基层法院审判管理办公室规范化运作三题Word文档格式.docx

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　　本市基层法院审管办的实践模式按照机构的组成要素分解后，大致可归为5类，具体情况如下表所示：

　　由表观之，虽然本市各基层法院普遍采用审管办与审监庭合署办公的机构模式，但在具体设计上却不尽相同：

　　1.领导同一与领导分立的问题

　　有些法院审管办主任由审监庭庭长或副庭长兼任，而有些法院则对两者进行分立，由专职审委会委员任审管办主任、审监庭庭长任副主任。

　　2.人员同一与人员分立的问题

　　部分法院对审管办与审监庭的人员范围作了相对清晰的内部划分，大部分法院未作划分，审管办与审监庭人员混同。

　　（三）制度实施的碎片化

　　1.临时动议的管理多于论证规划的管理

　　在实践中，大家往往将审管办视为“应急性”机构，审管办的工作多为即时性事项，上述做法看似弥补了管理环节的空白，实则存有助长部门敷衍塞责之风的隐患，亦反映了基层法院审管办对未来发展缺乏整体规划的现状。

　　2.事后管理多于事前管理

　　目前,审管办的管理方式仍较为被动，工作范围大都集中于事后的书面评查及数据通报，未能深入探悉桎梏审判质效的内在缘由，无法准确挖掘出隐匿于案件背后的真正原因。

审管办事前发现机制、防控机制的构筑尚显薄弱。

　　3.人管理人多于制度管理人

　　基于个体威信、资历建立的人身依附型管理模式通常不具有可持续性，其效用随着人员变化而上下波动，而既有的管理模式恰恰如是，沿袭至今，改观甚微。

为实现审管办的可持续发展，现行管理理念、管理方法亟待更新、变革。

　　4.刚性管理多于柔性管理

　　刚性管理以规章制度为中心，采用强制性方式，凭借制度约束、纪律监督、奖惩规则等手段进行管理；

柔性管理则采用非强制性方式，依据共同价值观、群体文化、精神氛围进行人格化管理。

审管办的现行管理模式更趋近于前者，对于内生化的人格因素关注甚少。

　　5.争点管理多于全面管理

　　审管办通常只在问题暴露或争议发生后，才介入其中，争点管理固然是审判管理不可或缺的内容，但是如果仅仅将思维、措施局限于“点”，就可能导致审判管理工作的断裂、片面。

立足于“面”的统筹管理应成为审管办发展的长久之道。

　　（四）权责范围的模糊化

　　实践中对于基层法院审管办权责范围的认识大致存有三种误区：

　　1.混同院级宏观管理与审管办中观管理的彼此范围

　　管理权有着与生俱来的扩张性，审判管理权亦概莫能外。

审管办在工作中易越俎代庖，将本应由院级宏观管理的事项纳入工作范畴，隐瞒或自决宏观管理事项均是审管办履职不当的表现。

　　2.混同庭室微观管理与审管办中观管理的彼此范围

　　主要表现为将庭室、个人的管理之责转嫁于审管办。

如立案、送达、开庭、结案的安排，即应归口于相关业务庭及承办法官，而非审管办。

审管办只是通过对审判流程的监控，发现影响审判流程的不利因素，进而提出建议，并非发现问题后替代职能部门解决问题，如果一味强调审管办的审判事务实施权，只会将审管办拖入即时性工作无度增递的泥淖。

　　3.混同审判管理工作与审监工作的彼此范围

　　相当一部分的人认为审管办的设立仅是迎合上位政策的应时之计，而非排除法院发展障碍的求变之道，开展审判管理工作时缺乏能动性，仍拘囿于审监工作的单向开展。

在基层法院审监庭审判职能势弱的背景下，愈发加剧了部门的边缘化趋向。

　　（五）研究方法的单一化

　　当前，学科研究自我封闭、彼此疏离的倾向普遍存在。

“人们对法律管理学的认识还比较模糊,法律管理学还没有成为法律部门和法学界的共识。

”[4]可见，开展审判管理研究迫切需要引入管理学理论进行调和。

需要说明的是，由于审判管理改革自发、内源的特征，该问题的研究具有极强的实务色彩及本土基调，“外国司法的经验一般都是尽可能避免在审级（另一种科层）之外或法院内部设立层级。

