澳门社会保障制度建设Word格式.docx

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社会保险加上不久将来明确的中央公积金的制度安排，在澳门被唤作“双层式”社会保障。

可以断言2010年是澳门社会保障制度建设的一个新里程碑。

由单一的社会救助到双轨并行的社会救助加社会保险，再到今天的多层社会保障：

社会救助、社会保险加上中央公积金，澳门社会保障体系越趋完整。

本文会集中讨论“双层式”社会保障的最新情况，探讨社会保险方面的重大修改和中央公积金建设的背景、过程和制度的核心内容，进而指出制度建设上待理顺的一些主要问题。

一澳门社会保障改革的动力来源

澳门双层式社会保障制度之改革创建绝非偶然之事，而是多方面推动下的结果。

1.政治因素

澳门回归前后的政府施政报告，大都提出会完善社会保障制度，但具体实践上往往只见些微慢动作。

2005年的澳门立法会选举中，18组参加直接选举的候选人名单就有16组将改革社会保障列作他们政纲概要的内容[2]。

民意代表对社会保障议题的关切，自会推动政府作出回应。

笔者以同一标准再检视2009年参加立法会直选的16个组别的政纲概要[3]，也有11组提到要提升或完善社会保障，比例上较上一届为少，但时间背景不同，因为在2009年选举之前政府已开始了实际行动。

前任行政长官何厚铧于2006年讲过会全面检讨社会保障制度，而且完善社会保障制度是他第二个五年任期的心愿之一。

至2007年底，澳门特区政府就推出《社会保障及养老体系重整咨询方案》咨询文本，提出要建立双层式社会保障制度。

2009年末特区政府换届，崔世安成为第三届特别行政区政府行政长官，在其参选的政纲中表明会“传承创新”，社会保障改革明显是传承重点之一，结果双层式社会保障制度于2010年相继立法和启动，亦履行了两位行政长官的心愿和承诺。

2.经济因素

从社会保障基金本身的财政状况看，由于收入受限而支出方面却连年增加，导致了基金自2000年起年度经常性收支出现赤字，为基金的长远稳健运作敲响了警钟，特区政府并为此而每年作大笔特别拨款解困（见表1、表2及图1）。

表1社会保障基金历年收支状况

续表1

表2近年对社会保障基金的博彩拨款

图1社会保障基金于1990～2009年收支状况比较

养老金为社会保险基金支出的最大项目，以2009年为例，养老金就占各类福利支出的83.8%[4]，可以显见随着符合领取养老金或达60岁而提前按比例领取的受益人数增加，若按2010年前的运作方式，社会保险基金至2029年就会破产[5]。

因此，政府有必要尽早改革社会保障制度，改善财政状况，让制度可持续发展。

政府近年对社会保障基金作出大笔特别拨款也有其经济基础，就是拜赌权开放引资和内地推出港澳“自由行”等政策所赐。

于2003年，澳门的本地生产总值为635.7亿澳门元，至2004年首间外资赌场开业后即增至822.3亿澳门元，增幅为29.4%，就是在2009年全球金融海啸后，本地生产总值达至1693.4亿澳门元，增长凌厉，亦为完善社会福利创造了有利的物质条件。

3.社会因素

澳门自1990年开始推出社会保险制度，其间社会上亦经历过由抗拒到接受，之后发展到争相要加入的过程。

尽管制度安排采取定额且“象征式”（低金额）供款，起初除雇主不太情愿外，就连雇员也不太叫好，及至1995年开始有人符合供款满60个月而受惠取得养老金，人们开始逐渐认识到其好处，且乐于供款成为受益人。

随着人们对社会保险制度认识加深，加上预期人口老龄化情况加剧，预期10年后（2021年）65岁以上的老年人口将占12%、2031年更达19%[6]，对养老保障需求会大增，社会上对这低供款、低给付水平、低覆盖率的做法开始提出改革的要求，例如在1999年民间就成立了专门关注和倡导社会保障制度改革的社团。

在社会各方的努力下，对如何完善有关制度似乎渐取得共识，例如期望扩大覆盖对象、提高保障给付水平、设法改善社会保险基金的收入来源等，配合以上提到的政治、经济因素，终于水到渠成，于2007年政府推出建立双层式社会保障制度的改革咨询文本，并逐步完成了立法程序。

二双层式社会保障制度建设过程及内容

澳门的双层式社会保障制度终于2010年基本建立起来，其间经历了较长的咨询、立法过程，政府行政及立法机构对制度内容反复进行了讨论，这里尝试整理分析之。

（一）双层式社会保障制度的建设过程

改革是一个延续和创造的历程，针对双层式社会保障制度建设的过程，自2007年11月政府推出改革咨询文本起计历时两年多，相较于其他事项，它的咨询期较长，立法细则讨论次数较多；

