建立检察一体化机制的若干问题探讨Word格式.docx
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检察权的地方化、利益化、部门化和软化在一定程度上妨碍了检察工作实现公正与效率的最大化。
1、双重领导导致了司法行政化。
检察机关的工作本在于依法独立行使检察权，而双重领导却让不管是当地党委还是当地政府都自觉不自觉地将当地检察机关纳入自己的管理之下，在地方政府的眼里，由他们供给的地方检察机关如同政府内一个普通的职能部门一样。
导致检察机关摆脱不了行政机关的牵制和约束，行政优于司法，行政领导司法，行政与司法混为一谈的意识和观念。
桎梏了检察事业的正常发展。
2、双重领导导致了检察体制的地方化，影响了检察机关独立行使检察权。
长期以来，我们国家按行政区划设置地方各级检察院，司法管辖区从属于行政管辖区，检察院对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，使设在行政辖区内的国家检察机关，实际上成为“地方检察机关”，处于当地政府下属的一个执法部门的地位，当地党委不可避免地指挥属下的检察机关要为本地“服务”或者“保驾护航”，这就产生了地方保护主义。
管人的不管事，管事的管不了人，不少部门和领导出于地方或个人的利益，利用手中管人、管钱、管物的权力直接干预检察工作，甚至有的地方党委对有争议的案件和问题行使表决权，从本地利益出发，干扰检察机关办理案件，而检察机关亦往往出于自身生存发展的需要，不得不委曲求全。
这些因素，直接影响了检察机关法律监督的统一性。
3、内部机构设置过多过细，造成系统内机关林立，人员分散，办案力量被人为削弱。
我国现行检察系统内部设有反贪局、反渎局、侦监、公诉、控申、民行等十余个部门，有些地方甚至更多，造成了司法机关内部的机构雍肿。
各个部门分工有余而协作不够，人员分散，加剧了检察的官僚化。
这使得有事时人显少，无事时人显多，用人的地方人员紧张，而许多部门却人浮于事，浪费了检察资源，直接影响了司法效率。
4、检察人员管理体系过份公务员化。
日前检察人员管理模式沿用行政化的体制，过份强调行政级别，而对检察人员的法律职称重视不够。
诸如检察官的职务、级制、晋升、奖惩、工资、待遇等都参照行政机关公务员管理，特别是检察人员的录用，不仅要参加行政机关组织的公务员考试，而且要经过公务员管理机构的审批，执行着一套标准的行政人员录用程序。
笔者认为检察人员应属于专业技术类人员，在管理上应按技术人员的职级类别管理，在《中华人民共和国检察官法》中也明确规定检察官分为十二个级别。
但在实际操作中，不同级别的检察官待遇差别不大，倒是不同行政级别的待遇差别很大。
这在无形中造成检察人员在工作中不注重技术能力的提升而追求行政级别的高低，从而影响了检察系统专业人才的培养和业务素质的提高。
同时，在检察系统内部也存在检察官、书记官及行政管理人员三类不同类别的人员，在管理上本应遵从不同的管理模式。
但现在所有人员都按照检察官序列管理，这使得许多在检察系统工作但没有取得检察官资格的行政管理人员、书记员的待遇无法落实，影响了他们的工作积极性，而让有检察官资格的人员从事行政管理、书记员工作又必然会造成人才资源浪费。
这种管理模式在一定程度上也阻碍了检察事业的发展。
二、检察一体化工作机制的概念及意义。
检察一体化是指：
根据检察权的性质及独立行使检察权的需要，各级检察机关及其相关人员实行上级对下级的领导与指挥和下级对上级的服从与执行，同时包括相互之间的协调与配合，整个检察系统形成为统一的有机整体。
实行检察工作一体化，关键是解决对外加强上级检察院对下级检察院的垂直领导，真正达到依法独立行使检察权,不受法定机关、事项及程序以外的干涉；
对内实现业务一体，检察机关上命下从，作为命运共同体统一行使检察权。
在我国，加强上级检察院对下级检察院的垂直领导是坚持中国特色社会主义检察制度的必然要求，是检察工作的现实需要，是检察事业长足发展的体制保障，具有十分重要的意义。
