抗战时期国民政府粮食库券制度之研究Word下载.docx
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也就是说，单靠征实远远不能缓解日益严重的粮食危机，与政府实施征实的初衷相左，为了获得充足的粮源，国民政府必须另筹他种方法。
但如采用现价收购粮食的办法，不仅容易引起通货膨胀，且在实施上必有诸多困难之处，其中较为突出的困难如折价问题，不易解决。
粮食征购和粮食库券制度的出台，正是这一严峻形势下的必然产物。
抗战爆发后，军粮的取得有以下几种方式，一是由各战区长官司令部粮管处，或军粮机关，或部队直接向市场采购粮食；
二是由各战区司令长官部或军粮局，转托行政机关（如各县乡镇政府）定额摊购；
三是由各军粮经理机关委托粮商承购；
四是由部队直接向人民征发。
征发的方式主要运用于邻近战区的地方，邻近前线地区，农民收获的粮食如不尽先利用，随时有被敌人攫取的危险，故各战区司令长官部常以命令施行征发，或各部队随地征发，以免粮食资敌。
①
上述四种方式，无论哪种，购买粮食的价格均和市价相接近。
购买粮食机关和粮户是自由市场上的买卖关系，是一种自由采购的政策，可以称为采购政策。
其中前两种方式，是战初军队取得粮食的主要方式。
1939年后半年，随着粮价上涨，粮食出现了紧张局面，无论是军粮机关或部队自身购买军粮，均感到极为困难，大多出现所领军费（指计划用于购买粮食的部分）不敷购买军食的现象，在山西甚至出现部队沿户乞讨军粮的悲惨景象。
因军费不足（相对于粮价上涨），军事机关用于购买军粮的资金极为紧张，所定收购军粮价格较低，粮户不愿卖粮给军事机关。
因此，军粮机关大多委托当地行政机关获得粮食，因收购价格低于市场价格，当地省县政府只有采用行政命令的方式强制粮户卖粮给政府，以供应军食，这种局面到1940至1941年更为突出。
此时的征购和征实实施后的征购已比较接近，含有一定征的意味。
不过没有后者征的色彩浓厚而已，可称之为征购政策的初端。
从1939年下半年到1941年7月粮食部成立时为止，国民政府的粮食政策着重于征购，但征购的数量不能满足军粮的需求，且国库还需付出巨额购价，严重影响财政收支。
故早在1940年7月行政院颁布《本年度秋收后军粮民食统筹办法》时，即决定粮食的筹集方法为征购与田赋改征实物，当时对如何征购粮食尚没有具体的实施办法。
粮食库券的发行，肇端于1941年全国粮食会议“发行粮食公债及粮食证券以筹粮食公营资金”一案②，决定则在同年4月的第五届中央执行委员会第八次全会上做出，主席团提议中央募集粮食由政府发行粮食库券。
所持主要理由有二，一是控制粮源，平抑粮价；
一是收缩通货，安定金融。
③主席团认为，发行粮食库券无论在实施上或在技术上，都是政府筹措粮食合理而有效的办法。
6月国民政府召开第三次全国财政会议，对于田赋征收实物及发行粮食库券办法再次加以讨论，通过《为遵照八中全会决议兼筹粮食金融拟定发行粮食库券募集粮食办法》一案，正式决议自1941年下半年起，全国田赋一律征收实物，对于征购部分并决议发行粮食库券办法，以为征购粮食支付代价之用，发行粮食库券征购粮食和田赋征收实物两者相辅并行。
并由前行政院经济会议秘书处拟具发行粮食库券办法要点，提交财政会议大会议决通过。
至此，粮食库券的发行已成定局，其具体的实施办法也大体确定。
不过，国民政府最初的设想是想向粮户征借粮食，而不是如后来的征购尚须支付一定的法币。
当时负责拟具粮食库券条例的是行政院经济会议秘书处粮食组，据该组成员之一陈正谟称，早在1940年四川粮价上涨之际，陈曾对四川各地米谷生产成本进行了一次详细调查。
调查结果，发现当时米价约等于地主1939年所收租米成本的十六七倍，1940年的八九倍。
