最新分类推进事业单位改革的问题与思考3 精品文档格式.docx
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”1984年，《关于国务院各部门直属单位事业编制管理实行办法》规定：
“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。
”1990年，《关于在劳动计划统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定》中论述的为：
“从事为生产和生活服务以及为提高人民科学、文化水平和单位素质服务的机构。
”1998年（2019年进行修改）颁布的《事业单位登记管理暂行条例》中将事业单位定位为“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
”由国家对事业单位定义的不同界定我们可以看出事业单位主要具有公共性、非营利性和自主性等特征。
（二）事业单位的特征事业单位是我国建国初期根据国家需要设立，由国家统一负责财政支出，政府部门负责管理的服务性部门。
事业单位的运行机制由国家统一制定，并无实质的自主权，属于吃国家“大锅饭”的单位。
1、管理体制行政化。
由于长期的历史原因，事业单位一直由政府主导，政治性特点较强，行政性比较突出，这也从侧面反映了社会公共管理的弱化。
政府部门通过指示、命令和条例等手段管理事业单位，政府主导着事业单位的发展方向，大部分事业单位没有单独行政权。
2、经费实行政府供给化。
由于事业单位是政府部门的“附庸品”，也就导致了事业单位的所有经费（运行经费和人员工资）完全依靠政府，有特殊的会计制度。
截止2019年，有96%的事业单位仍然靠财政拨款。
虽然自改革开放以来很多事业单位已经改变以往的经费“等靠”现象，但由于现阶段就业压力过大，仍有很多人员希望进入事业单位工作，事业单位人员居涨不降，经费拨款居高不下。
3、工作岗位稳定化。
事业单位几乎有70%的知识分子和95%左右的医护人员和教师，职工队伍庞大。
事业单位的工作人员与“公务员”在工资和级别的确定上差异不大，都可以划分到国家干部这个行列。
4、资源配置单一化。
事业单位主要由政府以行政化的方式配置资源。
计划经济条件下，事业单位属于政府的业务部门，每个事业单位都有自己专门负责的业务项目，直接归属直属政府部门的管理。
二、事业单位改革存在的问题及难点剖析
（一）事业单位改革存在的问题自改革开放以来，国家加大了事业单位的改革力度，有效地解决了以往存在的弊端，积累了大量的经验和教训。
但我国事业单位机构庞大，形势复杂，人员众多，改革过程中还有很多不容忽视的问题。
1、事企交织导致政事不分。
市场经济中，政府机关对事业单位拥有绝对的控制权，事业单位在人事行政和资源等方面都要依靠政府机关。
政府与事业单位之间定位混乱，界限模糊，越位、错位现象交错，政事不分。
改革后，虽然很多事业单位在名义上已经脱离的政府的“控制”，但还与政府在不同的领域有着联系，享受以前事业单位的待遇。
政府和事业单位之间机构设置重复，浪费人力和财力。
2、人员众多导致财政负担过重。
不少政府在机构改革时将精简后的人员划分到事业单位。
很多地区将事业单位变成行政单位裁减的接收地。
据有关部门统计，当前我国有130多万个各种类型的事业单位，正式职工就有3000多万，而且还有很多非正式职工。
这些事业单位的工作运行大部分还是依靠国家的财政，不论是人员的工资还是社保都是如此。
如果按照当前的形势发展，事业单位机构膨胀，人员数量增长迅速，不论是国家还是地方政府都承受着巨大的财政压力。
3、资源配置不合理导致社会效益低下。
事业单位的资源获得主要通过政府行政化的形式进行配置，投资重复，服务面窄，效益低。
很多事业单位自我为政，资源配置浪费，降低了事业单位的资源利用率，服务水平不高。
4、改革不彻底导致无法适应社会变革。
在体制改革中，事业单位的改革一直是重点。
虽然近几年来事业单位在岗位管理，绩效管理等方面加大了改革的力度，也取得了明显的成绩，但很多事业单位不能结合自身特点，不能适应市场经济的要求。
不少事业单位在改革时重点关注的是精简人员，不能对本单位的发展进行长远规划。
