金融保险金融监管体制的状态弊端及其改进文档格式.docx

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从国内来看，分业经营模式使得金融机构小而分散，业务单调，不利于业务拓展和规模效应。

近年来，非银行金融机构的业务，如证券、保险、信托及期货、期权等金融衍生商品得到很大发展，非银行金融机构向银行业渗透，使得金融内部压力越来越大，竞争越来越激烈，各类金融机构不得不采取兼并收购等方式扩大自身规模，并使服务多样化，以提高竞争力。

商业银行、证券公司、保险公司之间的相互控股与兼并收购，使得混业经营成为必然。

3.追求规模效应的内在动力。

一般而言，金融业的平均成本曲线比普通行业平缓，具有更大的规模经济潜力。

追求规模经济效应是金融业的内在动因。

随着市场经济的发展，银行业传统的存贷业务已进入微利时代，它们必须通过努力降低成本以获取利润。

同时，股权制度和资本市场的发展促使企业更偏好直接融资方式，更愿通过发行股票和债券在资本市场上筹资，由此造成商业银行与投资银行业务发展的不平衡。

而实行混合经营，通过多样化、综合化的业务，可以分散经营风险，为客户提供全方位服务，降低信息成本与金融交易成本，从而有利于增加和提高规模效应。

4.新技术革命的强力支持与推动。

以计算机和互联网为特征的新技术革命极大地降低了金融通讯、金融数据处理、金融管理技术开发、金融信息传播的成本、信息技术进步所带来的交易成本与信息成本的显著下降，使金融管理技术与金融信息传播效率大大提高，从而增强了金融机构业务扩张能力。

金融机构可以尝试涉足过去无法进入的非传统领域，甚至突破地域和时空的限制，扩大金融交易范围，使金融混合经营有了强大技术支持。

二、我国金融业混合经营的实践考察

1.具有金融控股公司特征的金融机构或非金融企业。

金融控股公司是以控股公司形式存在的跨越不同金融市场的综合经营集团。

金融控股公司具有独特的“集团控股、法人分业”架构，既可带来综合经营协调效应，促进资源在不同金融市场之间的流动，又可满足分割不同金融市场风险的需要，是国内外金融机构竞相追逐的发展目标。