因此建议由政府以高于租谷一倍的价格收买地主租谷，出卖于市场，以平抑市场粮价。
但恐政府收买大量租谷，增加法币发行，有碍金融与物价，主张在收买租谷时，付给地主节约储蓄券。
与此同时，立法院院长孙科也主张由政府搭付储券，全部收买民间余粮进行公卖。
蒋介石对陈正谟和孙科的建议极表赞同，一般社会人士也认为两人的办法可行。
④惟限于种种原因，用储蓄券购买粮食的方案并未实行。
1941年3月，陈正谟进入行政院经济会议秘书处粮食组服务，鉴于粮价已较他提出用储蓄券购买地主租谷时的粮价高涨数倍，若由政府定价收买地主租谷，所定价格低于市价太多，地主将匿粮不售，所定价格近于或等于市价，政府负担又太重。
遂放弃征购租谷的意见，进一步提出征借租谷的建议，并得到了经济会议秘书长贺贵严的同意，贺命令手下草拟粮食公债条例，以期向民间募集粮食。
陈以为发行公债，向为募集货币而非实物粮食，主张改为发行借粮券条例草案，但其他成员纷纷以借粮券名义有伤大雅为由，强烈反对陈之建议，草拟粮食公债条例或借粮券条例的草案搁浅。
⑤4月，五届八中全会通过由政府发行实物库券案，遂改为粮食库券条例草案，征借改为征购。
从发行粮食库券的缘起来看，粮食库券的出现，是为了避免因征购粮食所付货币太多引起通货膨胀而发，是和征购制度相配套的产物。
换句话说，粮食库券是政府用于征购粮食支付代价用的有效票证。
其主要目的是为了节省国家财政支出，用粮食库券向粮户提前预借了一部分粮食，而国家却对这一部分粮食不用支付现金，类似于借条。
从这个角度出发，征购和粮食库券，实质上相当于预借。
二发行与分发
粮食库券由财政部与粮食部联合发行，上面并盖有两部部长印章。
发行数量由财粮两部依据实际需要征购或征借粮食数量，以每年田赋征收的实物作为抵押。
抗战时期总共发行了三期，1941年发行了第一期，1942年为第二期，1943年为最后一期，1944年征购一律改为征借后，不再发行粮食库券，仅在田赋串票上增列一栏，注明分5年平均偿还，粮户凭串票即可抵缴当年田赋。
只有四川省政府及民意机关（省参议会）应粮民请求，一再请发一种临时收据，以代替粮食库券，转发粮户。
经粮食部同意并拟定收据式样，注明每年偿还本息数额，会同财政部交中央信托局重庆印刷厂印制，交由四川省政府转发各县政府，其作用与粮食库券相同。
1941年粮食库券自9月1日起发行，自1943年起分5年平均偿还。
即自该年起，每年以面额五分之一，随同粮食库券面额按年抵缴各省田赋应征之实物，利随本减，至1947年全数抵清。
利率为周息五厘，以实物计算。
发行面额分为一市升、二市升、五市升、一市斗、五市斗、一市石、五市石、十市石、一百市石九种，并分稻谷、小麦二类。
⑥1942年发行的粮食库券与1941年基本相同，不同的只是发行时间提前至7月1日，自1944年起分五年平均偿还，至1948年全数抵清。
库券面额分为一市斗、二市斗、五市斗、一市石、十市石、一百市石六种。
⑦1943年发行的粮食库券，自1948年开始偿还（前两年均是两年后开始返还，而1943年发行的粮食库券则是五年后开始返还。
在粮食价格不断上涨的情形下，返还时间愈长，对国家愈有利，相反对粮户则是非常不利的，时间越长，粮户吃亏越大），1952年还清，其余各种规定与1942年大体相同。
历年粮食库券的发行，一般由财政部粮食部与各省主席商定各省所需粮食库券的数量，然后由财粮两部负责印发，在开征之前交由各省，再由各省转交各地田赋管理处或田赋粮食管理处⑧，粮户缴纳征购或征借粮食时，按照各省规定的搭发粮食库券成数发给各个粮户。
但各省征购或征借数量难以在短时间内协商完毕；
抗战时期印刷厂能力有限，无法按时印制完成所有各省粮食库券（粮食库券上要写明省份与县名，所以不能提前印制）；
战时交通梗阻，运输工具缺乏，粮食库券很难按期送到各省，或有运输途中全部或部分遭到日本袭击或毁于战火之中；
