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实行财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，逐年加大效益审计的份量，争取到2007年，投入效益审计力量占整个审计力量的一半左右”。
2006年9月颁布的《审计署2006至2010年审计工作发展规划》进一步提出，“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会。
坚持财政财务收支的真实合法审计与效益审计并重，每年投入效益审计的力量占整个审计力量的一半左右”。
根据审计工作发展规划的要求，全国各地审计机关对效益审计工作都给予了充分的重视，相互学习借鉴，采取各种形式对效益审计进行了积极探索，取得了明显的成效。
青岛、深圳等地逐年加大效益审计的分量，效益审计工作取得了明显的成效，在推动效益审计发展方面初步摸索了经验，得到了人大、政府和社会公众的高度重视和支持。
开展效益审计已经成为审计机关的一项重要任务。
在这一时期，审计机关开展的效益审计项目，不仅仅局限于损失浪费等经济效益问题，而是更多地关注了政府部门的绩效和职责履行情况，都收到了良好的效果，得到了广泛好评。
人们也越来越多地使用“绩效审计”一词来描述审计机关开展的效益审计工作。
本文以下也采用“绩效审计”这一名称进行论述。
（二）近年来我国绩效审计发展的主要特点
2002年以来我国各地审计机关倡导开展的绩效审计，主要是围绕公共资金管理和使用的有效性进行的，是广义的、综合目标的绩效审计。
这里的被审计单位已经从单纯的国有企业，扩大到所有管理和使用公共资金的政府部门和企业事业单位。
这里的有效性除了经济性、效率性和效果性外，还包含合法性的要求。
从总体上说，我国绩效审计的发展仍处于初步探索阶段，具体呈现以下四个特点：
1．绩效审计发展较快。
近年来，全国各地审计机关逐步加大了绩效审计的分量。
2006年1至11月，全国审计机关已完成绩效审计项目17140个，其中审计署完成79个、省级审计机关完成609个、地级审计机关完成4811个、县级审计机关完成11641个。
地方审计机关实施的绩效审计项目数占其审计项目总数的16%，其中有14个省（区、市）、5个计划单列市均超过这一平均水平。
2007年1至11月，全国审计机关涉及绩效审计的工作量已占到全部审计工作量的四分之一左右，比2006年同期提高十多个百分点。
2．绩效审计发展存在地区差异。
从调研情况看，由于各地情况不同，审计机关在绩效审计工作方面起步早晚不同，导致我国绩效审计发展存在地区差异。
主要表现在两个方面，一是经济发达地区绩效审计发展快于经济相对落后的地区。
浙江、辽宁、北京、天津、山东、深圳、青岛等省市和地区，近年来都一定程度上开展了绩效审计工作，并且绩效审计的分量逐年增大；
而贵州、山西、四川、陕西等省市和地区，绩效审计工作发展相对缓慢，绩效审计在审计业务中的分量仍然比较少，有的地方甚至没有。
二是在同一省市或地区中，省、地市和县，随着行政级次的高低，绩效审计工作的发展也呈现出由强到弱的状态。
3．“结合型”绩效审计占多数。
已经开展的绩效审计主要是采用与财政财务收支真实合法性审计、经济责任审计相结合的方式开展的。
在开展的绩效审计项目中，绝大多数为综合目标的审计项目，即在一个绩效审计项目中，既关注了财务信息的真实性、资金使用和管理的合规性，也关注了财政财务收支及有关经济活动的经济性、效率性和效果性。
例如，北京市审计机关2003至2007年，共开展了3102个含有效益性目标的审计项目，其中2945个属于“结合型”。
只有少数审计机关少量地开展了以单纯效益性为目标的绩效审计项目。
相当多的审计机关采用开展效益审计调查的形式实现绩效审计的目的。
4．涉及领域广泛，成效明显。
审计机关开展的绩效审计涉及了财政管理、基础设施建设、经贸、农业与资源环保、金融、社会保障、教科文卫、外资利用、信息安全等多个领域。
2007年1至11月，除重大投资项目审计外，各地审计机关共开展了2.7万个绩效审计和审计调查项目，查出损失浪费问题92亿元，促进增收节支和挽回损失143亿元。
