财政局党组中心组课题总报告Word下载.docx
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2、加强行政事业单位资产管理是推进公共财政改革，实现财政管理科学化、精细化、透明化，建设节约型政府的必然要求。
公共财政改革是一个复杂的系统工程。
近年来，财政支出改革步伐加快，部门预算、国库集中支付、政府采购、收支两条线管理等领域的改革取得了显著成绩，但是行政事业资产管理领域的改革相对滞后，存在资产家底不清、配置不科学、管理不善等问题，影响了财政资金使用效益，制约了财政管理整体水平的提高。
通过加强行政事业单位资产管理，摸清行政事业单位资产家底，制订规范的资产配置标准，进一步夯实资产基础管理工作，使得预算编制、执行和决算更加完整、系统、规范，预算管理与资产管理结合更加紧密，不断推动公共财政改革整体水平和整体效能的进一步提升。
此外，加强行政事业单位资产管理是贯彻落实中办、国办关于厉行节约、节减行政机关成本的重要途径和措施。
在部门预算中，按标准科学合理配置资产并安排相关费用，既适应行政事业单位发展的需要，又能节约财力、减少浪费，提高资金使用效率，同时能够逐步改变部门之间、单位之间资产配置“苦乐不均”的现象，避免“盲目攀比”、“贪大求洋”等问题。
3、加强行政事业单位的资产管理是完善预算管理的客观需要。
资产管理和预算管理是一个问题的两个方面，资产管理侧重于实物形态的管理，预算管理侧重于价值形态的管理，两者密不可分。
预算管理是资产管理的前提和条件，资产管理是预算管理的基础和延伸。
行政事业资产是历年财政预算资金“物化”、“沉淀”的结果，预算安排的资金量直接决定了资产配置的数量；
财政预算资金安排的科学性、规范性，直接决定了资产配置的质量和单位之间资产配置的公平性、合理性。
因此，预算管理是规范和加强资产管理，通过增量调节和控制存量的最有效手段，只有将资产管理与预算管理紧密结合起来，才能真正抓好资产管理工作。
同时，资产管理工作也是预算管理的重要基础和延伸。
一方面，有效开展资产管理工作，及时提供准确、完整的资产基础信息和财务数据资料，作为财政部门审核部门预算、配置资产的依据，有利于深化和细化部门预算改革，科学编制部门预算。
另一方面，建立资产配置、使用和处置的管理制度，加强资产从“入口”到“出口”全过程监管，才能管好资产，真正提高预算资金使用效益。
因此，资产管理与预算管理相结合既是加强资产管理、从源头上控制资产形成的客观需要，也是科学编审预算、提高预算管理水平的重要途径。
二、本区行政事业单位资产管理现状
近年来，本区不断加强行政事业单位的资产管理，通过开展“小金库”专项治理和资产清查工作，对提高资产管理水平起到了一定作用。
但是，由于种种原因，在目前行政事业单位资产管理中仍不同程度地存在资产管理意识淡薄，产权关系不清，财产账实不符、管理松驰、资产利用率低等问题。
（一）当前行政事业单位资产的管理体制
1、国家相关管理办法及管理模式。
1995年２月，财政部、国家国有资产管理局发布的《行政事业单位资产管理办法》（国资事发[1995]17号）第５条规定：
“国家对行政事业资产的管理，坚持所有权和使用权相分离的原则，实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用的管理体制。
”
2006年５月，财政部分别发布了35号、36号两个部长令，颁布了《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》两个办法（以下简称两个《办法》），对行政事业单位非经营性资产管理重新作了规定：
行政单位国有资产和事业单位国有资产“实行国家统一所有，政府分级监管，单位占有使用的管理体制”。
从总体上讲，目前我国行政事业单位资产实行“国家统一所有，政府分级监管、单位占有使用”的管理体制，但是在具体实施上，由于各地具体条件与改革进程不同，不同地区存在着较大差异。
行政事业单位资产管理模式主要有两种：
第一种是国资管理模式。
即由各级政府国资部门对同级的行政事业单位资产进行具体管理。
近年来全国大部分地方实行这种模式，如上海市、湖北省等。
但随着中央政府机构改革，国有资产管理局撤销，行政事业单位资产管理职能划归财政部，这种模式逐渐让位于财政管理模式。