或者粮食库券大面额过多不便分割。
以上诸因，导致粮食库券很难按时按量分发给各省各县各乡以至各个粮户。
未按照《粮食库券条例》执行的省份（已经领到粮食库券）或未按期领到粮食库券的省份，普遍做法是在田赋串票第三联（即兑换联）及第四联（即付款联）上加盖木戳，以备将来换领粮食库券；
或者直接以串票临时加盖印记代替粮食库券，而将中央后来运到的粮食库券截留省上不发。
⑨可是，因串票印刷质量较差（粮食库券印刷质量较好），如保管不善，印记极易模糊不清，给粮户将来抵缴田赋带来诸多麻烦。
由于粮食库券发放的滞后，导致各县无法将粮食库券发到粮户手中，故而粮食库券后到的各省各县，往往将粮食库券截而不发，留省或留县保存，为以后粮食库券抵缴田赋带来问题。
二是粮食库券中大面额券太多，各地小粮户又多，分发不易。
领券手续又繁琐，导致小粮户托人代领库券和将库券卖掉的现象，加剧了粮食集中的程度，达不到平均负担之目的。
三粮食库券与价款的搭发与领付
征购粮食与采购粮食的最大不同，即是征购带有浓厚的强制性质，是政府强制从农民手中购买粮食，因是强制，也为避免因政府购粮而引起粮价上涨，规定征购价格不随市场的涨落而给价，因此所定价格远较一般市价为低。
因抗战时期国家各项开支巨大，对规定的较低价格也不能全付法币，必须搭发一定的粮食库券。
一般规定是三成法币，七成粮食库券。
不管征购价格与市场粮价差别多大，只要是征购，首先面临的就是制定征购价格的问题。
核定各省购价的主要原则是市场粮价的高低、需粮的紧迫程度及各省原来赋额负担的轻重。
评定价格过高，则增加政府财政上的负担；
过低则人民不免遭受损失，易引起其不满，且连带低估了粮食库券的价值，使库券的信用蒙受影响。
因此，征购价格的核定，是一个极为棘手的问题。
宋同福甚至主张不付法币，而全部搭发粮食库券⑩，其出发点即基于此。
因为各省市场粮价的差异，征购粮食的价格不一致，搭发库券的成数也不一致。
1941年度征购粮食价格，四川为最高，每市石稻谷100元，湖南最低，为20元。
（11）征购各省中，搭发粮食库券的有四川、江西、广西、湖南、河南、陕西、绥远、宁夏八省。
搭发比例分别为：
四川法币三成，粮食库券七成；
江西法币8/11，粮食库券3/11；
广西和绥远均为法币4/5，粮食库券1/5；
湖南法币3/4，粮食库券1/4；
河南、陕西和宁夏三省为法币2/3，粮食库券1/3；
其余征购各省则全部支付法币。
（12）
1942年度征购粮食价格，按照粮政会议决议，由中央按照各省县产粮市价分区核定，最高为云南，稻谷每市石190元。
其次为四川及西康雅属（旧雅州府属地，今凉山州）各县，按稻谷每市石150元计算。
再次为贵州及西康宁属（旧宁远府属地，今雅安地区）各县，每市石100元，依次而降，广东90元，湖北85元，湖南、广西均为80元，福建70元，最低为江西、安徽60元。
征麦各省一律按小麦每市石100元作价。
价款搭付办法，依照蒋介石核定的原则，以搭付“二年期法币储蓄券”为原则。
后经财政部粮食部与各省主席洽商，大部分仍用粮食库券。
总计搭发粮食库券的有四川、西康、广东、广西、湖南、安徽、陕西7省，其中四川、广东、广西、湖南、陕西5省照核定价格，按三成法币七成粮食库券搭发。
安徽省征稻县份按粮食库券与法币各五成搭发。
西康宁属照四成法币六成粮券搭发，雅属按三成法币七成粮券搭发。
其他征购各省分别搭发法币储蓄券或美金储蓄券，其中搭发法币储蓄券者有贵州、福建、江西、河南、湖北、甘肃、绥远及安徽征麦县份，搭发美金储蓄券者有云南、山西两省。
（13）
1943年度征购价格，参照1942年度定价及征购开始时的粮价酌量调整，但全部购粮价款法币部分，连同采购抢购在内，以不超过1942年度实付数为限。