有关资料表明，目前国内至少有30家企业集团形成了对两类以上不同金融机构的控股地位或掌握了实际控股权。

具有金融控股公司特征的金融机构或非金融企业结构大致有四种情况：

一是非银行金融机构以控股公司形式同时控股或参股多家金融机构形成的金融控股公司。

如中信集团、光大集团都同时拥有银行、证券公司、保险公司和基金管理公司。

平安集团既有保险机构，也有证券、信托和银行机构。

二是国有商业银行在境外设立非银行金融机构，或与境外机构合资设立非银行金融机构，这些非银行金融机构又返回境内开展业务。

如中国建设银行与摩根斯坦利合资成立了从事投资银行业务的中国国际金融公司。

三是一些企业集团形成的同时对多家金融机构的控股。

如青岛海尔集团、上海国际集团、首创集团、新希望集团、云南红塔集团等均在构建同时经营银行、证券和保险业务的金融控股公司。

四是境外多元化金融集团在境内不同金融机构中参股，形成境内多元化经营的格局。

如花旗集团、荷兰国际集团等在境内既有商业银行分支机构，又参股保险公司，或与证券公司合资成立基金管理公司。

以上无论哪种机构，只是形成了金融控股公司的雏形，并非真正意义上一体化经营的金融控股公司，可视为具有金融控股公司特征的金融机构或非金融企业。

2.交叉性金融业务。

主要分为两大类：

一是金融机构代理其他不属本行业的金融产品而形成的交叉性金融工具或业务，即所谓的代理业务或中间业务。

如银行代理保险业务、证券业务、基金业务等。

这类业务只是某金融行业的金融产品与其他行业金融机构在销售渠道或客户资源上的共享，本质上不涉及不同金融行业或金融市场的交叉。

二是涉及不同行业属性或不同市场属性的金融产品的交叉。

如保险公司推出的投资连结保险业务（保险保障与证券投资之间的交叉）和储蓄年金业务（银行与证券投资之间的交叉）、商业银行试点设立的基金管理公司（银行与证券投资之间的交叉）、保险资金投资证券市场业务（保险保障与证券投资之间的交叉）、信贷资产证券化业务（银行与证券投资之间的交叉）以及一些金融机构推出的委托理财产品（委托理财产品投资范围不同，就会涉及不同的市场或行业交叉）等。

此类交叉性金融业务具有跨行业属性和跨系统风险特征，是实质意义上的交叉性金融业务。

我国金融控股公司与交叉性金融业务的出现表明：

一是中国通过设立金融控股公司来实现金融业务的多种经营局面已经打开，尽管每家子公司的业务是单一的，符合国家法律的要求，但对于每一个集团方面有多个子公司，可以从事多种金融业务，各个子公司之间的资金信息、人力等各个方面都可以相互协调，能达到资源配置的目标。

二是银行、证券、保险业各实践中的“交叉”已经开始，金融业事实上的混业经营已经出现。

这一方面对现行的金融分业经营体制进行了某些修正；

另一方面对我国现行的分业监管体制提出了严峻挑战。

在现行银行、证券、保险“三足鼎立”的监管体制下，如何加强金融监管，做到既防止对一些混业经营业务造成监管真空，又防止对各金融机构同时监管形成监管重复，已成为完善现行分业监管体制的当务之急。

三、完善现行金融监管体制的构想

（一）尽快建立和完善我国分业监管协调合作机制。

1.中央银行与金融监管机构的协调合作制度。

（1）强化金融监管联席会议制度。

金融监管联席会议制度是指在我国金融业实行分业监管体制下，为实现监管机构之间的协调配合，避免监管真空和重复监管，提高监管效率，鼓励金融创新，由各监管机构在分工的基础上建立的一种合作机制。

金融监管联席会议制度有利于实现监管机构间的协调配合、便于信息共享，促进金融创新，保障金融业的稳健运行和健康发展。

近年来，我国在金融监管联席会议方面进行了有益尝试，以2004年6月银监会、证监会、保监会签订的《在金融监管方面分工合作的备忘录》（简称“备忘录”）为标志，应该说“三会”之间的监管联席会议机制和经常联系机制为金融监管机构之间的信息共享提供了便利。

但从本质上看，这种机制是在现行金融业分业监管体制下加强监管机构之间相互沟通的权宜之计，不具有强制力和决策性质的制度安排，因而不是金融监管协调的长效机制。

就目前来看，现行金融监管联席会议至少存在以下不足：

一是尽管三家监管机构以“备忘录”的形式对联席会议进行了设计，但目前在我国法律上尚未有相关依据。

二是三家监管机构作为互相没有隶属关系的政府监管机构，通过“备忘录”的形式建立联席会议，只表明三家监管机构的一种愿望，在具体监管业务上缺乏有效的约束机制，对协调交叉性业务领域的监管没有具体明确规定，一旦部门之间对某些政策或业务产生利益纠葛，就会出，现无人协调与沟通的问题。

三是中国人民银行虽然不再承担对具体金融机构一般性业务的监管责任，但作为中央银行，据现行法律规定，依然担负着维护金融稳定，防范化解金融风险，监管银行间债券市场与外汇市场等重要职责。