”[5]因而，也鲜有人于比较法视阈对此展开研究。

　　二、理论预设：

基层法院审管办的价值定位

　　在机构初设、人员甫定、编制稀缺的制度初创期，审管办首当其冲的任务在于厘清自身的价值定位问题，这是纠正各种不当理念的重要方法，亦是破解实务难题的理论之基。

（一）基层法院审管办的机构性质

　　目前，本市基层法院普遍采用的审判管理机构模式为：

成立审判管理领导小组负责全院的审判管理工作，下设审管办作为审判管理领导小组日常的办事机构。

为阐释基层法院审管办的机构属性，可对审判管理权运行路径作一简单分解：

　　由此可见，审判管理作为一个系统的管理体系，不仅包含专门机构的管理，还应包含审判业务部门的自身管理及院领导的决策管理。

审管办作为审判管理的专门部门，天然具有“中观”的机构属性。

这不仅体现在审管办位处院、庭两级之间的位置编排，更体现在其“传上”、“达下”的工作职能。

（二）基层法院审管办的工作原则

　　依上图所示，基层法院审管办的工作原则可概述为六方面：

　　1.于偏差时纠正：

从粗放型管理向精细型管理转变

倘若各业务庭、审判组织在落实审判管理领导小组决策时存在偏差，审管办需要及时督促其整改。

在纠错过程中，审管办需改变过往不分管理对象、管理时限及管理方法的粗放型管理模式，应当准确界分各项工作的相异性质，注重工作方式的因时制宜。

　　2.于缺位时补漏：

从被动型管理向能动型管理转变

　　当发现法院审判管理制度存在盲区、审判管理职能存有空白时，审管办需及时跟进，主动补位。

决策的相对滞后性决定了其不可能廓清、规制实践问题的全部。

因此，审管办在开展工作时应当具备能动意识，在推进审判管理制度的同时，注意发现制度的不足之处，以合理方法加以改进。

　　3.于阻滞时疏导：

从主导型管理向自治型管理转变

　　管理学层面的管理，主要通过管理约束人的行为，辩证法意蕴的管理，则强调通过管理激发人的能动性。

审管办在开展审判管理工作时可侧重于发挥法官个体的创造性，当发现问题时，应当采取相对柔和的方式进行疏导，避免挫伤法官的积极性。

　　4.于存患时发现：

从滞后型管理向前瞻型管理转变

　　审判管理的基本功能之一在于预测问题、发现问题、提出对策，进而引导审判活动的规范化，并不直接解决诉讼主体的权益纠纷，为切实发挥审管办的预警职能，需设立调研平台，及时发现、跟踪、分析制约审判质量提高的因素，并根据院情谋划、草拟相应措施，通过制度的完善防患于未然。

　　5.于断裂时搭建：

从碎片型管理向全面型管理转变

　　通过审管办的协调运作，可以搭建信息共享平台，克服因指挥链条过长、协调程序过多、信息传递不畅导致的审判管理环节的断裂问题。

基于审判工作在法院的核心地位及审管办的综合性地位，审管办需着眼于整体，全面审视审判环节中的脱节之处，摒弃过往碎片化的管理方式。

　　6.于争议时协调：

从多头型管理向协同型管理转变

　　在审判实践中，立、审、执各部门因权责模糊、思路差异等因素难免会产生困惑、分歧，此时审管办就应当及时牵头协调。

诚如管理学家所言，“管理就是设计和保持一种良好环境，使人在群体里高效率地完成既定目标。

”[6]审管办的成立有助于创设互助、磋商的协同式工作氛围，充分调动集体智慧。

　　三、实践基础：

基层法院审管办的机构设置

（一）因何“合署办公”