（二）事业单位改革难点事业单位的改革是促进经济发展，解决自身诸多问题的必然需求。
基本原则是“坚持以人为本，不断提高公益服务水平、满足人们群众需求作为出发点和落脚点；
坚持分类指导，根据不同类别事业单位的特点，实施改革和管理；
坚持开拓创新，破除影响公益事业发展的体制机制障碍，鼓励进行多种形式的探索和实践；
坚持着眼发展，充分发挥政府主导、社会力量参与和市场机制的作用，实现公益服务提供主体多元化和提高方式多样化；
坚持统筹兼顾，充分发挥中央和地方两个积极性，注意与行业体制改革、政府机构改革等相衔接，妥善处理改革发展稳定的关系。
”事业单位按照社会功能划分可以分为行政职能单位、生产经营单位和公益服务等类型。
1、行政职能事业单位的改革难点。
一是人员编制问题。
2019年国务院出台《关于分类推进事业单位改革的指导意见》中对行政职能的事业单位改革有明确的规定：
“涉及机构编制调整的，不得突破政府机构限额和编制总额，主要通过行政管理体制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。
”事业单位在改为行政机构时，行政编制人员相应增加，但从事业单位调整过去的人员在很长时间内没有行政编制，管理十分不便。
二是“浑水摸鱼”现象突出。
事业单位转为行政单位后，不论在权力还是待遇上都有所提高。
一些事业单位因此找关系，强烈要求划入行政单位，在一定程度上滋生了腐败现象的发生。
国家的监管机构要严格执行监管措施，控制向行政单位转型的事业单位的数量。
三是职能界定复杂。
事业单位是否属于行政职能类的单位界定一直是一个难题。
很多政府部门与所管辖的事业单位在行政职能上没有明确的界限，相关的法律依据也不健全，导致行政职能的执行出现诸多杂乱现象。
政府相关部门要针对事业单位的性质准确界定，认真审核，完善相关的法律政策和规定，确保事业单位转为行政单位要有法可依，有据可循。
2、生产经营类事业单位的改革难点。
一是观念转变困难。
事业单位一直以来都是政府主管，不论是工资待遇还是管理模式上与国家机关相差无异。
很多事业单位的人员也一直把自己视为政府机关人员，社会评价亦是如此。
受到传统思维的影响，很多事业单位人员已经习惯了稳定的工作状态。
在进行转企改革后，事业单位自主权加强，成为独立的企业和经济实体，自负盈亏。
很多人担心原来的“铁饭碗”被打破，变成企业工人之后的既有利益得不到保障，心里恐惧企业改革。
二是国有资产的流失。
国有资产流失是事业单位改革时常见的问题，主要有三种形式：
“拟改制单位通过财务造假货‘小金库’等方式隐匿财产；
资产评估不规范，国有资产（特别是无形资产）被低估、贱卖；
审批及监管部门的工作不规范、不严格。
”在事业单位转企时，要切实遵守《关于分类推进事业单位改革中从事生产经营活动事业单位转制为企业的若干规定》，严格审查，准确评估。
三是保险政策难以维持原状。
事业单位转企之前，人员的保险主要由政府进行保障，与行政单位的待遇持平。
进行转企后，相关职工的保险和保障待遇跟企业的经营情况有关。
国家在此方面也没有明确的标准和规定，转企员工的待遇不能正常衔接，这在一定程度上增加了事业单位转企工作的难度。
3、公益服务类事业单位的改革难点。
行政职能类和生产经营类事业单位改革后，公益服务类事业单位成为国家事业单位的主体。
国家针对公益服务类事业单位出台了很多规定，在统筹兼顾的基础上，分步实施改革。
但在这个过程中，仍然存在很多问题。
一是“官位”思想严重。
事业单位的运行模式与政府机构相差不大，事业单位的领导也享受较高的待遇。
公益服务类事业单位改革后，脱离行政系统，一些人感到位置受到影响。
二是事业单位领导任命问题。
改革后，事业单位的自主权有了很大的提升，但主要负责人仍是政府任命。
有些事业单位的工作运行仍然依赖政府。
解决这个问题要在改革过程中推行官办分离，并以明确的法律和文件形式规定。
三是监管问题。
事业单位改革后主要是服务功能。
但目前对事业单位的监管体制还不完善，要针对这种情况设立专门的监管机构和部门，“制定具有法律效力的行为规则和管制标准，颁发和修改事业单位服务准入许可；
对相关事业单位的服务内容、质量、价格进行监督和依法处罚；
调查事业单位的运营状况并合理公开相关信息；