通过开展绩效审计，审计机关在揭露问题的基础上，评价和分析了审计事项的管理和资金使用效益情况，分析了产生问题的原因，有针对性地提出了解决问题的建议，有效地促进了被审计单位建立和完善有关管理和制度，同时为完善相关政策提供了真实可靠的信息，审计工作的作用范围更加广泛，积极的建设性作用得到了进一步发挥。
当前我国绩效审计的发展还存在一些问题，主要表现在：
（一）一些地方对于开展绩效审计的思想认识不足，开展绩效审计的胜任能力不够。
一些地方没有树立科学的审计理念，仍然将“追缴收入和罚没”作为审计工作的重要职能；
还有的地方对绩效审计的认识存在神秘化倾向，对开展绩效审计有畏难情绪。
相当多基层审计机关人员结构老化，缺少开展绩效审计所需要的多方面的知识和技能，现有的知识和经验不能满足开展绩效审计的要求。
（二）绩效审计工作着眼点、层次和规范性还有待提高。
完整意义的绩效审计，不仅包括资金的使用效益问题，还包括与审计事项有关的业务管理问题、有关责任方的职责履行情况、公共管理政策的执行情况和政策效果的评价，不仅要关注经济效益，还应该关注社会效益、环境和生态效益。
目前的绩效审计实践中，大多数绩效审计项目还是从资金到资金，重点关注资金使用带来的经济效益，较少关注业务管理问题和政策执行情况及效果的评价，满足于节约几万元资金，减少了多少工程造价，而忽略了深层次的管理问题，忽略了社会效益和环境生态效益，绩效审计工作的着眼点和层次有待提高。
从审计署2006年绩效审计项目成果展示和评比的49个项目的材料，以及青岛、深圳、辽宁、陕西等省市审计机关的绩效审计项目档案来看，目前已经开展的绝大多数绩效审计项目规范性有待加强，主要表现有：
审计过程的逻辑性不够，没有围绕审计目标组织审计过程。
例如审计范围不完整；
审计评价标准不明确；
审计证据收集不够充分等等。
（三）审计机关内部考核评价机制与全面推进绩效审计工作的要求不相适应。
绩效审计的结果多是直接体现为针对被审计单位管理方面存在的问题进行分析和提出建议，并借此在促进改进管理增强责任意识等方面发挥作用。
按照现行的审计工作报告制度，绩效审计的这些结果无法充分纳入审计结果报告或者审计工作报告中，审计成果的体现缺乏媒介和渠道。
当前的审计考核评价一定程度上还是以查处违法违规问题的金额为基本标准的，或者是否有查出的重大违规事项写入审计结果报告或审计工作报告。
由于绩效审计的目标不是查处重大违法违规问题，其建设性作用也不能量化为查处了多少违法违规问题，在考核过程中没有可圈可点的“绩效”。
这些都影响了审计人员从事高质量绩效审计项目的积极性。
二、我国经济社会发展对全面推进绩效审计的需求
进入新世纪以来，我国政治经济社会发生了深刻变化。
党的十七大提出，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，深入贯彻落实科学发展观，实现全面建设小康社会的奋斗目标。
温家宝总理2008年3月在第十一届全国人民代表大会第一次会议上提出，政府工作的基本思路和主要任务是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，更加重视加强和改善宏观调控，更加重视推进改革开放和自主创新，更加重视调整经济结构和提高发展质量，更加重视节约资源和保护环境，更加重视改善民生和促进社会和谐，推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，加快全面建设小康社会。
这些都要求审计机关为全面建设小康社会和促进政府工作目标实现发挥积极的建设性作用。
大力开展绩效审计是审计机关适应这些要求的重要途径。
深刻理解现阶段我国政治经济社会发展对审计机关开展绩效审计的需求，对于谋划绩效审计的未来发展目标，科学设计绩效审计的发展对策至关重要。
（一）民主化进程加快，政治体制改革深化，要求审计机关关注政府责任和绩效，促进政府不断提高管理水平
随着经济社会的发展，公众政治参与的积极性不断提高，民主法治、自由平等、公平正义等理念逐步树立，扩大人民民主，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权；
