达到了遵纪守法不再犯新罪等项进行考核、调查，经法院审查通过后，对申请人做出撤销前科裁定，为申请人出具前科消灭证明书。

此时，该赦罪未成年人的前科归于消灭，视为未曾犯罪，并依法恢复其先前的法律地位。

但对于危害国家安全、毒品犯罪以及严重暴力犯罪的首要分子、主犯及有被行政处罚前科的未成年人犯罪记录不能消灭只能封存或限制公开。

犯罪记录封存和前科消灭制度目的在于帮助未成年犯罪人创造一个真正实现权利平等和机会均等的外部环境。

2.组建专业的社会调查机构和社会调查员服务库。

针对各地委托不同基层组织开展社会调查的做法，建议明确开展社会调查坚持“基层办案单位调查为主，社会调查员补充调查为辅”的原则，同时建立异地协助调查机制。

基层办案单位在调取证据过程中一并制作社会调查报告附卷随案移送审查。

如检察院、法院、辩护律师、未成年人法定代理人对社会调查报告有异议，要求重新调查的，有权单位依职权或依申请委托中立的第三方重新调查。

这个中立的第三方可由未检机构会同当地律协或司法局共同聘请辖区村委会、社区居委会、小区物业管理员，学校老师、案外公益诉讼律师或青少年维权组织人士担任社会调查员组建“社会调查员服务库”。

如需要重新开展社会调查的，办案单位向有社会调查权的律协或司法局发出《委托调查函》，由当地或异地的律协、司法局根据案件情况从“社会调查员服务库”中选派两名社会调查员开展社会调查。

当讯问未成年犯罪嫌疑人时，在其法定代理人不能到场情况下，办案单位也可以书面向律协、司法局申请从“社会调查员服务库”指派一名社会调查员作为适合成年人到场陪同。

3.优化未成年人刑事检察工作的外部环境

一是加强未成年人犯罪社会帮教体系建设。

未成年人之所以走上犯罪道路，并非一朝一夕之事，从行为失范到违法犯罪都有一个循序渐进的演变过程。

正如有学者指出的那样：

如将青少年问题视为一种病态，其病因根植于家庭，病象显现于学校，病情恶化于社会。

为做好未成年人教育、感化、挽救工作，就要改变以往各司其职的做法，整合相关职能部门、专业机构和社会组织的资源，加强与综治、共青团、妇联、民政、社区、学校、企业等方面的联系配合，积极促进党委领导、政府支持、社会协调、公众参与的未成年人犯罪帮教社会化体系建设，实现社会支持体系与司法机关的无缝衔接。

二是尝试探索观护基地试点建设。

借鉴美国观护制度的先进理念及上海地区未成年人社会观护基地的有益做法，大胆探索、因地制宜，有步骤的开展未成年人观护管教站和观护管教基地试点，借助民政、团委、社区及爱心企业、高效的力量，建立本地区涉罪未成年人的观护帮教基地，将主观恶性小、悔罪态度好并被取保候审或被附条件不起诉的涉罪未成年人作为观护对象，给涉罪未成年人营造一个较好的社会帮教空间，降低逮捕率，对不捕不诉的涉罪未成年人提供学习和工作上的帮助，最大程度减轻羁押对未成年人生理和心理上的不良影响。

定期安排被附条件不起诉人作为志愿者为社区居民提供公益劳动，参加社区的公益活动，帮助涉罪未成年人矫正错误行为，增强自信心。

三是完善未成年犯罪人心理干预的社会参与机制。

为做好亲情会见和心理疏导咨询工作，未检办案人员可学习相关心理咨询等方面专业知识，考取心理咨询师从业资格。

根据办案需要，适时对未成年人开展心理疏导，如涉罪未成年人和未成年被害人有严重心理问题的，要转介给专业的心理咨询机构帮助治疗。

对于判决后依法进行社区矫正或回到学校学习的未成年犯罪人，联合社区工作者、街道、教育部门以及专业的心理咨询机构做好心理跟踪、观测、评估和干预工作，使其不被社会边缘化，避免其自暴自弃。

逐步探索社区与心理咨询机构合作，在社区内建立“家庭服务社工站”，帮助未成年人开展社区矫正和心理疏导、咨询、治疗服务。

四是加快预防未成年人犯罪警示教育基地的建设。

预防未成年人犯罪重在宣传，仅靠检察官送法进校园讲解个别案例，教育效果有限。

建议集中全市未检资源，在全市检察机关内部常设一个针对未成年人犯罪警示教育基地。

改变以往“走出去”模式，以检察开放日的形式把辖区学校学生“请进来”，在基地内对学生开展警示教育，丰富法制教育形式，扩大法制教育范围。

五是畅通未成年人被害人救助机制。

加强与控申、司法局、民政等部门的沟通，畅通救助途径，降低救助门槛，提高救助金额，创新救助方式，缩短救助时限。

不断加强未检工作队伍专业化、办案规范化建设，建立独立的未检机构，严格落实＂捕诉监防＂一体化工作机制，厘清未检工作职责，建立健全制度保障，加快与司法机关无缝对接的社会支持帮教体系的建立。

在司法改革进程中，拓宽视野，着眼于未检工作的长远发展，破解司法实践中所遇到的难题，创新未检工作理念和工作机制，推动未成年人检察工作迈上新台阶。