　　目前，本市各基层法院普遍采用审管办与审监庭合署的机构设置模式。

此种做法的合理性可从法理、法律、院情及民意四个维度加以论证。

　　法理上并无障碍。

审监案件有别于普通的一审案件，具有天然的纠偏性、监督性及指导性，这与审判管理的内在价值恰恰是相合或相似的。

审监庭与审管办合署，不仅符合两部门纠错矫枉的共同机理，也可实现一定程度的职能互补，此举虽有消蚀、模糊审管办管理属性之虞，但在法理层面，并未形成实质性障碍。

　　修律后求变之举。

《中华人民共和国民事诉讼法》修改后，基层法院不再受理民事申诉案件，这是理顺法院内部监督关系的应然举措，但与之相伴的则是各方对审监庭因职能弱化，可能沦为边缘部门的现实忧思，取消审监庭的论调甚嚣尘上。

与其将此次修律当作弱化审监职能的危机，毋宁将之视为基层法院审监改革的契机。

审管办的设立不仅为基层法院审监工作革新提供了现实基础，也进一步喻示了基层法院审监改革的未来趋向。

　　院情的现实观照。

基层法院在任务递增、编制紧张的现实语境下，人员编排、物质配备必然会向审判业务部门倾斜，很难有条件再成立独立的综合管理部门；

但是，反观现行的审判管理体系却较为松散，法院迫切需要设立审判管理工作的协调运作机构，以有效提升审判质效。

现有条件与管理需要之间的矛盾短时间内无法消弭，将审管办合署于审监庭可在一定程度上调和上述矛盾：

既增设了管理环节，又未占用额外编制。

这样虽与审判管理机构专业化的改革理念有所扦格，但在审判管理探索阶段具有积极意义。

　　民意的应然之需。

是否必然需要在机构上单列以显示审判管理工作的层次性？

全面、客观的解读马克斯·

韦伯所倡导的科层理论可对该问题作出解答。

科层制“所包含的内容不仅涉及机构设置的原理，更重要的是机构内部人与人关系的行为规范。

”[7]设置审管办的目的在于理顺、规范法院的内部关系，以促使审判契合于民意，相对精简、集约的机构模式不仅符合基层法院的现有规模，也更易为公众所认可。

因此，基层法院采用审监庭与审管办合署办公的机构设置方法同样合乎民意。

（二）如何“合署办公”

　　就合署办公后的具体工作方法而言，应当注意避免发生两方面的问题：

　　其一，就领导设置而言，需避免职位虚设或多头管理。

建议由审监庭庭长兼任审管办主任，这样既可以合理防止因职级虚设形成“有将无兵”的尴尬局面，又可以有效杜绝因多头管理导致的无序状态。

需要指出的是，由专职审委会委员主持审管办工作，是一项提高审管办职级的有效措施，将之合理衔接于审监庭既有的领导设置模式，对于审管办的发展有所裨益。

　　其二，就人员配备而言，需避免职能混同或人浮于事。

审管办与审监庭的关系不同于通常理解上的“一套班子，两块牌子”，需在审监庭内部进行人员划分，确定相关人员作为开展审管办工作的先期力量。

如果不对审监庭成员、审管办成员作相对清晰的划分，可能会使得部门成员陷入职能混同的思维窠臼。

此外，审判管理工作的内涵日趋丰富，为保障此项工作的质效，势必需要辅之以足额的人力及物力，倘若相关人员的权责未予确定，不仅工作局面难以打开，审判管理的中坚力量亦无法得到及时培养、锻炼。

　　四、实践核心：

基层法院审管办的工作职能

　　基层法院审管办在行使具体权责时不可越权决策，亦不能囿于微观，应当对照上位政策，逐步推进审判管理的体系化建设。

（一）审判质量管理求其“深”

　　首先，审管办可借助审监庭既有的质量检查机制及反馈机制为基础，进一步强化审判管理的监督特征及指导作用，以建立“检查——调研——反馈——调研——检查”的立体式质量评查体系。