加强上级检察院对下级检察院垂直领导是检察工作一体化机制建设的核心内容之一，检察工作一体化机制建设要通过加强上级检察院对下级检察院的工作领导来落实。
这样一是有利于防止地方权力对“检察权”的干预，使地方权力难以对检察院施加直接影响，保证检察机关依法独立行使检察权，避免司法腐败行为，为检察一体化奠定组织基础；
二是有利于整合现有检察资源，同时也有利于增强检察官对国家整体的认同感和使命感，削弱检察官的地方意识；
三是实行业务一体，建立“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的检察工作一体化机制，有利于科学确定检察官员额，为进一步精简机构、实现检察官职业化、精英化打下基础；
四是实行检察一体化机制也有利于集中和调度人力、物力、财力和技术资源，对各类检察工作进行重点开发和突破等。
三、实行检察一体化机制的几点思路。
实行检察工作一体化机制的原则，必须以科学发展观和社会主义法治理念为指导，坚持党的领导与人大监督、坚持依法独立公正行使检察权、坚持上级领导下级、坚持分工制约与协作配合相结合、坚持公正与效率并重、坚持实行民主集中制、坚持合理配置检察资源。
（一）宏观把握，依据宪法，法律调整对检察机关的管理。
我国的检察机关是法律监督机关，那么我们行使的检察权应该是法律监督权，其目的是维护社会主义法制的公平、公正与统一，因此社会主义检察权应当是“中央检察权”，根据这种精神设置机构和保障体系才能保证检察权的独立行使，才能对行政权进行有力监督。
1、设立区域性检察机关。
实行检察一体化机制首先应改变按照行政区划设置检察院的传统做法，使检察机关并不必然与地方权力的辖区一致，应重新划分司法管辖区，不与行政辖区重合一致。
可以考虑按照各地人口和发案数量的情况设立检察专区。
现行双重领导体制，按行政区划，设立不同级别的检察机关，为地方保护主义滋生奠定了基础，造成了就国家而言，检察官只知有地方，不知有中央；
就地方而言，检察官只知服从地方利益的大局，而不知服从宪法和法律这个大局。
应该打破检察机关按行政区划设置的体系，重新划分司法管辖区，设立不与行政辖区重合的检察机关，创制出一套适合国情的可使检察机关免受利益诱惑和其他地方权力影响的设置体系。
2、建立检察机关财政保障机制。
为了确保检察机关一体化得以实现，使检察机构完全摆脱地方当局的控制和影响，检察机关的经费应该独立预算，要实行检察系统财政独立。
尽快建立“地方足额上缴，中央统筹预算，系统层层下拨”的财政保障体制。
规定每年由最高人民检察院根据全国各级检察机关的实际需要拟制财政预算，提交到全国人民代表大会或其常务委员会审议通过。
经审查批准后，由中央财政和地方财政全额划拨，将检察经费从地方财政分离出来，以经济独立推动检察独立。
3、赋于检察机关相应的人事管理权。
现在的地方检察长、检察官主要由地方党委推荐和考察，地方人大及其常委会选举任命，这使检察长、检察官必须考虑地方的利益和意见，无法独立行使检察权。
赋予检察机关相应的人事管理权，实现检察机关人事管理的一体化，这就要求取消检察长、检察官主要由地方选举任命的做法。
首席大检察官和大检察官应由全国人大进行任免，高级以下检察官可以由全国人大常委会或者其授权相应的省级人大任免，省级以下设立司法专区，各级检察长、副检察长、检察委员会委员必须从相应等级的资深检察官中选出，由上级院检察长提名，层报相应的省级或者全国人大任命。
检察人员的录用、任免应坚持“遵循《人民检察院组织法》和《检察官法》规定的程序进行。
要采取公开选拔、轮岗交流、实绩考核、民主评议等各种方式强化检察官的职业素质与专业技能。
上级院检察官必须从下级院优秀检察官中产生，上级检察机关对下级检察机关、检察长对本院检察官有指令监督权、惩戒处分权和人事调动权，坚决抵制将非专业人才安插进检察院的业务部门。
