地方政府在房地产发展中的角色.docx

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地方政府在房地产发展中的角色

地方政府在房地产发展中的角色

中国房地产业经过十多年的发展，已经成为国民经济的基础性和支柱性产业。

近年来，面对一些城市的地价和房价上涨现状，中央政府接连出台了一系列调控政策，同时叫停了多地地方政府的政策微调。

由于地位角色、管理职能和目标函数不同，中央政府和地方政府对房地产市场的态度存在差异，地方政府既是房地产市场最直接的管理者，又是房地产发展的直接受益者，这种双重身份决定了房地产市场运行过程中地方政府角色行为的内生性。

鉴于地方政府在房地产问题上的深度介入，以及地方政府作为房地产市场中不可或缺的主体，地方政府在房地产市场发展中到底应该扮演什么角色，值得我们深入研究。

按照制度经济学的观点，制度结构和制度安排决定或直接约束着各主体的角色和行为，进而决定制度绩效。

制度结构和制度安排决定了不同行为主体的角色和行为策略集，决定或直接约束着各主体的角色和行为，当制度不同时，行为主体所承担的角色和行为策略集也将存在差异。

个体行为主体总是在制度规则的约束下、在现行制度所决定的可行空间中选择最有利于自己的行为，从而产生相应的制度绩效。

因此，有必要从中国房地产业的制度、角色、行为及其绩效视角厘清政府在房地产市场中的角色定位。

一中国房地产业制度基础

（一）土地制度

土地产权制度。

我国实行的是集体所有和国家所有的二元土地所有制，即农村和城市郊区的土地，除由法律规定外归集体所有，城市土地归国家所有。

国家在社会公共利益需要时在履行相关法定程序的基础上，可以在做出适当补偿的情况下将集体土地征为国有。

中国特殊的土地产权国有制度的重大意义在于地方政府取得了对国有土地的实际控制权和管理权。

土地征用制度。

中国现行的土地征用制度的具体内容是由《中华人民共和国土地管理法》及土地管理法实施条例所规定的，土地产权的国家垄断体现为地方政府对土地市场的垄断，地方政府作为代理人是土地征用、土地储备和土地出让的唯一合法主体，负责本区域内城市土地的经营和管理，成为土地事实上的所有者，是土地一级市场的唯一供给者，而且在现有土地征用制度下，征用土地的补偿不是以土地的市场价值为标准的，而是以被征用土地的原用途的产出水平为基础进行核定，这些都造成地方政府乱征滥用土地、征用土地的补偿款太低等问题。

土地出让制度。

《土地法》及国土资源部相关的部门规章规定，对于经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。

含义是指经营性用地必须通过上述方式出让土地。

从2004年8月31日起全国对房地产经营性土地一律实行“招拍挂”的出让方式。

自此结束了土地市场协议出让和招标、拍卖、挂牌出让“双轨”并行的历史，推动了土地市场的发展，建立了土地出让统一采用“招拍挂”的出让方式的市场制度。

“招拍挂”土地出让制度一定程度上终结了靠关系、“暗箱操作”的协议供地方式，保证了土地供应的公开、公平，实现土地资源高效配置，但同时也推高了地价。

土地收益分配制度。

目前中国的土地收益分配机制主要特点体现在三个方面。

一是中央政府不参与土地出让收益的分配，土地出让金全部留归地方，虽然按规定纳入政府性基金预算管理，但实际上管理的严格程度和透明度都仍然很低。

二是土地收益分配中，农民所占份额很低。

农民很少分享到土地市场化的增值收益，土地的市场化的收益绝大部分成为政府的财政收入。

三是土地出让金一次性预收，土地出让金是若干年土地使用权的地租之和，现任届政府将土地出卖、土地出让金都由本届政府支配，这样，就使得各届政府无法实现收益共享，热衷于在任期内批地卖地。

（二）财政税收政策

分税制改革将各种收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入；并实施税收返还制度。

分税制改革导致的结果是财权上收，事权下移：

一方面，中央政府把财政高度集中，在税收上提高了中央政府的比重。

中央财政收入从1992年的22.3%大幅度提高到2011年的49.47%，在事权方面，中央现在把更多的事权下放给地方，经常让地方以地方税权为代价来完成中央的某些政策。