具体路径可作如下演绎：

一是初步检查及初步调研阶段，审监庭通过案件评查活动应及时将发现的各类质量问题反馈至审管办。

为深化检查成果的利用，审管办可对质量问题的成因作出评析，并及时将调研成果予以发布；

二是成果反馈阶段，审管办调研工作既非“闭门造车”，更非“自娱自乐”，需要及时将调研成果反馈至各业务庭，并定时收集审判实践中的疑难问题。

可采取双向型的讲评机制落实上述目标，这样不仅可以让一线法官明确常见问题的症结所在，也可以较好的利用集体智慧，在讨论中寻得解决问题的最佳方案。

伸言之，立、审、执兼顾机制及异议反馈制度亦可在此阶段得到恰当运行，前者为本院内部的联动方法，后者则为上下级法院间的互动措施，审管办理应在上述过程中担当“桥梁”角色；

三是深入调研及再次检查阶段，经过反馈、协商，势必需要对既有的初步调研成果加以总结、提炼。

通过规范性文件的制定将前期调研成果予以固定则是实现审判管理工作常态化的重要方法。

审判质量管理制度应着力于规范机构本身、庭审程序、裁判标准、文书制作及法官裁量五个方面，以确保审判权“在制度下运行、在监督下执行、在阳光下操作”。

　　此外，审管办可进一步拓展审判质量管理的内涵，构建查谬纠错与推好荐优并行的审判质量管理体系。

一方面应当组织人员严格筛查各业务庭上报的优秀裁判文书、庭审录像；

另一方面可借助调研机制对优秀案例进行深入评析，以法学理论提炼实践经验,最大程度地发挥优秀案例的示范效用。

（二）审判效率管理求其“实”

　　本市法院系统高度信息化的地缘优势为审判效率管理提供了技术条件，量化的绩效考评体系则为审判效率管理提供了制度支撑，审管办已经可以对审判流程各环节进行动态监管，但是实践中存在着将效率监管等同于数据通报的误区，审判效率管理缺乏主动性、前瞻性及实效性。

我们认为应以全局视野统筹流程管理、司法统计及业绩考核工作。

在推进审判效率管理工作时，审管办应与政治部、办公室及研究室等职能部门进行互动,进而创设审判管理、人事管理及政务管理功能互补的工作局面，共同推进法院审判效率的提高。

案件流程管理制度及案件预警、催办、督办制度是审管办实施审判效率管理工作的重要方式。

　　案件流程管理制度可作为审判效率管理的“基础面”。

流程管理工作主要包括四项常规工作：

数据维护。

及时更正各业务庭上报的错误案件信息，做好审判系统数据维护工作；

即时提醒。

汇总审判系统中的普遍性、多发性问题，并及时在内网公告栏中提示；

常规通报。

按月、按季通报本院案件流程管理动态；

定期汇报。

根据案件运行态势，定期向审委会汇报本院案件流程管理工作情况。

通过建构“实时监管——即时修正——定时沟通——适时指导”的多层次管理体系可将各环节予以有机串联。

　　案件预警、催办、督办制度可作为审判效率管理的“关键点”。

如针对平均审理天数居高不下、老案积存现象趋于严重的现实问题，闸北区法院审管办根据上级法院规定，草拟了《关于加强案件审限管理工作的若干规定》，制度实施已一载有余，该院审判效率得到明显提升。

在推进案件预警、催办、督办制度过程中，闸北区法院审管办初步构筑了“中旬通报——月度跟踪——季度汇总”的工作方法：

中旬通报，每月中旬对临近各时间节点的案件进行预警、催办、督办通报；

月度跟踪。

跟踪预警、催办、督办案件的审理情况，统计预警、催办、督办案件的结案率，对预警、催办、督办案件的数量进行月度环比，进而将相关情况按月进行公布；

季度汇总。

统计、分析预警、催办、督办案件的季度情况并进行汇总通报。

　　概而言之，审管办推进审判效率管理的基本原则是：

为宏观决策提供准确信息、为微观管理提供正确方向。

　　（三）审判效果管理求其“全”