听取专家和社会人士对相关事业单位提供服务情况的意见和社会人士对相关事业单位提供服务情况的反馈意见，并适时提出改进意见等。
”三、加强事业单位改革的几点思考
（一）准确分类，确保分类的合理性事业单位改革的前提是准确分类。
分类是界定事业单位功能和性质的基础工作。
不同类别的事业单位的改革模式不同，方向也不一样，直接决定了事业单位人员的命运。
因此，事业改革中的分类问题是当前的一大难题。
虽然中央已经将事业单位的分类进行了明确的规定，但由于各地区的情况不同，有很多事业单位的分类还是没有现成的法律依据。
这些事业单位在进行分类时要通过大量的细致工作，深入的调研，宏观和微观两方面着手。
针对某一功能模糊的单位，可以召开专家座谈会，吸取不同人群的意见，保证分类的合理性，减少改革的成本。
如有必要的话，可以考虑引入第三方评价机构，结合政府和社会的力量，避免事业单位改革时可能出现的种种冲突，保证事业单位分类的中立性。
（二）理清政府与事业单位的关系在事业单位改革过程中，要“建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制是公益类事业单位改革最重要的内容之一。
按照政事分开、事企分开和官办分离的要求，理顺政府与事业单位二者之间的关系。
”改革后，事业单位和政府属于两个不同的机构和部门，不论是资产和职能上都要分开，并没有之前支配和管理的关系。
政府的管理重点要放在宏观方面，对事业单位实行间接管理，主要履行监管的责任。
事业单位原有的行政级别取消，变成独立的“法人”，拥有“法人自主权”。
（三）引导多方参与国家公共服务体系事业单位的改革不能一蹴而就，由于事业单位面广，涉及部门多，因此是一个系统的工程。
改革过程中，要实现供给主体多元化。
这些年我国民间公益单位发展迅速。
据统计，“2001年—2019年，我国社会团体数量从129万个增加到24万个，民办非企业数量从82万个增加到19万个，基金会数量从2019年的954个增加到1843个。
”这些民间公益单位涉及到社会和科研等多个领域，为政府的服务提供了强有力的辅助作用。
从长远上看，要形成政府、市场、社会、事业单位等多方机构共同参与的公共服务模式。
（四）从改革成本着手，减小改革风险事业单位的改革成本包括多方面：
事业成本、社会成本、人力成本和经济成本等。
如不能解决好改革的问题，会造成人员不满，不仅影响事业单位正常工作的展开，甚至会出现人员上访情况，破坏社会稳定。
事业单位改革要逐步进行，处理好改革与稳定的关系，学习西方的改革经验，结合我国各地区的实际情况，减少改革成本，缓解政府压力，确保事业单位篇二：
关于事业单位改革的思考关于事业单位改革的思考内容提要事业单位在中国社会主义市场经济发展中仍然占有重要地位。
解决现有事业单位存在的问题必须依靠改革，但改革的方向不是也不可能取消全部事业单位，重点在于调整和规范。
改革后的中国事业单位，其性质应当是：
主要从事社会事业和公益事业的独立于政府和企业之外的非盈利组织。
其基本特点是：
非政府（也非“二政府”）、非企业（也非准企业）、非盈利（也非变相盈利）。
正文：
事业单位改革是中国经济体制改革的重要组成部分，与国有企业、政府管理体制改革一样，对建立和完善社会主义市场经济体制起着十分关键的作用。
在国有企业和政府管理体制改革已深入进行并取得积极进展的今天，推进事业单位改革显得非常迫切。
但中国事业单位性质模糊、职能混杂，分布广泛、涉域交叉、利益关系复杂、责任边界不清等特点，使得对它的改革又极为艰难。
全面深化事业单位改革，有必要在一些关键问题上理清思路，形成共识。
事业单位的地位中国事业单位形成及演进至现状的原因极为复杂，但大体上说两个方面起了关键作用。
一是基于提高政府效率和减少财政负担的目的，必须尽量减少政府机构和行政人员，但同时又必须提供不断增长和日益多样化的公共服务。
这是导致中国事业单位分布广、数量多、规模大的主要原因。
二是基于解决经费短缺窘况和保障既有利益的目的，必须创造性地开展业务活动，但同时又必须保持现有的体制构架。
这是导致中国事业单位政事不分、事企不分、职能繁杂、行为混乱的主要原因。
迄今为止，中国全部事业单位１３０多万个，其中独立核算事业单位９５．２万个。
