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选民登记按户口所在地进行；
选区划分以行政、企事业单位为主；
代表 名额分配有计划地分派，[i] 直至由谁当代表，谁不当代表，都是事先计划好的，不需要个人意愿表示，不由得个人做主。
可见，选举制度从选民登记、选区划分，到选举程序、代表产生都带有明显计划指派性的痕迹。
由于人民代表大会制度高度集权的权力结构的一些方面不适应国家建设事业发展的需要，曾适时地做出调整和改革，才使得人民代表大会制度得以不断完善。
如由于立法权的过份集中在全国人民代表大会不适应国家立法的需要，1955年全国人民代表大会授权全国人大常委会制定法令的权力。
1978年后，为适应国家发展社会主义民主，健全社会主义法制的需要，对人民代表大会制度做出三项重大改革：
第一，改革选举制度。
扩大直选、实行差额选举、赋予代表或选民以候选人的提名权；
第二，改革人民代表大会的组织制度。
在县以上地方人民代表大会设立常务委员会，在全国人民代表大会和较大的市以上的地方人民代表大会设专门委员会；
第三，进行职能改革。
扩大全国人大常委会的立法权和监督权，全国人大常委会可以制定除基本法律以外的其他法律，大会闭会期间可以任免政府官员等；
赋予地方人民代表大会及其常务委员会以立法权。
正是由于这些改革，成为20多年来人民代表大会制度发展的基础和条件。
可以肯定地说没有这些改革，就不会有人民代表大会制度举世瞩目的成就，人民代表大会也不可能摘掉“橡皮图章”的帽子，也就不可能有我国民主法制建设今天的大好局面。
实践证明，是改革给人民代表大会制度增强了活力，带来了人民代表大会制度的发展和完善。
人民代表大会制度确立50年以来，我国经济基础发生了巨大变化。
特别是市场经济改革以来，经济体制产生了根本性变革，建立在计划经济体制上的政治结构不能不面临着许多问题，这就是我国人民代表大会制度当前正面临着许多新问题和挑战，改革势在必行！
否则，政治体制的某些方面将不能适应经济基础的需要，人民代表大会将更难以发挥作用。
二、人民代表大会制度面临的问题和挑战
市场经济改革对政治发展提出了新的要求。
这些要求很多直接触及到人民代表大会制度建设问题。
市场经济发展和社会财富增加，产生的的利益多元、公民社会、独立人格、利益诉求和权利保护要求加强，政治参与必然强化。
这些现象明显地表现在近两年我国社会生活和政治生活中。
它使我们越来越强烈地感到，来自社会民间的力量正在强烈地冲击着我国的政治体制和人民代表大会制度，呼唤着人民代表大会制度的改革。
这些力量主要有以下方面：
一是公民自主自发的政治参与，形成对选举和代表制的挑战。
公民利益保护的要求政治表达的要求、政治参与的要求越来越强，呼声越来越高。
如：
2003年换届选举中，广东深圳出现一些以居民小区的业主“白领”为主的公民自荐、自发性站出来要竞选人大代表的现象；
浙江省一全国人大代表在人代会之前，在媒体做广告征求公民的意见；
湖南省一全国人大代表自费十万元起草法律草案提到全国人大会议上，等等，这种群体性自发自主的、出于维权和自身利益诉求的政治参与，反映了市场经济发展对民主政治，对代议制度提出了新要求。
2003年首先在深圳市人大代表选举中出现的由公民自觉站出来自荐竞选[ii]人大代表的壮举，不是个别人，而是一群有产业、有知识的人。
这种行动不仅在深圳，它播及到北京、湖北等省市。
这种公民自主、自发的政治参与反映了什么问题呢？
它实际上是公民对我们现行选举制度提出了选举改革的要求。
它对过去由组织上安排当代表的做法发出了“我要当代表”的呼喊。
对这一现象有分析指出：