转变政府职能，优化结构、提高效能，建设法治政府、责任政府、透明政府、服务政府的呼声越来越高。
推进社会主义民主政治制度化、规范化和程序化，加快以行政管理体制改革为重点的政治体制改革步伐，是我们国家近一段时期的一项重要任务。
党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中指出，要推行政府绩效管理和行政问责制度，建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制。
这些都为审计机关开展绩效审计提供了机遇，同时也提出了需求。
审计机关要在推动民主化进程和深化政治体制改革方面发挥积极的作用，必须关注政府责任履行情况和政府绩效，关注政府行政的效率和效果，关注政府在实现目标过程中面临的风险，揭露和反映政府行政过程中存在的问题，提出改进建议，促进政府不断提高管理水平。
（二）转变经济发展方式，促进国民经济又好又快发展，要求审计机关关注国家宏观调控政策的落实情况，关注经济发展的质量，为科学决策提供可靠信息
党的十七大报告在部署经济建设时，把加快转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制取得重大进展，作为实现未来经济发展目标的关键。
其中转变经济发展方式，就是不仅要继续保持国民经济快速发展，还要更加注重推进经济结构战略性调整，努力提高经济发展的质量和效益，实现速度、质量、效益相协调，消费、投资、出口相协调，人口、资源、环境相协调，真正做到又好又快可持续发展。
审计机关要为实现这一目标发挥应有的作用，必须在审计过程中，关注国家有关宏观调控和经济发展的政策落实情况，揭示和分析影响国民经济又好又快发展的问题，关注国家经济安全，科学客观地评价国家宏观政策目标的实现情况，为党和政府科学决策提供可靠的信息。
（三）建设资源节约型和环境友好型社会，增强可持续发展能力，要求审计机关关注资源利用和环境保护的效率效果
统筹人与自然和谐发展，是深入贯彻落实科学发展观的重要途径之一。
在我国，一方面人均资源不足，人均耕地、淡水、森林仅占世界平均水平的32%、27.4%和12.8%，石油、天然气、铁矿石等资源的人均拥有储量也明显低于世界平均水平。
另一方面，由于长期实行主要依赖投资和增加物质投入的粗放型经济增长方式，能源和其它资源的消耗增长很快，生态环境恶化问题也日益突出。
自十六届三中全会以来，我们党和国家强调要高度重视资源和生态环境问题，处理好经济建设、人口增长与资源利用、生态环境保护的关系，建设资源节约型和环境友好型社会，增强可持续发展能力。
近年来，国家加大了环境与资源保护方面的投入，出台了提高资源利用效率和加强环境保护方面的政策、规定。
党的十七大报告突出强调要建设生态文明，并将其作为贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的必然要求和重要任务。
这些都要求审计机关在审计工作中关注资源利用的效率和效果，关注环境与资源保护资金的使用效益，关注环境与资源保护政策的落实情况和目标实现情况，关注环境与资源安全，及时分析资源与环境保护方面存在的问题，提出建议，促进建设资源节约和环境友好型社会，促进建设生态文明。
（四）加快推进社会主义新农村建设和以改善民生为重点的社会建设，要求审计机关关注国家有关政策的落实情况以及专项资金管理和使用的效益情况
党的十七大报告将统筹城乡发展，推进新农村建设，作为促进国民经济又好又快发展的一个重要方面。
同时，还提出要在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，扩大公共服务，促进公平正义，推动建设和谐社会，并从教育、就业、收入分配、社会保障、医疗和社会管理等方面提出了明确具体的要求。
建设社会主义新农村和进行社会建设是一项长期而艰巨的任务。
近年来，国家为建设社会主义新农村和改善民生加强社会建设，不仅投入了大量的财政专项资金，还不断出台各项推进新农村建设和改善民生的政策。