纳入政府事业单位编制的人员近３０００万，各项事业经费支出占国家财政支出的３０％以上。
一般地说，可以把现有中国事业单位分为如下三类：
一是直接承担政府行政职能、为政府服务的事业单位，主要从事的是监管、资质认证、质检、鉴证及机关后勤服务等类的活动；
二是承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位，主要从事的是科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动。
三是承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调一类的活动。
但是，从实际运作看，其性质则极为复杂。
譬如，有的享受着事业单位的待遇，却完全从事着与政府部门一样的行政管理活动，拥有比一般政府部门大得多的行政权力；
有的挂着事业单位的牌子，却直接从事着如企业一样的经营活动；
有些并非法定承担政府职能的事业单位，却实际上拥有由主管部门直接和间接转移过来的行政职能；
有些单位全部或者大部分受国家财政资金供养，却仍然变相地从事着收费性经营活动；
等等。
从总体上看，事业单位对中国经济社会发展作出了重要贡献，尤其是在推动社会事业发展和扩大公益服务供给方面起着十分重要的作用。
但也有一些事业单位，占着国家资源、受着财政支持，却没能充分有效地提供相应的服务和积极公正地履行应尽的职责，反而利用事业单位性质上非政非企又亦政亦企的模糊空间，最大限度地运用、享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益，又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外。
其结果是扰乱了经济运行规则，破坏了社会资源的合理配置。
许多事业单位甚至成为了腐败现象滋生的良好土壤和国有资产流失的有效渠道。
这就有一个在改革中对事业单位地位重新确认的问题，也就是说，在未来改革的进程中，事业单位还有没有必要继续存在？
答案无疑应当是肯定的。
第一，在经济社会活动中，的确存在那些既不适宜于政府部门直接从事，也不适宜于企业直接经营的事务，处理这些事务为事业单位的存在提供了根据。
第二，在某些情况下，作为除政府和企业之外的“第三部门”，事业单位在处理许多经济社会事务时具有比政府和企业更便利、更富效率的优势；
而在另一些情况下，作为介于政府和企业之间的“第三者”，事业单位在协调和沟通方面具有不可替代的作用。
第三，作为一个庞大的群体，中国的事业单位承载了巨大的就业量，并为政府和企业分担了巨大的社会负担。
从中国实际出发，事业单位的这种功能决定了其存在的必要性和走完全消除之路的不可行性。
否则，不仅会加剧旧有矛盾，而且会引发新的问题，从而形成社会危机。
这就是说，事业单位在中国社会主义市场经济发展中仍然占有重要地位。
事业单位的性质中国事业单位改革走调整、规范之路，需要准确界定其性质。
中国学者对事业单位的性质众说纷纭，莫衷一是；
外国学者对中国事业单位更是说不清道不明。
造成这种状况的原因不仅是由于事业单位这一名词本身具有模糊性——在国外，类似于中国事业单位的一些组织或机构，要么与政府相比称之为非政府组织（ｎｇｏ），要么与企业相比称之为非盈利机构（ｎｐｏ），还由于中国的许多事业单位职能繁杂、角色混乱。
更为特殊的原因则是，一些事业单位实际的运作与其本身的定位大相径庭，甚至是背道而驰。
因此，如果继续采用“事业单位”这个在中国已经深入人心的提法的话，则明确界定事业单位性质的重心应该是划定其涉足的基本领域、履行的基本职能，并对其正常运行的筹资模式、取利边界做出规定。
既然事业单位作为既非政府又非企业的第三方存在，那么很显然，它所存在的基本领域首先应该是政府和企业都不能和不宜涉足的领域。
其次，有些领域虽然明确属于政府和企业运作的范围，但由事业单位进入可能使相关的运作更为便利、协谐，成本也更为低廉，根据国情需要、经济社会发展总任务要求以及不损害经济运行秩序的原则规定，事业单位可以代替政府或企业，长期存在于这些领域，也可以接受政府或企业的委托，阶段性地涉足这些领域。