深圳特区出现的民间自发的竞选的冲动，又在率先激活我国现行体制和文本制度中的内在民主因素，表明随着“中等收入者”阶层的不断增长，他们在我国政治发展中要求参与政治的主动性和维护政治权利的自觉性正在日益提高。
“深圳竞选”现象预示着社会主义市场经济的发展，它以其不可抗拒的规律影响和改变着中国政治的发展进程，为民主政治奠定坚实的社会基础。
经受市场经济洗礼的深圳人，正以崭新的姿态为进一步改革和完善人民代表大会制度，深化中国的政治体制改革做出贡献。
[iii]
二是媒体和公众舆论（包括互联网的声音）高度参与对政府的监督和对公民权利的保护，直接考问人民代表大会的职责和人民代表大会的作用。
在近两年我们看到接二连三的以媒体为引导的公民监督政府和维权行动，如：
2003由孙志刚案引起的三公民上书全国人大常委会要求对国务院《关于对流浪乞讨人员收容遣送办法》进行违宪审查，并由此而引发的一系列公民申请违宪审查的请求，数以千计的公民纷纷向全国人大常委要求对《国务院房屋拆迁管理办法》和地方制定有关房屋拆迁规定涉嫌侵害公民私有财产权的内容进行违宪审查；
数以万计的乙肝病毒携带者要求对《国务院公务员暂行条例》有关公务员体检标准涉嫌对乙肝病毒携带者歧视的规定进行违宪审查；
女性公务员提出要对《国务院公务员暂行条例》关于女性与男性退休年龄不平等的内容进行违宪审查等。
我们看到，媒体和公众舆论越来越成为一种有影响的社会力量，它能影响政府的决策和改变一些事情。
媒体（舆论）干预有影响的重大事件有沈阳刘涌审判案[iv]，沈阳宝马撞人案[v]，河北农民企业家孙大午非法融资案[vi]，河北廊坊市警察非法拘禁杀人埋尸案[vii]，湖南省嘉禾县县委县政府集体违法拆迁侵犯公民权利案[viii]，等等，这些都是通过媒体（舆论）的介入改变了一些事情。
还有很多责任灾害事故的揭露，都是由于媒体、公众的舆论监督引起的。
过去我们从来没有发现中国来自民间的社会舆论、媒体有如此大的力量，能改变政府的行为和法律。
还有，在建立官员问责制的制度中，一些政府官员因承担各种责任事故纷纷落马。
然而，真正对人民代表大会负责的官员却安然无恙，它使政府对人民代表大负责制却显得大为失色。
在2004年6月国家审计署向全国人大常委会报告审计工作中，揭露大量政府部门财政违法行为引起国人的严重关注。
舆论批评为什么多年来审计揭露的问题得不到解决？
它暴露了我国预算批准审查和公共财政府度的严重缺失。
在大量的城市房屋拆迁和农村土地征用中，不仅出现了严重侵犯宪法保护的公民私有财产权的现象，也存在大量的土地使用严重违法情况。
面对这些严重的违法现象，各级人大常委会似乎都少有反映。
在这些媒体监督政府和公民维权的行动中，它反映出人民代表大会行使职权的严重缺位，如违宪审查制的缺位，政府对人民代表大会负责制的缺位，以及人民代表大会对预算审查制度的缺位，法律监督不力等，都涉及到人民代表大会的机构和职权的行使。
三是以法律界人士为主导作用的社会力量以法律诉讼的方式敲打着宪政制度之门。
如山东“齐玉苓教育权案”，这个案子是挑战宪法司法适用的第一个案例，尽管这个案子与宪法没有什么直接关系，不必要直接适用宪法。
但是，它的意义在于最高法院第一次解释，法院可直接引用宪法判决，从而使宪法走向司法实践和公民生活迈开了一步。
由此案引发了一系列宪法诉求：
山东高考落榜生诉讼教育部侵犯教育平等权案①。
[ix]四川大学学生诉中国人民银行四川分行招工录用中的身高歧视案，大学生张先著（乙肝病毒携带者）诉芜湖市人事局招录公务员歧视案等。
这些案子虽然没有什么具体成就，但是它使宪法的意识得以传播，宪法精神得到弘扬，从而起到推动制度改进的作用。