另一方面，收入稳定、税源集中、增收潜力较大的税收。

这些都造成了地方政府事权和财权的不对称。

（三）政绩考核制度

地方政府政绩制度指的是政府日常管理行为中产生的积极成果或取得的工作成就，其最直接的作用在于对政府自身建设产生的激励作用。

完整的考核评价体系，不仅有助于增强政府的服务能力，也有助于提高政府作为社会管理者的自我监督、约束。

在我国现行的地方政府政绩考核制度中，体现地方政府政绩的两个重要甚至仅有的衡量指标为经济发展和财政收入。

二地方政府在房地产市场中的角色及其冲突

在中国，地方政府是指在中央政府之下的，受中央政府控制的地方各级政府，包括省级政府、市级政府、县级政府和乡镇级政府。

不同层级的政府承担的任务、责任和权力范围存在差异，因此各级政府虽然是在同一个国家政权体系之中，但它们的角色、行为和目标等存在差异。

为了研究的需要，在这里，我们主要关注的是县市一级的地方政府在既定制度约束下的角色、行为和绩效，县市一级地方政府处在国家与社会的连接点上，在国家与社会的垂直关系链中向上比较远离中央政府，向下又最接近地方体聚合本地区经济利益管理地方事务。

因此，它的行为既具有所有地方政府行为的共通性，又具有自己的独特性，在此我们研究这一层级的地方政府。

（一）地方政府在房地产市场中的角色

以往学者对地方政府的角色分析主要集中在两个方面：

一方面是强调地方政府的独立性及与中央的分权。

如地方法团主义指出中国经济的持续增长要归功于中央政府的分权发展策略，中央政府通过分权而给予地方政府适当的激励，使地方政府迅速扮演了寻求利润的法人团体的角色，他们根据资源和地方条件的不同决定如何适应这种角色，在改革早期多数地方政府支持乡镇企业的发展，20世纪80年代后期开始进化为有选择地支持私营企业。

该理论认为中国经济改革不同于苏联和其他社会主义国家的成功经验，是政府（尤其是地方政府）对经济的积极参与。

而厂商理论则认为，分权让利减弱了地方干部在经济上对国家的依赖，侵蚀了中央利用国家政策强制地方服从的能力。

另一方面，一些学者看到，即使在财政分权让利的制度模式下，地方政府依然是在中央政府控制之下的政府组织，它在许多政治因素上受制于中央，因此，它不可能变成完全的“厂商”。

如有学者指出，虽然经济改革为地方政府创造了新的动力和空间，但中央对地方干部的控制仍然是加强的，如果对政治因素视而不见，就会对中央持久的权力产生误解。

同时，中央政府通过对地方干部的任命、评估和免职等，稳固着对地方政府的控制，使得地方政府承担国家行政体制一部分的角色和职责。

结合以上分析，我们认为，地方政府在房地产市场上的角色是一种双重角色，即“管理者+利益者”的角色。

一方面，地方政府在房地产市场中扮演着“管理者”的角色。

作为国家行政体制中的一部分，政府行政层级中的一个环节，必须承担房地产业“管理者”的角色和职责，这是与它的授权来源直接相关。

行政管理职能上的单一化和上下级政府职能的一致性，构成了地方政府的权力运作空间。

地方政府的一个基本特征是贯彻国家意志，服从和执行上级指令和政策。

因此，地方政府扮演的一个基本角色是中央政府的“代理人”，充当地方房地产市场的“管理者”。

另一方面，地方政府是房地产市场发展的“利益者”。

20世纪80年代以来的财政体制改革使地方政府获得了谋求自身利益的动机和行动空间，地方政府开始直接参与房地产经营活动，但其目的却不是为了（至少不是完全为了）完成国家的调控改革。

在前面描述的土地制度安排下，地方政府垄断了土地供给，从而获得高额土地出让金。

虽然有土地利用总体规划控制，但是地方政府总是可以控制土地的供应量、供应类型及转让价格，而且地方政府还设立许多国营或国有房地产开发公司，直接参与房地产市场竞争。

这样，地方政府在房地产市场上的深度介入，使得其成为房地产市场的“利益者”。

（二）地方政府角色的冲突

只要稍做分析就会发现，在很多情况下，地方政府的这两个角色在现实中是相互冲突的。

政府的“管理者”角色，其行为集中表现为执行中央政府的相关宏观调控政策。

而“利益者”的角色特征却不同，面对不断增长的土地出让收入、不断增加的财政压力、以经济发展作为主要依据的干部评估标准以及财政体制改革过程中存在的中央与地方责、权、利分割的问题，都促使地方政府向“利益者”的角色不断靠拢。