征购价款，征麦省份一律照1942年成例，每市石100元。
征稻各省与1942年度大略相当。
办理征购省份为湖北、江西、湖南、河南、青海、山西等省。
连同该年征购改为征借省份，总共搭发粮食库券的有四川、湖南、浙江、贵州、云南、西康、广西、广东、福建、陕西、绥远等省，山西仍照上年办法搭发美金储蓄券，湖北、河南两省搭发法币储蓄券。
（14）
从上述征购粮食价格和库券成数观察，各省之间粮食征购价格差别极大，如同为1941年度征购，四川每市石稻谷100元，湖南20元，前者是后者的5倍。
1942年度云南征购稻谷价格较安徽多出三倍以上。
搭发的种类也不一样，有搭发粮食库券的，也有搭发美金储蓄券、节约建国储蓄券，其作用与粮食库券大体相同，都是支付购粮或借粮价款的有效凭证，惟在利息和返还上有所区别。
（15）粮食库券比例按照中央规定以搭发七成为原则，实际各省搭发比例更是五花八门，有搭发七成的，有六成的，有五成的，更有全部发给法币不发库券的，四川省还规定粮户可用粮食库券换美金储蓄券或甲种储蓄券。
从后来国民政府返还情形来看，无论是使用粮食库券，还是美金储蓄券或节约建国储蓄券，搭发比例大的省份，粮户损失较大，反之较小。
购粮价格和搭发粮食库券成数决定之后，接下来的问题就是如何将款券发到各个粮户手中。
1941年四川由粮食部委托中国农民银行及四川省银行代发，其他各省则由粮食部交各省政府，再由各省政府交由各县政府转发粮户。
按照规定，粮户应在缴粮的同时，即可获得价款和库券。
事实上，粮户要拿回属于自己的款券，其间却困难重重。
以四川为例，主要存在四个问题：
一是付款券机构成立太迟，设立过少；
二是付款券机构与征购机构异地办公；
三是领款手续杂乱无章；
四是付款券机关人员对农民态度较差。
（16）
其他各省亦存在和四川相同的情形。
（17）其他各省将款券交由各县政府，各县政府大多利用旧有的金融机构，或斟酌当地人口面积添设新的机构。
但所设机构大多未能与人口面积多寡相适合，僧多粥少，付款机关又多半集中于城镇，住在偏僻乡村的农民必须远道跋涉领取款券。
故大多发生兑付不易和挤兑情形，甚有“因兑户太多，致将门窗挤破，几酿巨祸者。
亦有老幼挤兑，而被践踏成伤者。
种种情形，非目睹者不易置信。
同时更有扰乱分子，乘机拨弄，致使农民误听滥言，挤兑更甚”。
（18）其对于众多小粮户，更为困扰。
许多小粮户为了领取几升几斗粮食库券和数元数十元甚至数角法币，而来回奔走数十里甚至三四百里路，走到可以领取券款的地方，又因为拥挤过甚而不得不等候一二天或三四天不等，往往有换取购粮券款所入，尚不足弥补因领款而等候数日来回旅费者（指农民住店和吃饭的费用），甚或因气愤而将粮食库券当众撕毁者，不仅直接增加粮户负担，且促使农民抱怨政府的征购制度。
许多民众甚至办理粮政的人员也异口同声地说：
“这种办法，还不如爽爽快快地多征收点要来得好些。
”（19）
1942年度，经征经收全归田赋机关办理后，征购应发款券似应由田赋机关发放较为便捷。
但财政部和粮食部鉴于田赋机关兼办征收后，业务较繁，如再将发巨额粮食库券与法币的重任交给田赋机关，生怕贻误工作。
同时征收与发款券由同一机构办理，亦容易发生流弊。
故两部规定1942年度购粮价款由各省政府筹划核定，以委托国家银行及省地方银行就征收处所在地设处代办为原则（委托银行办理是因银行内部组织严密，办事人员较为负责），不能设处者，由受委托银行转托其他银行、钱庄行号及商店代办。
（20）
依据此项原则，1942年度各省购粮价款发放办法不尽相同，具体为：
“四川省：
由粮食部委托中国农民银行及四川省银行分负各县发价责任，按各县县级之大小设立分理处一至三处。
湖南省：
委托湖南省银行各分支行处办理付价，凭县处签发之四联给价证，通知付款两联支兑。