审计机关应该在审计过程中，关注这些专项资金的管理和使用效益情况，关注国家有关政策的落实情况，客观分析和评价这些政策目标的实现情况，揭露和分析政策执行和资金管理及使用方面存在的问题，提出改进建议，为完善政策和制度，加快推进社会主义新农村建设和以改善民生为重点的社会建设做出贡献。
可见，国家政治经济社会的发展要求审计机关不仅要发挥批判性的作用，还要发挥建设性的作用；
不仅要关注财政收支和财务收支的真实性、合法性，还要关注财政收支和财务收支的效益性；
不仅要关注财政收支和财务收支，还要关注政府管理、绩效和责任履行情况；
不仅要揭露和查处问题，还要又针对性地提出解决问题的对策和建议。
在新形势下，审计机关仅仅依靠开展传统的以关注财务收支真实合法性为重点的审计，无法全面发挥审计工作的作用，也无法满足国家社会经济发展和贯彻落实科学发展观的要求。
开展绩效审计是审计机关发挥建设性作用的重要途径。
只有拓展审计的范围，大力开展绩效审计，审计机关才能适应要求，关注“该关注的事情”，提出改进建议，才能在促进经济社会全面协调可持续发展和构建和谐社会方面发挥积极的建设性作用。
三、未来5——10年我国绩效审计发展的战略目标、重点和举措
（一）战略目标和重点
综合考虑上述需求和现实，未来5——10年我国绩效审计工作发展的战略目标应该是：
绩效审计工作量占审计工作量的70%以上，基本形成以绩效审计为主的中国特色审计业务格局，初步建成与开展绩效审计相适应的审计人员队伍和业务管理体系，实现绩效审计的法制化、规范化、科学化。
这里的法制化主要是指相关法律明确赋予审计机关开展绩效审计的权限和职责，审计机关内部拥有一系列有关绩效审计工作的具体明确的规章，绩效审计成为审计机关审计业务工作的重要组成部分。
这里的规范化主要是指审计机关制定了详细的绩效审计统一规范，所开展的绩效审计符合统一规范的要求，所有审计人员掌握并能运用这些统一规范，拥有按照统一规范要求开展绩效审计的胜任能力。
这里的科学化主要是指审计机关内部管理符合绩效审计发展的要求，所开展的绩效审计工作在我国社会政治经济发展中发挥了应有的作用。
今后一段时期绩效审计工作的重点包括下列四个方面：
一是针对公共资金管理和使用的合规性和经济性开展绩效审计，揭露严重损失浪费或效益低下和国有资产流失问题，促进提高公共资金的管理和使用效益。
这里的“公共资金”，既包括国家财政资金，也包括带有公共性质的社会公共资金，例如社会保障资金、各种捐赠资金和基金等。
二是针对宏观政策的贯彻落实情况和目标实现情况开展绩效审计，揭露政策执行过程中存在的问题，分析影响政策落实的原因和政策目标实现情况，为完善政策提供可靠的依据和建议，促进政策目标实现。
这里的“宏观政策”不仅包括国家为调控经济发展而出台的政策，还包括其他涉及公共利益和政府自身管理的相关政策。
三是针对政府自身管理的效率性和效果性开展绩效审计，揭露和发现政府自身管理方面存在的不足和绩效缺陷，深入分析产生问题和缺陷的原因，提出改进建议，促进政府不断改进管理，加强自身建设和提高绩效，建设责任政府。
四是针对影响我国经济社会发展协调性和可持续性的重大问题开展调查研究，进行客观的分析和预测，在体制、机制和制度层面提出建议，促进增强各项改革措施的协调性，促进实现经济社会发展与人口资源环境相协调，从而促进实现经济社会的永续发展。
（二）实现绩效审计发展战略目标的举措
实现绩效审计工作的法制化、规范化和科学化，需要一个过程。
总结前一段时间绩效审计工作发展的经验，根据我国审计环境和影响绩效审计发展的利弊因素分析，实现绩效审计工作法制化、规范化和科学化这一战略目标，需要多方面采取措施。
具体包括：
1．按照综合目标绩效审计的要求开展审计项目，增加绩效审计的分量
根据当前的审计环境，今后一段时期，我国审计机关开展的绩效审计将以真实性、合法性和效益性的综合目标绩效审计为主。
为此，审计机关应在现有的真实合法性审计中，加入效益性的目标要求，即按照综合目标绩效审计的要求开展日常的审计项目，努力加大绩效审计的分量。
审计机关目前开展的预算执行审计、经济责任审计、专项资金审计以及金融审计、企业审计等，均在原有的真实性、合法性审计目标基础上，加上效益性的目标要求。