它对公民、特别是对领导干部的宪法意识增强胜过百堂法制教育课。
而由孙志刚事件引起三个法学博士向全国人大常委会提起违宪审查的建议案，是公民以法律的方式导致国家的一项法规被废除。
尽管法学家仍感到遗憾，因为没有通过这个案子看到违宪审查制度的建立，但它导致的结果还是非常令人高兴的。
它的意义在于给国家机关上了一堂深刻的宪法课，它敲打着违宪审查制度的大门。
在这一系列的以诉讼和违宪审查诉求的行动中，我们看到法学家们，法律工作者，法学学生，包括司法人员[x]的活跃身影。
为什么过去许多类似孙志刚案的事件也报道过不少而没有改变什么，而以孙志刚案为代表的事件却改变了制度，这就是法律学者特有的方法和从事制度建设的力量。
从这些案例中看到全国人大常委会监督解释宪法的制度正在受到挑战。
四是在一些地方、特别是基层政府自主自发的进行民主改革的探索，也反人民代表大会的某些制度不适应民主法制发展的需要。
自1987年我国建立村民自治制度以来，经过实践发展，以民主选举、民主管理、民主监督为核心的基层民主建设在农村得到蓬勃发展。
中国农民正在进行一场广泛的民主训练，他们在民主实践中喷发出来的民主参与热情，引发了我们对中国民主发展深思！
人们开始了对乡镇长、县长民主直选的追向，农民能选村委会，为什么不可以直选乡镇长和更高级的政府官员？
并且一些地方自发地进行了这种民主选举改革，包括直选人大代表的竞选，乡镇长直选，乡镇党委书记和乡镇长的公推公选，甚至有些地方还进行了县级领导干部的公推公选。
但是，基层民主建设碰到了来自地方恶势力的破坏，上级政府少数干部的打压，如村民的民主决策、民主监督管理难以进行，理财小组开展不了工作，有的甚至被打和被危害，而造成这样现象的原因有一些是出自法律和制度本身的缺陷。
为了民主，不少农民和普通公民进行了顽强的抗争，上访，甚至群体性行动，影响到社会稳定。
完善这方面的法律制度建设，帮助基层民主发展是各级人大的重要职责，但是，各级人民代表大会很少为之行动，有关立法机关在完善法律制度，保障、推动民主发展方面反映迟缓。
如基层竞争中的违法现象――贿赂买票、操控选举等有关的法律完善迟迟没有跟进，而现行《村民委员会组织法》、《选举法》和《地方组织组织法》在防止选举违法行为方面早已显得力不从心。
又如，还有一些地方开始进行预算制度的改革，做部门预算和细化预算，把政府提交人大审查的预算由过去的一张纸变成一本书。
但是，如果人民代表大会其他相应的制度没有改革，使得细化预算改革难以奏效。
过去预算太简单的一张纸使人大代表读不懂，现在预算成了一本书后人大代表会议期间根本读不完。
不改革人代会的会议制度延长会期，不实行有关专门委员会的预先审查制，不进行预算逐项辩论，不实行预算审查的公开化，细化预算的改革就没有实质意义。
还有河南洛阳“李慧娟法官案”也反映了一些地方人大失职不作为的现象。
[xi]
经济的发展，需要政治制度相适应；
民主的发展，需要法制辅轨道。
作为中国民主法制建设的主要责任者，人民代表大会负有重要的责任。
必须以改革完善来应对这些挑战。
三、人民代表大会制度可行性改革
（一）、改革选举制度
选举制度是人民代表大会制度的基础。
当前社会转型利益调整，诉求多元，首先对人民代表大会选举制度形成挑战。
为适应这种挑战，需要对选举制度进行以下改革：
1．扩大直接选举范围。
从1979年扩大直接选举改革已经20多年了，20多年来，我国经济社会文化发生了根本性变革。
根据我们组织的中国选举状况的调查研究，我国公民已经完全具备了在县乡两级实行行政首长直接选举的条件，将人大代表的直接选举扩大到较大市和省级也是完全可以行的。
理由是：
第一，实行直接选举是马克思主义民主选举理论的应有之义。