中央银行作为金融体系的“监护人”，在维护金融稳定方面有着不可替代的作用。

中国人民银行承担着有关金融机构流动性监控、救助有问题金融机构、防范系统性金融风险的职责。

如果一个具有系统性特征的金融机构出现了支付困难或流动性风险，在没有存款保险制度的情况下，中央银行从维护金融稳定和保护存款人的角度出发，就必须提供流动性支持。

否则就有可能导致系统性金融风险，甚至出现金融危机。

因此，人民银行要实现维护金融稳定的目标，必须随时了解金融机构特别是高风险金融机构的实时状况，与金融机构共享重要信息。

可见，金融监管联席会议中没有人民银行参加，其缺陷不言自明。

根据我国目前金融监管联席会议的实际情况，在进行联席会议制度的设计上主要应把握以下几点：

一是鉴于金融监管联席会议在我国当前的必要性和重要性，在有关金融基本法未作修改的情况下，应由国务院以行政法规的形式对金融监管联席会议制度予以确认，赋予金融监管联席会议制度更高的规则依据，作为国务院下属机关，对各监管机构在该制度下权利和义务的设定有了依据和支持，增强了制度的权威性、约束性和执行性。

同时避免了对有关金融法的频繁修改，也可使分业经营，分业监管机构之间的协调问题在执法中得以解决。

二是金融监管联席会议成员应由人民银行、银监会、证监会、保监会组成。

根据三家监管机构的“备忘录”，现行金融监管联席会议把中国人民银行放到“可邀请参加”的地位。

如前所述，中国人民银行在协调银监会、证监会、保监会、充当最后贷款人、防范系统性金融风险方面发挥着重要作用。

如果金融监管联席会议中没有人民银行加入，其效果在一定程度上受到制约。

三是金融监管联席会议要进行制度化运行，确定主要职责。

所谓制度是人类设计出来调节人类相互关系的一些约束条件。

在现行分业监管体制下，金融监管联席会议主要职责是：

第一，协调政策。

即协调货币政策与金融监管政策、宏观经济政策与金融监管政策。

第二，协调监管重复与监管缺位。

各监管机构应在对金融市场发展状况的把握上把监管重复和监管缺位问题予以明确，通过联席会议进行协调。

对于通过联席会议未能达成一致的问题，可报经国务院最后决定。

四是金融监管联席会议要确定时间。

联席会议应分为定期会议和不定期会议。

定期会议为基本形式，不定期会议为特殊形式。

不定期会议主要是应对一些具有突发性重要事件，在一方或几方明确要求下召开。

同时，在联席会议基础上，要充分利用现代化通讯网络等技术工具建立快捷信息通报制度和信息共享制度。

三、改革金融监管体制的理论依据及政策建议

（一）树立功能型监管理念，完善金融监管体制。

（二）建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融体系是金融体制改革的整体目标，而全面开放金融市场势在必行，对于资本单薄、互相调度资会空间有限以及专业人才缺乏、知识面较窄的国内银行、证券、保险公司而言，竞争形势相当严峻。

及时调整以往分业经营的发展战略，采用金融功能型监管理念，建立统一的监管模式势成必然，为前者提供制度支持，因为功能型监管理念具有如下优势：

首先，针对混业经营下金融业务交叉的趋势，实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，监管部门不必局限于某一金融行业或金融机构内部的金融风险，化解金融转轨时期的风险，维护金融业的整体安全。

其次，功能型监管体制还因其功能稳定，可以较好地对各种金融创新实施监管，不必通过限制金融创新来维护金融业安全，而将精力放在完善功能监管体制，以对金融创新产品买行有效监管上，为金融创新创造宽松环境，避免监管真空，降低新的系统性风险，消除多重监管制度对金融创新的限制。

再次，根据金融机构的各项功能，如支付方式、资金集聚机制、资源转移便利、风险控制方法等来重组监管机构及监管规则，突破货币政策与金融监管的传统模式，使中央银行摆脱两难的困境，将原有机构化、僵硬的监管条例转化为动态稳定的监管规则，从而实现监管工作目标的相对稳定性，并与货币政策相配合，消除中央银行职能的内生性冲突。