同时，通过大力开展跨部门、跨单位的专项审计调查，从制度和管理层面，发现和分析某一领域或方面存在的普遍性和倾向性的问题，提出政策建议，实现绩效审计的目的。
2．有条件的审计机关先行实践，带动和影响其他地方绩效审计工作的发展
开展绩效审计需要很多环境条件，这些条件在我国各级审计机关、各地审计机关之间的表现都是不平衡的。
相对贫困地区来说，经济发达地区财力充裕，效益观念要强一些，审计机关开展绩效审计容易被理解和重视，自身也容易借鉴经验开展绩效审计的探索和尝试。
再比如，相对县级审计机关来说，省级审计机关审计对象的财政资金量大、影响审计工作的因素相对少一些，自主性大一些，审计力量无论从人员结构到知识储备，都对开展绩效审计的实践更有利一些。
因此，要鼓励上述有条件的审计机关根据实际情况，不拘泥于某些固定的模式和方式，采取可行的方式大胆进行绩效审计的实践，带动和影响其他地方审计机关开展绩效审计。
那些暂时没有开展绩效审计条件的审计机关，在审计过程中也要关注一些效益方面的问题。
3．在总结经验的基础上分门别类制定指南，为绩效审计的开展提供指导和示范
利用和总结先行绩效审计实践的审计机关的经验，分门别类制定绩效审计的操作指南，为绩效审计的广泛开展和提高绩效审计工作的水平提供指导，从而推动绩效审计工作的发展。
例如根据近年来各地开展的投资项目、基础教育经费、住房公积金等专项资金绩效审计的实践，制定投资项目绩效审计指南、基础教育经费绩效审计指南、住房公积金绩效审计指南等，为今后开展类似绩效审计项目提供指导和示范。
当绩效审计广泛开展、绩效审计内容和方法都相对固定时，再将这些具体的指南进一步归纳形成某一类绩效审计项目的操作指南。
审计机关通过制定绩效审计的指南，在为今后和其他地方绩效审计实践提供指南的同时，还可以深入总结和进一步规范自身的绩效审计工作，促进绩效审计工作水平的整体提高。
4．加强审计队伍和业务管理机制建设，为绩效审计的发展提供支持和保证
培养一批拥有绩效审计知识和技能的审计人员是绩效审计发展的关键。
审计机关应采取专门学习、在岗培训等方式，普及公共管理、绩效评价、绩效审计等方面的基本知识，将绩效审计的经验和做法及时传播给广大审计人员，促使审计机关拥有开展绩效审计的能力。
此外，审计机关还应加强内部业务管理机制建设，使其适应绩效审计发展的要求。
其中最重要的是建立适当的绩效审计成果利用和业绩考核机制，解决审计工作的导向问题，调动审计人员规范开展绩效审计和不断提高绩效审计工作水平的积极性。
审计机关还应结合绩效审计的实践，积极开展绩效审计相关技术方法的研究和开发工作，为提高绩效审计质量和推动绩效审计工作发展提供技术支持。
5．积极推动绩效审计的法规建设，为绩效审计的发展寻求立法保障
明确的立法保障是影响全面推进绩效审计工作的重要因素。
各地审计机关应通过宣传绩效审计试点成果和经验等方式，向党委、人大和政府以及社会广泛宣传审计机关开展绩效审计的重要意义和建设性作用，赢得重视和支持，积极推动绩效审计的法规建设。
深圳、青岛等地先行搞地方绩效审计“小立法”，为当地全面推进绩效审计工作创造了条件，值得借鉴。
审计机关应利用修改完善预算法等相关法律以及制定有关政府绩效管理规章的时机，积极游说有关各方，明确绩效审计的问题。
在有关绩效审计的法律和法规中，应该明确授权审计机关开展绩效审计，审计范围应该尽量广泛，同时建立绩效审计的专门报告制度。
通过各地有关绩效审计的法律法规建设，推动全国性有关绩效审计的法律或法律条款的出台，从而为绩效审计的深入发展提供立法保障。
参考资料
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16．北京市审计局：
《关于北京市审计机关2003年至2007年绩效审计工作的总结报告》（京审函[2008]16号），2008年5月21日
作者：
审计署审计科研所刘力云
主题词：
绩效审计发展思考
报：
署领导。
送：
各省、自治区、直辖市审计厅（局）及科研所，南京审计学院，
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