今天我国正在建设高度民主和政治文明的国家，而公民还只能选举基层的县乡人大代表，这与马克思主义直接选举的民主理论和我国建设社会主义政治文明很不相称。
第二，由农村村民自治的民主选举实践表现出来的极大的民主热情和民主智慧证明，农村村民完全有能力、有动力、也有愿望进行这种选举。
[xii]在深圳、在四川、江苏等地进行的人大代表竞选，乡镇长直选改革和县乡两级政府领导人的公推公选改革，充分证明扩大直接选举的改革完全可行。
第三，选举不仅不会造成社会混乱和影响稳定，[xiii]规范的、公开、公正的民主选举，使很多地方由乱走向了治，[xiv] 民主极大激发了公民的选举热情和提高了公民的参与能力。
民主实践是最好的民主培训班，公民的政治参与能力和选举水平也只有在民主实践中不断提高。
不给予实践，永远不能提高民主水平，国家的民主就永远不能选举发展。
第四，扩大民主选举是解决官员腐败，建立真正对人民负责的责任制政府的根本途径，也是解决当前我国各种社会矛盾的根本措施。
当前我国政府官员腐败严重，少数地方官员为了升迁政绩，只对上负责，而疏于对老百姓负责；
为了GDP竭泽而渔的发展观；
忽视人权保护，片面强调打击的社会治安观，随意对公民收容劳教，对犯罪嫌疑人常常超期羁押等等；
无视公民私有财产，随意侵占农民土地，拆迁公民住宅；
还有官僚主义、不负责任，对老百姓冷漠，对人民利益的漠视等，都可通过民主选举，产生对人民负责的官员和政府，通过竞争产生优秀的政治官员，而从根本上解决或遏制上述当前官场之恶疾。
2．对国家机关正职领导人实行差额选举。
1979年以后，我国选举制度改革的最大成果之一是实行了人大代表和政府副职领导人的差额选举。
但是，国家机关正职领导人没有完全实行差额选举。
按《地方组织法》的规定，地方国家机关正职领导人一般实地差额选举，但也可等额选举。
由于法律规定有意留有余地，而各地方实际做法都在搞等额选举。
这种正职的等额选举不符合民主选举的性质，不符合建立真正责任制政府的要求，不符合政治体制改革和提高党的执政能力的需要。
[xv]所以，建议修改《地方组织法》，对国家机关正职领导人一律实行差额选举，只有通过民主的有差额竞争的选举，才能产生对人民负责的官员和政府。
3．实行以竞争为中心的公开、公正的选举程序。
首先，参选侯选人要以自荐为前提。
过去要当人大代表或政府领导人的侯选人不需要公民自己申请，而是靠组织安排。
人大代表和国家机关领导职务是一种服务公职，没有自觉自愿主动和热衷于服务，就不可能做好代表或官员。
所以，选举的第一环节必须是以候选人自荐报名为前提，没有自荐报名的公民不能作为候选人，这是民主选举的起码要求。
其次，实行以居住地为选民登记地的选民登记办法，从而解决市场经济改革后大量流动人口的选举权得不到落实的问题。
从政治上保障广大农民和其他流动人口参与国家事务，实现当家作主的权利，这关系到我国人民民主的性质问题。
据有关专家推算，在基层人大代表选举中，我国应参加选民登记而未参加登记的人员约1300多万人，在户口所在地名义上登记而实际上未参加选举的选民约4700多万人，虽在户口所在地登记在外工作而委托他人投票参加选举的约4600多万人，总共约有1亿人因采取户籍所在地选民登记制而不能参加选举或没有亲自参加选举。
在县一级没有参加选民登记的人约2200万人，在户口所在地名义上登记而未参加选举的人为5100万人，以委托方式参加投票的为6600万人，约有1.4亿人因户口登记选民制没有参加选举或没有亲自参加选举。
[xvi]由于外地打工者不能参与当地政府的选举和政权建设，使得外地人口进入较多的地方政权性质也发生变化，政权只是当地人的政权，而不是全体市民的政权。