大体上争议较少、细节调整较多。

最终在民间不断催促和政府履行承诺的决心下逐步完成。

为利于阅读，特整理制度的建设历程简表，从中可见制度建设过程中的一些关键时刻和步骤（见表3）。

表3澳门双层式社会保障制度的建设历程

续表3

（二）双层式社会保障制度的核心内容

在层构上，澳门所谓的双层式社会保障，第一层指社会保险，第二层是中央公积金，可说是因应了澳门的社会发展需要，具有澳门特色。

若套入世界银行于2005年所提出的“多层次”社会保障体系建议，即由基层（basicpillar）的社会救助到第四层的家庭养老[7]（笔者认为世界银行所提到的最高两层属个别人士和家庭的行为，并无强制性，而首三层更具公共和社会特性，且往往强制执行，是明确的社会保障），相较之下，澳门的社会保障制度在构筑上已见完整。

作为澳门社会保障制度一次重大的改革，当中自有不少新内容，这里仅对当中的核心部分，如保障范围、覆盖对象、资金来源及给付水平等方面剖析新制设计。

1.社会保险

这是一种含个人供款在内的社会保障制度方式。

如世界大部分国家、地区一样（见图2），澳门此一制度含个人供款、雇主（倘有）供款和政府拨款资助，主要为有供款的受益人在退休、失业或遇残疾等情况下对其作金钱给付，以维持基本生活所需。

图2比对澳门与世界银行倡导的社会保障系统

澳门的社会保险由“旧制”变“新制”，其对象由原本仅覆盖劳动者改为覆盖所有成年澳门居民。

在新制度下，劳动者一般维持强制性参保，没工作的可通用任意性制度自愿加入。

资金来源方面，维持由政府财政拨款、投资收益及劳资双方按定额供款构成（目前是劳方即受益人每月供15澳门元，雇主月供30澳门元。

以任意性制度加入者就要自行承担总额45元的月供款）。

在给付水平方面，以养老金为例，供款满360个月（30年）者可全额取得给付，目前是每月1700澳门元，而必须符合至少最低供款60个月者方有权按比例领取。

由于社会保险有其历史包袱，旧有受益人可维持旧制度有供款60个月记录者即可领取全额养老金。

至于保障范围方面，新制度下共有七项福利保障项目，除养老金外，还有残疾金、失业津贴、疾病津贴、出生津贴、结婚津贴、殓葬津贴。

至于旧有制度中的两项给付——因劳动关系而产生的债权及疾病的补偿，将以其他方式安排来承接。

有关各项福利或保障目前的给付金额如表4所示。

表4社会保险的福利/保障项目和给付金额

2.中央公积金

一般由政府强制执行，安排雇主和雇员共同供款，政府以不同方式支持、鼓励，成立雇员个人账户的储蓄养老保障制度。

有关的管理工作或由政府设专责部门负责，或交由私人机构管理，澳门即将推行的公积金制度既冠以“中央”二字，已确定由政府部门社会保障基金兼管。

此制度开始会以非强制形式，但政府承诺在实施三年后检讨是否具备条件改行“强制性”[8]。

中央公积金在澳门是新事物，制度建设期望在第一层的社会保险上多加一层保障，让受益人有较宽裕的退休生活。

虽然有人认为可让公积金发挥更多功能，如用作医院、购买住房等，毕竟制度才刚开始，个人账户中积累的不多，无须急于扩大其保障范围，寄予太多的要求。

澳门的中央公积金在覆盖范围上，它不似其他地方推行的公积金制度以劳动者为对象，而是以22岁以上的澳门永久性居民为对象，这样安排看来是与政府有意借此公积金的个人账户，分享特区经济成果，长远地“藏富于民”。

如在2010年，政府就为每一合资格（过去一年身处澳门至少183日）的公积金个人账户分发1万澳门元；

2011年则会注资6000澳门元[9]，由此看来“政府拨款”将成为中央公积金的收入来源之一，至于个人和雇主的供款安排目前尚未确定，若参考现时政府鼓励企业推行的“私人退休金”做法，以雇员和雇主各按薪金的5%供款比例居多。