但必须认识到，与日本经济高速增长时期一样，在金融机构资金来源短缺时，它更愿意服从政府的行政指导，而当资金短缺缓解后，监管效果就会大打折扣。

目前，中国经济快速增长的同时出现流动性过剩，未来很可能作出利己的选择，而不是服从监管部门，近期个别商业银行无视宏观经济调控，过度发放贷款就反映出这一点。

同时，要防止像日本一样，实行市场准入，过度保护现有金融机构，使其缺乏改进竞争力的必要竞争压力，以至当外部环境巨变时而无所适从。

因此，应根据金融市场化进程，摈弃强制性的人为抑制市场机制发挥作用的行政监管方式，强化市场机制的作用强度，逐步适度放松金融机构的准入，提高国内金融机构的竞争力。

第四，功能型金融监管体制的广度可以抑制商业银行的“套利”动机，减少银行的“监管套利”行为，避免抵消货币政策的效果，有效防范金融风险，避免对货币政策形成对冲。

最后，可减少各监管机构之间的摩擦成本，降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益。

（二）完善金融监管体制的政策性建议。

全面实行分业监管之前，中国人民银行兼行金融监管职能，对金融业实行全面监管，金融监管往往被弱化。

当然，也有中央银行兼行银行业监管职能，另设监管机构监管保险业、证券业，但这同样存在协调成本与监管能力弱化的问题。

目前，中国主要模仿美国，设立多个金融监管部门，对银行业、保险业、证券业分别监管。

这固然可以发挥专业监管优势，但监管机构之间协调难度太大，成本过高，且与金融自由化、国际化产生冲突。

而各主要市场经济国家纷纷设立专门的金融监管机构，独立行使金融监管职能，对金融业实行统一监管，如英国、日本、德国等都是如此。

可以预计，混业经营将成为中国金融业未来发展的必然趋势，统一、综合的监管模式必将成为最终的选择，以获得被监管者和客户的理解与认同，明确监管者职责，避免多重监管机构体制下的不公平竞争、监管规则不一致、监管重复、交叉等。

第一，要解决问题的关键在于以何种方式统一金融监管部门，何时采取行动等策略性选择。

目前，存在两种选择：

一是在现有监管体制基础上，健全金融监管机构，完善金融监管协调合作机制，并对相关法律法规进行修改，然后逐步统一监管部门；

二是直接组建统一的监管机构，实行功能型监管。

基于行政权力在中国的正当性与有效性，在国务院下组建常设性机构国家金融监督管理委员会（以下简称金监委），管辖银监会、证监会、保监会，全面负责金融监管、金融改革与发展战略规划的制定、金融监管机构的协调、金融创新的监管、交叉业务及金融控股公司的监管、金融风险控制等决策性事务。

在金监委内部各监管机构间建立协调合作机制，建立信息交流制度，并在此基础上设立全国统一的金融信息中心，推进支付清算系统的统一互联。

各监管机构负责向其监管对象收集信息和数据，统一汇总、编制各类金融机构的数据和报表，按规定定期公布，定期召开工作机制讨论、协商具体的专业监管，制定监管指标和监管人员的行为规范，鼓励金融发展和创新，控制相关风险，将金融监管的重心放在构建各金融机构规范经营、公平竞争、稳健发展的外部环境上来，运用最新的信息技术进行非现场的监管，建立跨市场的、连续性的、统一的功能型监管体系。

而中国人民银行与金监委并列，根据现行法律授权，负责货币政策的制定和支付体系的稳定，仍担负最后的贷款人角色。

应该指出，将货币政策与中央银行的独立性简单地理解为独立于国务院的领导并不现实，而且其内设的货币政策委员会也因组成人员不具备广泛的代表性，其职能仅局限于各行政部门高层议事机构。

未来相当长时期内，还需完善制度建设，为提高货币政策独立性创造条件。

可借鉴发达国家经验，在中国人民银行、中国证券监督管理委员会、财政部、国家外汇管理局等部门之间设立跨部委的支付结算委员会，整合支付结算体系，促进支付结算体系的标准统一、系统兼容、相互连接、效率优化、安全稳健。