[xvii]尽管你在当地长期居住和纳了税，外地人的利益根本上还是得不到保障，这会严重影响国家有关法律的执行。
如此经济发达的地方，由于当地政府完全偏向了投资者，当地政府就不可能很好执行劳动法，社会保障方面的法律，劳动者权利得不到维护。
其三，取消城市以工作单位划分选区的办法，完全实行以居住地的方法划分选区。
我国现行选举法规定选民以居住地或工作单位划分选区，是居住地和工作单位两种方式并用的选区划分办法。
实际上城市划分选区是以单位为主，如果选民没有工作单位的才会在居住地进行登记选民。
工作单位划分选区带来诸多弊端：
一是人大代表选举成了不同单位之间的相互协商，实行单位选区往往大单位“吃”小单位，小单位的选民难以当选代表，实际上是不平等的选举。
二是单位选举使选举行政化。
一个单位就有行政隶属关系，领导决定指派代表候选人的现象就难以避免，就鲜见有选民自荐联名推选代表候选人的情况，不太可能做到真正平等的民主选举。
实践也证明，所有工作单位选举都是形式化的，所有选举民主气氛比较活跃的都是居住地选区，而不是单位选区，单位选区不利于发扬民主。
三是，单位选区选出代表与基层人民代表大会没有利益关系。
选民要求人大代表所代表的利益都是些与公民社区生活有关的事务，如小区管理、道路交通、环境建设，基层人大管的这些事与工作单位无关，而与居住地有关。
还由于工作单位选出的代表不少大小都是领导，这些人对参加当地人大会议没有太大的意义和兴趣，所以单位代表出席人大会议的出席率也较低。
其四，取消以协商方式确定正式候选人的方法，实行以公开、公平，按多数票决确定候选人的方法。
现行选举法规定在提出初步候选人后，如果超过法定差额人数，可采用酝酿协商方法确定正式候选人。
酝酿协商在实际操作中往往变成了少数人的暗箱操作，大多数由选民或代表联名推荐的候选人一般都在这个环节被“协商”下去。
因此，必须取消酝酿协商办法，代之以公开、公正的预选票决制。
其五，实行公开、平等的竞选。
现行选举没有活力，选民和代表对选举没有兴趣，投票带有盲目性，选出的代表或领导人不是优秀者，都与缺少选举竞争机制有关。
要解决这些问题，最好的办法是让候选人自我介绍，相互竞争，以充分展示个人的能力。
竞选是解决选民厌选，从而搞活选举，激发选民热情，并产生对人民负责的代表或国家机构领导人的最好途径。
那么，选举竞争必然产生优秀的人才，这一点已经被民主选举的实践证明。
很多人担心竞选会产生种种弊端从而会污染政治。
民主国家实践证明，竞选的弊端完全可以通过法律的规范加以消除或控制，只要制定公正、透明的选举规则，是完全可以做到公平、平等有序的选举。
[xviii]
（二）改革代表制度
让代表真正成为人民利益的代表，成为民意的重要管道。
当前我国人大代表制度最大的问题是人大代表谁也不代表，选民找不到代表，代表也没有自己真正的选民。
所以，人大会议上，有的代表是“哑巴”代表（不发言），有的是“个人”代表（凭个人的认识水平，发表一通个人见解）；
有的是“观风”代表（看别人怎么发言，怎么投票划圈），这都是因为他们没有选民，不需要对谁负责，代表与选民脱节造成的。
要使代表真正与选民联系起来，最根本的办法就是让选举变得真实，这需要在改革选举制度的时候同时对代表制度进行改革。
需要改变代表的身份结构。
现有制度下特别要实行代表与企业家身份脱离，消除代表身份的利益冲突。
曾有一种观点认为，提高私营经济的地位就是让更多的企业家参政。
另一方面出现私营企业家积极参政争当人大代表，但多数人当代表是为了戴上红帽子。
它不仅是可增加企业的光环，从而为企业带来潜在的利益，还可利用代表身份增加对企业的保护。
如不少私营企业家借开人代会之际作为与政府领导社交的极好机会；