促进检察机关自身良性的纵向人才流动。
（二）微观调控，整合资源，合理配置检察机关内部职能部门。
由于内设机构过多及机构设置的不合理，笔者认为按职能构成和工作需要，可将检察机关重新划分为以下三个部门，这样将更有利于工作的开展和检察一体化的实现。
1、设立职务犯罪检察局。
将反贪污贿赂局和反渎职侵权局合并成立职务犯罪检察局，具体负责贪污贿赂犯罪、渎职侵权犯罪和国家机关工作人员利用职务侵犯公民人身、民主权力犯罪等的侦查工作，同时开展职务犯罪预防。
这样能有效避免因侦查力量分散导致的无案资源闲置、有案疲劳作战和硬件重复建设等问题。
2、设立诉讼检察局。
负责管辖刑事侦查监督、审查起诉监督、审判监督、执行监督；
刑事案件的公诉、依法决定提请抗诉；
民事行政案件的提请抗诉等。
这样将分散的刑事诉讼与民事行政诉讼监督权进行集中，突出了法律监督职能，有利于对刑事诉讼与民事行政诉讼全过程进行专门、适时、有效的监督，有利于探索和拓展检察机关法律监督的范围和手段。
3、行政事务部。
主要负责检察机关内部的日常事务、党工妇团、纪检监察、人事管理、书记员管理、司法警察管理和法律政策研究、行政装备、技术保障、宣传教育等工作。
把后勤服务工作作为一个部门整体与业务部门分开，有利于分类管理和检察官职业化、精英化，保证检察队伍的先进性、纯洁性和可持续发展等。
（三）理顺关系，规范业务，建立上下一体的业务保障机制。
业务管理机制是检察一体化实现的直接和最终途径。
近年来各级检察机关已经而且正在进行着业务管理机制的创新和探索，例如建立侦查指挥中心、实行主诉检察官、主办检察官办案责任制等等。
可以预见，检察一体化相关业务管理机制将会越来越多样化、规范化和系统化。
这里笔者仅就业务管理机制中的某些原则性问题进行简要论述。
1、上下级检察机关的业务管理。
一是最高人民检察院的指令，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行；
上级院的指令，下级院必须执行。
指令必须以上级院检察长的名义向下级院检察长发出，不能直接对下级院检察官作出。
上级院业务部门可以通过本院检察长，对下级院检察长发出指令，不能直接对下级院检察长、业务部门或者检察官发出指令。
二是最高人民检察院可以撤销或者变更地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定；
上级院可以撤销或者变更下级院的决定。
三是上级院在必要的时候，可以处理下级院管辖的案件；
也可以将自己管辖的案件交由下级人民检察院办理。
四是上级院的决定必须以法定程序和法定方式做出，下级院如有不同意见，有提出异议权，并可以要求上级院行使事务承继和转移权，或者要求上级院检察长做出书面指示附卷，以明权责等。
2、检察长与检察官的业务管理。
一是我国检察官依照法律的规定和检察长的指令行使职权，应当建立检察官责任制和检察官直接对检察长负责制。
部门负责人不能对检察官的工作发出指令，但可以提出意见和建议，如果有法律或检察长的书面授权则不在此限。
二是赋予检察官对案件自由表达意见权，同时要求检察官承担重要事项报告义务和终极服从义务，或者要求检察长行使事务承继和转移权。
三是检察长认为必要，可以对检察官办理的个案进行指挥监督，但应对检察长介入具体案件的条件进行规范。
比如必须是拟进行第二次退查的案件或重大疑难复杂案件。
四是当检察官与检察长意见不一致时，可提出异议，如不被采纳，可以要求检察长行使事务承继和转移权，或者要求检察长做出书面指示附卷，以明权责等，同时，上述规则亦适用于检察委员会与检察官之间。
四、实行检察一体化机制中应把握的几个问题。
实行检察工作一体化机制，在内部要处理好纵向关系、横向关系、内部职能关系及整体关系；
在外部需要处理好检察机关与党的领导、人大监督关系。
党委领导、人大监督以及上级院领导，是中国特色社会主义检察制度的重要内容和重要特征。