数额较小者，可由征收处先领一定数额价款，在征收场所代为发付，汇报省行转帐。
江西省：
委托裕民银行经理，仍由省县处负配发稽核之责，并由裕行选派出纳员，驻各县征收处办理领发手续。
福建省：
委托闽省银行代付，各县处应发购粮款券，得由各分支行处先发定额周转金交由各县长负责保管，由县长分交各征收处负责收购，如周转金用罄时，应将第一次收购原始凭证交分支行处记帐。
西康省：
该省各县局征购价款给领事宜，由县长、征购粮食监委会财委会主任暨党团与地方机关法团公正人士等组织购粮价款发放委员会，负责监督办理。
山西省：
该省各县并无国家与地方银行，所有购粮价款仍由各县府转发。
甘肃省：
该省购粮价款以省银行承办为原则，未设省银行分支行县份，由县府及县田管处会同办理，其承办人须具殷实保证。
”（21）
1943年度支付款券办法，与1942年度基本相同。
在粮户领取粮食库券与法币的过程中，1941年度因事属初办，各省办理难如人意，给粮户带来诸多不便，致其怨声载道。
1942、1943两年度，财政部粮食部与各省政府纷纷进行改善，其最大的改进之处就是支付款券机关必须与征收处在同一地点办公。
虽然各省因条件限制，未能全部做到此点，但情形已较1941年度明显改观。
同时，分期分乡巡回流动付款办法的采行（22），不仅免去了粮户远道赴城镇领取款券的不便，给他们带来了较大便利，也在某种程度上弥补了付款券机关设立过少的不足。
四利弊分析
（一）粮食库券之利
发行粮食库券，是国民政府针对战时特殊环境的一种创造发明，是中国债券发行历史上从未有过的新办法。
对它如何评价，时人早在粮食库券发行不久之后，就对其作出了客观公正的评价。
最早对此作出评价的是经济学家许涤新。
许涤新认为：
“粮食库券之作用，在于使政府能以较少量之法币，从人民征借粮食，因而使政府能集中大量粮食以供军民之需要。
现在大家皆深深感到法币的发行额已到相当膨胀的程度，如果再以同样的速率发行下去，就会使物价更狂飚而上涨。
政府取得粮食的方法，如果用法币来购买的话，则六百万石的米，以现在的市价而言，就需要二十万万元，假使打了个对折，亦需要一十万万元，这广大量的法币之增发，对于当前的金融与物价之影响是不堪设想的。
粮食库券之发行，可以代替法币，而又有使政府获得粮食之功。
但是，我们必须注意，粮食库券毕竟与法币不同，它是不能作为一般购买手段的，它有点类于上海金融界中的汇划。
因为它不能直接兑现与购买商品，巨量发行之结果，将必使粮食产生两种价格，一种是以法币计算，而另一种是以粮食券计算的。
这就会促进米价之提高了。
”（23）同年11月2日，《解放日报》也有人发表文章，对粮食库券给予很高的评价：
“田赋征实与库券购粮，无疑地，对于弥补财政赤字与解决军糈公粮，是有其积极意义的。
”（24）
国民政府发行粮食库券的初衷是为了弥补田赋征收实物所征粮食不足以供应军粮的现实，用粮食库券支付一部分征购或征借粮食所需的价款，用少量货币获得大量粮食，从而达到节省国库开支之目的。
尤其是1943年征购大部改为征借之后，不再支付法币，作用愈加显著。
从解决粮食危机和缓解财政压力的双重目的出发，粮食库券的主要目的已经达到。
1941-1943年度，国民政府总共发行了多少粮食库券，限于史料的缺乏，迄今没有一个准确的数字统计，笔者估计大约为6885万余市石。
（25）1941至1943三年度中，以征购额最少的1941年度为例（26），即可看出粮食库券对抗战时期解决粮食问题与减轻国库负担方面的巨大贡献。
该年度征购粮食约为稻谷17730000市石，照平均市价每市石60元计算，折合法币1063800000元；
白米4666700市石，照平均市价每市石120元计算，折合法币560004000元；