同时，可借鉴德国的改革经验，在金监委下设各个专业咨询委员会或工作小组，吸收金融市场各领域的专业人士、借款人代表、消费者代表和学者及监管机构代表组成，及时反馈市场意见，为金监委提供决策咨询，并对各监管机构执行决策的状况进行评估。

第二，建立金监委、财政部、国家发改委与中国人民银行之间的定期会商机制，将国家发改委原负责的企业债券、创业投资、产业投资基金等移交给金监委，财政部仍负责国债发行、金融不良资产处置、国有金融机构的资本金管理、国际金融合作等。

第三，要加强金融业的自律，一是建立健全以金融机构内部控制为基础的内部自律机制，维护金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险，建立完善的内部风险预警控制机制，以风险为核心，建立金融机构管理质量的评估和干预方式，提高对金融机构的公司治理水准。

二是加强金融行业自律性组织的建设，建立健全银行业协会、保险业协会、证券业协会、投资者保护协会等组织的工作，制定更为严格的行为守则，并对本行业经营者的经营行为进行监督，赋予其行业保护、协调、合作与交流等职能，以维护行业的公平竞争和市场秩序，在政府监管范围之外，通过自律行业的道德规范加以补充，形成市场多元利益主体的相互制衡机制，且建立全国同业协会的联系机制。

第四，完善金融监管法规体系，首先要通过立法，确立统一、综合的金融监管体制，加强对金融控股公司的监管，将金融监管纳入到法律框架内，严格禁止政府对金融经营的不当干预，防止因监管体制改革引起权力过于集中导致腐败问题的出现，以保证监管依法有序进行。

同时，根据金融混业经营的趋势，对已经不适应金融发展的监管法律法规进行系统清理，针对原有指导性的、框架性的金融监管法律，制定可行的实施细则，增强可操作性，解决当前金融监管中有法难依的问题，制定有关金融机构被接管、终止、兼并、破产、清盘、拍卖等方面的法规和管理办法、信息披露、网络银行、外资金融机构管理等方面的法律法规以填补空白，建立以风险为核心的监管业务标准和操作规范。

对于外资金融机构，要及时建立完备的监管法律体系，维护监管的持续性，保护公众利益，尤其是存款人和投资者权益，为内、外资金融机构提供公平竞争的环境，为其提供平等的法律地位和市场机会。

为适应市场条件的变化，建立金融法规的定期调整制度，既加强法律的透明度，也增进法律建设的连贯性。

修订法律时，要防止孤立对某部法律进行修改，而应同时修改所有相关法律的有关条款，使各项法规条款规定具体明确，对专用名词明确解释，减少法律执行中的矛盾。

第五，为适应金融风险传递越来越快的特点，主动地加强与各国金融监管当局、国际金融组织之间的交流与合作，借鉴国际先进经验，积极参加金融监管的国际性组织，广泛开展与相关国家监督机构的双边及多边合作，与其他国家开展信息交流、技术应用的合作，签订双边谅解备忘录，建立定期磋商和交流制度，通报互设机构的经营情况和风险状况，杜绝跨国金融机构的监管真空。

同时，制定统一的风险监测和控制体系，共同跟踪和关注跨国金融活动和资金流动。

第六，建立金融机构的信息披露机制，加强社会公众的监督，深入开展有关市场规则、金融意识和知识的教育，增强金融风险意识、社会信用观念，遏制非法金融活动的社会基础。

同时，建立科学的风险识别、报警和评估方法体系，全面系统地收集各地的经济金融数据，对金融风险进行动态分析和综合评估，及早向金融机构发出风险预警信号，确定动态观察指标，提出防范和化解风险的预案，及早采取防范和控制措施。

此外，为提高监管人员从业素质，要持续进行业务培训，鼓励自我学习，并从技术和行为能力两方面建立监管人员的测评标准和衡量方法。

总之，金融监管应由单纯的行政管制向提供风险管理的服务转变，成为向金融市场参与者提供公共服务的活动。