第三，事业单位还应该存在于并非专属于政府运作的领域，以及不属于政府运作范围但企业干不了、干不好或不愿干的领域。
从这种认识出发，事业单位存在的空间主要应该是与公共事业、公益服务、社会共济、慈善救助以及政府和企业间服务相关的一系列领域。
依此，事业单位的主要组织形态包括三类：
第一类主要是从事社会服务和公用事业服务的机构；
第二类主要是从事推进社会保障、社会救济、慈善施助事业发展的服务机构；
第三类主要是从事政府和企业之间沟通协调服务的机构。
相应地，它们分别承担着以下的职能：
推进公共产品的生产和公共服务的提供，不断满足社会日益增长的公共消费需求；
推动扶贫济困事业的发展，促进全社会成员的共同富裕与和谐相处；
通过沟通协调，促进政府目标和企业行为之间的对接，最大限度地帮助政府和企业满足自身的需求。
事业单位的正常运行和可持续发展需要有必要的经费保障，而经费来源应当依据不同事业单位的职能及与政府、企业之间关系的具体状况来确定。
大体上说，事业单位的资金筹集模式似可分为如下几种：
第一，从事必需的纯公益性社会服务的事业单位，如从事基础教育、公共卫生、基础性科技研究等的事业单位，仍应采取政府财政全额拨款的方式。
一般地说，这样的事业单位，宜由政府组织设定。
在特殊情况下，也可由社会依法组织设定。
第二，从事推进扶贫济困事业的事业单位，可以依法从所募集的捐赠款项中按一定比例提取运作经费，并控制使用方向和接受严格的审计监督。
第三，接受政府委托从事公益性服务活动的，除政府组织的财政全额拨款的事业单位外，其他事业单位可根据委托工作量从政府部门获得相当的资金支持或补偿。
换句话说，政府部门通过购买的形式使某些政府性质事务和政府需要推动的事务交由事业单位委托办理。
第四，从事政府与企业间中介服务的事业单位，可以在其职能范围内通过自身的主动服务或委托服务依规获取相应的收益或报酬。
很显然，从事纯公益社会服务的事业单位不可能盈利；
从事扶贫济困服务的事业单位不应该以盈利为目的。
复杂一些的是，从事政府和企业间沟通协调服务诸如行业协会一类的事业单位，在某些特殊情况下，它们是可以通过自己的努力实现盈利的。
但是，如果这些事业单位以盈利为目的，势必造成其职能的异化，行为的不规范和协调中的不公正性。
因此，不盈利应该是这类事业单位法定的取利边界。
综上所述，改革后的中国事业单位，其性质应当是：
事业单位改革的路径明确了中国事业单位在未来的地位和性质后，其改革方向也就比较清楚了。
从操作路径上看，中国事业单位的改革应从两个方面着力展开。
一分类改革，大力调整事业单位结构按照改革后事业单位的性质定位，清理、甄别现有事业单位，从总体上收缩规模、调整结构，是推进事业单位改革的第一步，也是关键性的一步。
总的调整思路是：
其一，能够撤销的，在做好相关善后工作的基础上坚决撤销。
其二，目前已承担着政府职能且不宜撤销的，应明确转变为政府部门。
公益性事务较少、可以改制为企业的，或者目前已从事大量市场经营活动，企业色彩比较浓重的事业单位，应明确转变为企业。
承担着非沟通协调职能，其服务与市场经营活动密切相关的中介性事业单位，应明确转变为市场中介组织。
其三，把国家财政全额拨款的事业单位减少到最必要的限度，依此原则，对现有全额拨款的事业单位，通过合并、重组进行整合。
对承担着一定公益事业职能和任务的差额拨款事业单位，视具体情况，可以全部或部分整合到保留的全额拨款事业单位中，也可以通过剥离相关公益服务，或者通过政府有偿委托进行相关公益性服务的途径，取消对其的财政差额拨款，从而推动其规范转制。
其四，不宜再由政府出资兴办，且有市场前途的事业单位，可通过招标拍卖的方式，让渡给其他投资者。
二创新机制，强化事业单位内部管理在通过分类改革对现有事业单位压缩规模、调整结构、规范职能，恢复性质的基础上，必须适应社会主义市场经济的要求，着力推进事业单位内部管理体制改革，形成富有活力和效率的管理运营机制。
一是建立新型的法人治理结构。
原则上，对财政全额拨款的事业单位，实行理事会领导下的执行人日常负责的制度。
考虑到财政全额拨款事业单位资产关系的特殊性，其理事会应由通过竞争方式选出的，包括出资者、业内专家等在内的若干有代表性人士
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