小麦11775000市石，照平均市价每市石90元计算，折合法币1059750000元，三者合计总共34171700市石，共折法币2683554000元，减去应付价款征购（即三成法币部分）、仓储、包装、运输等费用总额1536490350元，剩余1147063650元。
（27）因为发行粮食库券收购粮食，1941年度为国库节省开支达11余万万元以上。
1942和1943年度因征购额或征借额较之1941年度增加，再加上粮价上涨的因素，其节省的法币更多，对于巩固国家财政基础所起的作用必然会更大。
同时由于政府少发行了征购征借所需的货币，使在市场上流动的法币数额大为减少，因此粮食库券尚有收缩通货、平抑粮价物价的功效。
如果将战时粮价不断上涨、法币不断贬值的因素考虑在内，则粮食库券的作用更大。
粮政与役政并称抗战时期国民政府抗战的两大基石，可见粮政对抗战之重要性。
田赋征实以及相关的征购征借（征实征购征借简称“三征”），成为抗战中后期国民政府获得粮食的最重要来源，也是国民政府粮政的最核心举措。
三征粮食大约有三分之二用于军粮，三分之一用于公教人员与民食。
三征中，每年征购或征借总数基本与征实额相当或略少，因之，从三征总体的视角分析其作用，亦可明了征购征借之作用，因征购征借中大约有七成是用粮食库券支付的，亦可看出粮食库券对国民政府粮政与财政之作用。
从上表观之，田赋三征的粮食折成法币，其数额每年度都超过国民政府通过各项税收的数目，高的年度几乎达到四倍半，低的年度大约为两倍半，平均约为316%。
如果把杨荫溥在计算中偏于保守这一因素估计在内，国民政府通过三征所得收入应平均不低于税收的四倍，其重要性远远超过政府通过新三税所得的收入，即三征成为国民政府财政收入的最重要来源（除掉银行借款），亦可窥见粮食库券之作用。
从田赋三征所占国民政府支出的来源上（表2），也可看出粮食库券在赋税领域所占地位之重要性。
1942年与1943年，国民政府中央财政支出来源的构成发生了重大变化，通货膨胀仍是国民政府解决财政问题的主要办法，而田赋三征，远远超过其他各种税项收入，成为仅次于银行借款的一项极为重要的收入，分别为20.1%和28.3%，占国民政府财政总支出的五分之一以上。
如果仅从税收的角度出发，田赋三征实已位居国民政府财政收入的榜首，亦可看出田赋三征及其子制度粮食库券制度在抗战中的突出贡献。
此外，从田赋三征前后，粮价的变动也可看出其作用（表3）。
抗战爆发到1938年底，与物价不断上涨的形势相反，因连年丰收，粮价不仅不随物价上涨，反而跌落。
1939年至1940年6月，粮价随着一般物价的上涨，亦开始上涨，但粮价上涨指数始终落后于物价之后。
1940年7月是一个分水岭，因粮食歉收、通货膨胀、交通困难、战区扩大等因素之影响，粮价开始猛涨，粮价上涨指数已经接近物价指数。
至田赋三征前夕，各地粮价指数大多已超过物价指数。
自从田赋三征之后，粮价虽一直在上涨，但相对于物价，其上涨较为平稳，且粮价上涨指数远远低于一般物价指数。
换句话说，粮食库券尚有减缓粮价上涨速度之功效。
（二）粮食库券之弊
从财政尤其是从粮食的角度观察，粮食库券的发行，使政府把握了大量粮源，对于供应军糈民食，控制粮食市场，稳定法币价值，挹注财政，作用不可低估。
因此，它对国民政府是有利的。
但从后来粮食库券的返还过程以观，明显又是得不偿失，即粮食库券的长期效应远不及短期效应。
粮食库券条例规定，粮食库券是以田赋征实所得实物为担保，到期后可以粮食库券面额抵缴当年粮户应缴之田赋。
1941年和1942年发行的粮食库券两年后开始返还，每年返还五分之一。
1943年发行的第三期粮食库券，则是在五年后（1948年）开始
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