[xix]有的借人代会之际宣传企业产品；
有的代表把自己的司法案件带到人代会上作为议案提出或作为个案监督向法院提出；
甚至有的以人大代表的身份打官司；
有的代表在企业受到行政监管执法检查时亮出人大代表的身份抵制执法；
有的借人大代表的人身特殊保护权为犯罪增加保护层，[xx]等等。
中国随着非公有制经济的发展，需要提高非公有经济的地位。
需要有反映他们利益的政治代表。
但是，提高非公有经济的地位不等于企业家自己亲自参政。
市场经济条件下的企业家参政，会产生新的“政企不分”、“公私不分”，带来诸多的利益冲突，会出现利用公职身分为自己谋利问题。
所以，不能提倡企业家参政，人大代表作为公意代表，不能与私营企业家的身份混同。
所以，就在提出职业代表制问题。
实行职业代表来代表不同的利益，是现代市场经济民主制国家必须的。
实行各级领导干部与人大代表身份相脱离，行政机关和司法机关领导不兼任人大代表职务。
为什么进行此种改革？
因为官员当人大代表弊端丛生：
一是现在各级人民代表大会几乎成了干部会。
由于人大代表光环很好看，使许多各级领导都纷纷争当人大代表，在全国人民代表大会有干部身份的代表达到41.6％，在有的地方人民代表大会，这个数字可能超过50％。
由于各级领导干部与会，使人民代表大会会议的性质民生变化。
会议行政化，如领导干部要分别担任大会的各代表团团长、副团长，小组会的组长等，他们主持会议，有时就象领导在当地组织行政会议一样，人代会有时成了书记、市长的工作布置会和下面官员、企业领导的汇报会。
二是官员代表影响会议效率和普通代表行使权利。
会议审议发言往往领导长篇大论占去了有限的时间，领导也给会议定调，约束了代表的畅所欲言，形成实际上代表成份不平等，普通代表缺少话语权。
领导干部太多也是人民代表大会会议难以延长的原因之一，因领导都很忙，全国人民代表大会即使开10多天的会议，领导也难以坚持，缺席率高。
三是领导干部当代表不利于人民代表大会开展监督。
人民代表大会监督政府，政府官员同时就是代表，形成自己监督自己。
如省长是代表，审议政府工作报告时省长到各代表是看望代表，代表感激都来不及，让普通给他提意见，很难！
四是领导干部兼人大代表，大量占据了基层代表和普通代表的名额。
现在各级领导干部争当人大代表风气越来越强，使有限的代表名额越来越集中到干部身上，使人民代表大会的代表性和民意成分大大降低。
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可见，官员不兼任人大代表，不利于强化人民代表大会对政府的监督，不利于减少人大代表，不有利于延长会期，不利于改变行政化的会风，不利于发扬民主。
进行代表制改革有两条思路，一是把人代会建成真正的权力机构，一是代表大会保持广泛的代表性，仍只是象征性权力机构，把人代大常委会充实扩大加强。
按第一种方案要进行代表制改革，必须减少代表名额。
不减少代表名额，就不能建设一个有能力的代表机构，要把代表大会造成一个有能力的机构就必须专职化。
代表太多不仅使会议效率大大降低，成本大大增加，而使会议难以发挥作用。
根据代议制原理，代议机关代表的多少，取决于人口数量和会议议事有效的限度，在西方国家，国家级议会一院超过600名议员的只有英国、德国、意大利、朝鲜、古巴等少数几个国家，议员太多，议会难以有效议事行使职权。
国外州或地方省一级议员不超过一、二百人，县一级议会一般在几十人或十几人，乡镇级议会几人十几人。
我国人口多，情况特殊，全国人大代表也不应超过1000人，
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