坚持党的领导、接受人大监督与接受上级院领导是相辅相成、并行不悖、不可偏废的。
加强上级检察院对下级检察院的工作领导，保证检令畅通，增强监督合力，这是发挥检察机关体制优势、保证法律统一正确实施的根本要求；
维护党的领导、接受人大监督，更是维护中央权威和全面履行检察职能的重要体现。
检察机关“垂直领导”的实现关键就是要解决好“垂直领导”与党的领导、人大监督的关系和内部的整体关系。
1、“垂直领导”与党的领导、人大监督关系。
传统体制下地方党委领导直接干涉检察机关工作的做法是与宪法和法律精神不相符的，因为这种干预主要体现的是地方利益。
实行检察一体化后，检察机关的“垂直领导”仍然与坚持党的领导是并行不悖的。
可将各级检察机关的党组升格为党委，可作为上级检察院党委的派出组织，接受上级院党委的领导，上级检察院党委（党组）对下级检察院党委的领导，不仅能有效排出地方保护主义对检察一体化的干扰；
而且有利于党的路线、方针、政策、决议通过检察机关内部党委，得到更直接、更及时、更准确的贯彻落实。
一切国家权力属于人民，由人民赋予、受人民监督。
检察工作必须接受人大监督，这是我国宪法规定的，也是由我国的国体和政体所决定的。
人民代表大会制是我国人民当家作主管理国家的法定形式，人民行使国家权力的机关是人民代表大会。
国家的行政机关、审判机关、检察机关都由人大选举产生，对人大负责，受人大监督。
检察权就是在人大统一的国家权力之下的一个相对独立的分支，检察机关独立行使检察权，只能独立于行政机关、社会团体和个人，不能也不应独立于人大。
争取人大的支持和监督能够减少和防止少数地方势力对检察独立的不良影响。
同时人大监督也能够防止检察腐败，纯洁检察队伍，确保检察权的行使符合国家和人民的意志。
只有虚心接受人大的监督，检察工作中才能够有效防止检察权的滥用，检察人员才能真正做到恪尽职守、廉洁奉公。
2、处理好上下级的专属管理关系。
检察官服从检察长，下级检察机关服从上级检察机关。
下级检察机关必须绝对服从上级检察机关，不得以地区或部门利益，地方首长的要求等，直接或间接地对抗上级检察机关。
但上级行使监督指令权的方式必须尊重检察官的独立性，依照法定方式行使指令权。
同时上级的指令权的内容还要受到法定主义的限制。
法律高于“上命下从”，对于违法指令，检察官有权拒绝服从。
这是因为对检察事务的处理，是以每个检察官的名义进行的，检察官不能因上级的指令而卸除自己的违法责任。
另外法律还应赋予检察官对抗上级指令权的途径，保护检察官的独立性，使其拒绝服从违法指令的权力得以实现。
3、职能部门的相互配合关系。
加强检察机关内设业务部门之间的分工与协调，相互配合、相互支持，对办案力量进行统一调配和优化整合。
积极推行侦、捕、诉工作一体化，加强侦监、公诉和自侦部门的监督制约与配合协调，坚持侦监、公诉部门适时介入侦查，审阅案卷材料，参加案件讨论，根据庭审举证的具体要求积极引导侦查取证，并且对侦查活动进行监督和提出积极的建议，自侦部门积极配合和响应，及时收集和固定证据，以达到共同的诉讼目的。
改变侦控分离的状况，实现内部侦查监督部门对侦查活动过程的动态监督，形成打击犯罪的合力，提高侦查、公诉工作的效率和质量。
总之，笔者认为，检察工作一体化机制是检察机关坚持在各级党委领导和人大监督下，依据宪法和法律的规定，按照检察工作整体性、统一性的要求，实行上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹的工作机制。
实行检察工作一体化机制，应当坚持以科学发展观和社会主义法治理念为指导，紧紧围绕“强化法律监督、维护公平正义”工作主题，充分发挥检察机关领导体制优势，增强法律监督合力，树立法律监督权威，保障国家法制统一，维护社会公平正义，为构建社会主义和谐社会创造良好的社会环境和公正高效的法治环境。
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