由于中央公积金制度专为养老而设，一般情况下当参与人到65岁后方可提取，以强化社会养老的力度。

至于“退休”后可领得多少公积金，就视个人在退休前的账户积累和期间的投资回报而定了。

三社会保障制度面对的主要问题

澳门“双层式”的社会保障体系刚建立，一些具体安排还有待理顺，目前存在若干主要问题。

1.公平问题

当涉及福利分配时，总是有受益标准的界定问题，这也是一个难题。

究竞是完全普及发放抑或有条件进行分配，前者有资源的限制，后者则会出现所谓“夹心层”——边缘人的情况。

在修改的社会保险制度上，最明显的是过去未纳入社会保险的65岁以上人士，透过最多补扣15年供款的方式最多可领取半数的养老金，尽管由无到取得部分是一大进步，但难以避免仍有人认为不公平，皆因之前一套制度只需满足有5年供款要求，即可享有养老金全数给付。

另外在新建立的中央公积金准备制度上，政府实行将部分年度财政盈余拨款入合条件者账户做法，亦引起部分过去一年留澳不足183日者的不满。

总之，社会福利分配常会遇到标准界线划在哪里的难题。

2.个人责任问题

政府近年的财政收入可观，至今的财政滚存已过1000亿澳门元，足以应付在毫无收入情况下两年的预算开支，因此，对承担社会保障责任表现得充满信心。

问题是社会福利往往“易放难收”，若制度新建设时不将“责任”问题疏理清楚，他日可构成沉重负担。

在社会保险层面上，受益人和雇主的供款一直以来维持在低水平上，劳资双方供款合起来只及澳门个人收入中位数的0.5%，因此，应把握制度改革的契机，适当地逐步调整供款水平，让受益人在享受社会保障的同时，也更好承担应有的责任。

事实上，在中央公积金层面上，正是希望透过变相的个人“储蓄”积累，以保障退休生活，这制度本身就是一种个人责任的体现，人们不宜依赖政府年年有充足的盈余供“派钱”，这样也不利于发挥人们的积极性。

3.基金增值问题

从社会保障基金2009年度经常性收入看，透过投资所得收益仅占总体的0.34%[10]，比10年（1999年）前的34.79%相去极远。

虽谓投资总有风险，社保基金投资讲求稳健，但大笔的社会保障金若不予较好地增值，甚至追不上通货膨胀率和货币贬值率，无异令人们的“保命钱”缩水，削弱了基金的保障能力。

在社会保险层面上，看来有必要调整组合，将部分投放于增值能力较佳而又相对稳健的项目上。

在中央公积金层面上，目前虽未全面建成，但将来每一参与者的个人账户可作怎样的投资选择，是有关管理部门要尽快研究的问题，同时如何让参与者从中学习投资理财之道，看来也应是管理部门的任务之一。

4.保障水平问题

社会保险一直采行“低供款、低保障”的做法，给付金额往往连济贫的标准也达不到，这方面定有可改善的空间。

长期以来社会上倾向鼓吹达到政府所定的“最低维生指数”水平确有一定的合理性，因为尽管长者会有积蓄防老，退休后不只靠这养老金过活，但既然作为保障人基本生活水平的公共福利，达不到最低的维生水平也说不过去，反正若新制运行得宜，人人加入社会保险制度，长远而言也减少政府在社会救助上的负担，这样看来，这社会保险安排比社会救助更具积极意义。

至于中央公积金的保障水平，如前所述，在于个人退休前的累积，在第一层的社会保险保障基本的生活水平上，提供较宽裕的生活保障，这肯定符合每一个人的期望，也是澳门双层式社会保障制度建设的初衷。

四结语

澳门的社会保障制度建设至今，是人们所乐见的。

第一层的社会保险改革，使“全民”得到基本的生活保障；

而“双层式”的社会保障安排理论上当然比单层好，只是要确保制度的可持续发展，制度的稳健性就要特别注意，其关键在资金来源的保证和收支平衡上，如社会保险之雇主及雇员供款额要合理调升，以体现权利与责任相称；

调升各项保障给付至更合理的水平；

还得强化管理，提升基金的增值能力。

制度建设讲求长远可持续性，社会保障制度建设是为应对人们在工作和生活上所存在的风险，解后顾之忧，故更应作长远计。

基此，在澳门政府2010年的施政报告中表明会将一些短期计划如现金分享计划及医疗劵等，过渡到长期的中央储蓄制度的社会保障体系之中[11]，笔者认为这是正确的方向。

最后，一个地方的社会制度，定有它的特色，澳门的双层式社会保障制度乃整体社会福利的构成部分，故必须有整体考虑。

就如社会保障一个重要任务是回应长者退休生活的需要，除了金钱/实物方面的支持外，还有医疗和社会关怀等，因此，由2011年起负责管理社会保障的部门将由经济财政司管辖转到社会文化司属下，应是更合适的安排。

-全文完-