具体来说，在现行制度的约束下，地方政府是房地产发展的最大获益者。

虽然，地方政府同时也是房地产调控政策的具体实施者，但其更乐意扮演“利益者”的角色。

对于地方政府来说，房地产市场的高度繁荣不仅能够提高当地GDP的数据，同时房地产发展带来的巨额的土地出让收益（见图10-1）和财税收入（见图10-2），使地方政府能够有足够的资金来发展城市建设，同时地方官员能够获得更多的升迁机会。

图10-1全国土地出让金占地方财税总收入的比重

图10-2房地产“五税”收入占地方本级财政收入比重

因此，地方政府的目标利益与中央政府并不一致，加之房地产具有区域性的特点，造成了地方政府在实施房地产调控政策时具有很大的政策选择灵活性，当“管理者”和“利益者”的角色发生冲突、利益目标不一致时，地方政府的行为就更有可能向“利益者”靠拢。

三地方政府在房地产市场中的行为

正是由于地方政府同时扮演“管理者”和“利益者”的角色，当中央与地方、经营与调控发生矛盾时，地方政府更乐意扮演“利益者”的角色，倾向于选择有利于自己的行为，获取一般经营者不可能得到或难以得到的机会和资本。

（一）片面追求城市土地出让短期收益

试图通过各种行政干预抬高地价，获得更多土地出让收入。

部分地方政府不惜借用各种手段对国家的宏观调控政策和正常的市场机制进行干预，如通过出台购房落户政策人为维持高房价，放任住宅投机，对城市住宅投机采取放任的态度，甚至还有些地方政府认为住宅投机有利于促进本地房地产市场的繁荣，对“炒房团”进入本地区持欢迎态度。

分税制的实施导致地方政府收支缺口不断增加，地方政府必须密切关注本地经济利益，在现行体制下想方设法扩大财政收入，以获取推动经济增长和公共服务的资金；同时，由于当前以经济建设为中心的发展思路没有改变，地方政府的政绩依然主要体现在当地GDP上。

这样，面对着财政收支压力和政治晋升压力的地方政府，必须在预算收入之外，寻找能够弥补地方财政缺口的新收入来源，并且希望能够最少受到中央政府的监督和管理。

在不断寻找收入来源的过程中，地方政府终于发现通过土地拍卖能够获得丰厚的土地出让收入，弥补财政收支的缺口。

然而，单纯的土地拍卖并不能够必然带来丰厚的地方财政，而我国现行土地出让制度帮助地方政府很好地解决了这个问题。

政府作为城市建设用地的唯一垄断供给者，可以利用这种绝对的垄断优势控制土地供给数量进而控制土地出让价格；在土地供给垄断和需求竞争日趋激烈的情况下，“招拍挂”的出让方式不断拉动土地价格的上涨；还可以通过组建各类公司直接参与房地产市场的开放；而一次性将土地出让金全部缴纳可以极大地充实地方财政收入，形成地方政府对土地财政的依赖。

例如，2004～2010年土地出让收入占地方本级财政收入的比重依次为49.56%、36.45%、41.94%、55.17%、33.51%、48.83%和76.6%。

更重要的是，土地出让收入不是预算内收入（土地出让收入纳入政府型基金处理，并不纳入预算内收入，因此不受中央掌控），不会与中央“分成”。

这样，地方政府有极强的激励不断推高土地价格以便从中获利。

同时，房地产作为一个高关联度的产业，地方政府通过发展房地产市场，不但能够推动地方经济增长、扩大就业，同时能够通过房地产市场的发展获得更多的税费，缓解财政压力，为提供公共服务、发展本地经济提供充足的资金来源；更进一步，通过本地经济发展提高政治晋升机会。

（二）缺少保障性住房建设动力

与出让土地开发商品房相比，地方政府建设保障性住房