　　目前的审判管理制度建设大致呈现为两元格局，即主要集中于审判质量管理与审判效率管理，而审判效果管理则局限于个案层面的监督，无法与审判质量管理、审判效率管理等量齐观。

建立全程的审判效果管理体系应是审管办下阶段的重要任务。

在审判效果管理具体措施的实施过程中，审管办可以审监庭为“试验区”，校验措施的可行性、有效性，进而将之转化为常规工作或推广至业务庭。

按照案件流程，可对相关审判效果管理措施举隅如下：

　　其一，事前监管、审查机制的适时引入。

审监案件具有周期长、类型多、矛盾深、对抗强的现实特征，为最大程度地祛除不稳定因素。

审管办可根据审监案件中暴露出的种种风险，制订相应的措施予以防控。

如在审理再审案件时，闸北区法院审监庭发现怠于沟通、疏于审查是导致关联案件审理工作出现偏差的重要原因，审管办根据上述情况即起草了加强关联案件监管的规范性文件，通过确立发现机制、研判机制及通报机制，有效防止了关联案件中的同案异判问题。

总之，审管办可根据审监案件中潜在的风险因素，确定具体的审查方法以有效降低风险，并通过审监庭的实践将“点”上之经验推广至“面”上。

　　其二，事中法、检沟通平台的即时搭建。

随着检察院抗诉力度的加大，抗诉案件的覆盖范围、绝对数量都有所扩张，此类案件再审后，判决的社会效果不甚理想。

基于此，审管办可搭建法、检沟通平台，借助外力共同进行调解工作，并适时总结联合调解的经验，并以制度的形式予以固化。

　　其三，事后司法建议制度落实情况的实时监管。

司法建议制度是延展审判功能的重要手段之一，理应纳入审判效果管理工作的范畴。

审管办可以此项制度为切入点进一步强化审判效果管理意识，一方面可督促审监庭积极尝试制度；

另一方面可借助各类评选活动，挖掘具有影响力、示范性的案例，在业务庭未发出司法建议的情况下，主动补位，指导审监庭发出司法建议；

此外，审管办应当密切关注司法建议制度的实施现状，通过实时跟踪，确保司法建议的及时性、针对性及实效性。

　　需要指出的是，随着我国法官职业素养的逐步提升、法制体系的日趋完善、法治理念的渐进普及，审判权必能依靠自身实现正当、有序的运作，“审判管理权”作为法院发展的阶段性产物将逐步失去其作为控制、规范审判权行使必须权力的地位。

[8]审管办经历了产生、发展、完善诸过程后，也将步入限权、萎缩、退出的阶段。

当然，从前者到后者是一循序渐进的过程，我们期许后者的到来，更应重视当下的努力。

注释：

［1］毕寒光：

《审判管理方式改革之我见》，载《辽宁公安司法管理干部学院学报》2000年第2期，第13页。

［2］参见广西法院网http:

//gxfy.chinacourt.org/public/detail.php?

id=11412。

2011年5月7日访问，类似的定义还有很多，于此不再赘述。

［3］许建兵：

《中国特色审判管理机制构建之构想》，载《法律适用》2009年第9期，第55页。

［4］李振宇：

《漫谈法律管理学研究》，载《边缘法学论坛》2008年第2期，第1页。

［5］苏力：

《审判管理与社会管理：

法院如何有效回应“案多人少”？

》，载《中国法学》2010年第6期，第177页。

［6］[美]哈德罗·

孔茨、海因茨·

韦里克：

《管理学》，马春光译，经济科学出版社1995年版，第2页。

［7］王春娟：

《科层制的涵义及结构特征分析——兼评韦伯的科层制理论》，载《学术交流》2006年第5期，第60页。

［8］参见孙辙、朱千里：

《积极主动或谦抑克制：

“审判管理权”的正确定位与行使》，载《法律适用》2011年第4期，第73页。

（作者单位：

上海市闸北区人民法院）

（责任编辑：

徐晨平）