第二种是财政管理模式。
即由各级政府财政部门对同级的行政事业单位资产进行具体管理，如广东省、深圳市等。
由于两个《办法》规定,各级财政部门是政府负责行政事业单位资产管理的职能部门，对行政事业单位资产实行综合管理。
因此，目前我国绝大多数地方已经明确了行政事业单位资产的管理职能在财政部门。
2、本市资产管理模式。
长期以来，本市行政事业单位资产由国资代表出资人履行政府管理职能。
1997年，根据市委、市政府要求，本市开展了行政事业单位资产委托监管试点工作。
目前，市属委托监管单位为18家。
其中，市级机关国有资产委托市政府机管局监管，市属宣传文化、教育、卫生、体育、共青团、侨办、民防、民政、公安、司法等系统的国有资产（包括所属企事业单位国有资产），分别委托市委宣传部、市教委、申康中心、市体育局、团市委、市侨办、市民防办、市民政局、市公安局、市司法局等主管部门监管。
3、本区资产管理方式。
从2010年起，根据市财政局和区政府相关规定，我区国资部门不再管理行政事业单位资产，而由财政部门正式接管行政事业单位资产管理职能。
此前，本区采取以国资为主略有交叉的管理模式：
区财政部门作为资金管理主管部门，主要负责审核行政事业单位资产购置，即行政事业单位购置资产时向区财政部门申请经费，经区财政局审核批准后实施。
在资产购置阶段，符合本区政府采购要求的，按照规定程序进行政府采购。
在资产的日常运作阶段，由各行政事业单位具体负责日常资产使用管理；
区国资部门作为国有资产的主管部门，其职责主要是管理资产的变动、处置等，如对行政事业单位申请报废的资产达到一定金额的，需由区国资委会同区财政部门共同审核批准后，方可实施报废程序。
（二）本区行政事业单位资产总量、结构以及分布
2006年，财政部两个部长令下发后，根据财政部和市财政局相关文件精神，本区开展了行政事业单位资产清查工作，初步掌握了行政事业单位资产情况。
2009年，根据市财政局和区政府的统一部署，本区开展了“小金库”专项治理和又一次开展了行政事业单位资产清查工作。
此次资产清查的内容为2007、2008年度单位非经营性资产收入和存量情况，涉及全区党政机关和事业单位35个主管部门共234个单位。
通过这次资产清查工作，进一步摸清了全区行政事业单位资产的总量、结构及分布状况。
截至2008年底，全区行政事业单位总资产为74.4亿元。
其中：
行政单位11.5亿元，事业单位62.9亿元。
全区行政事业单位净资产为45.9亿元。
行政单位6亿元，事业单位39.9亿元。
全区行政事业单位固定资产为25.59亿元。
行政单位固定资产为3.6亿元,事业单位固定资产为21.99亿元。
全区行政事业单位按资产存在形态分：
固定资产为25.59亿元（其中土地房屋占51%），流动资产为48.81亿（其中货币资金占58%）。
（三）本区行政事业单位资产管理中值得关注的问题及原因剖析
1、对资产管理的重要性认识有待加强。
长期以来，由于行政事业单位资产大部分为财政拨款或行政划拨形成，其占用具有无偿性，“重钱轻物、重购置轻管理”现象比较突出，单位没有严格的管理约束机制，一些单位购置资产只作经费支出，不列资产管理形成账外资产；
有的单位管钱与管物脱节，购用脱节，固定资产重复购置现象时有发生，造成大量的资产闲置，甚至浪费流失；
有的单位职责不清晰，管理硬件等配置不到位，再加上管理人员责任心、业务能力方面欠缺，造成家底不清，帐实不符，产权不明，管理混乱。
2、资产管理制度有待健全。
虽然财政部颁发了两个《办法》，对本区行政事业单位资产管理有一定的指导和帮助，但一方面两个《办法》属于财政部规章，法律层次不高，在现实工作执行中遇到一定的法律层次障碍，受到别的部门规章或较高层次的法律影响。
此外，从具体实施资产管理的操作层面而言，本区尚未建立健全相关具体实施办法和制度，从而影响到本区行政事业单位资产管理模式的建立和有效实施。
3、资产配置标准有待完善。
由于缺乏合理的、有约束力的资产配置标准，资产购置预算审核流于形式，加上资产购建资金来源的多样性，目前行政事业单位存在资产的随意购置和重复购置现象，导致资产配置不合理，有些行政事业单位承担的任务量与所占用的资产不相匹配，各单位之间的资产配备水平差异较大。
如许多机关事业单位缺乏健全的资产管理制度，购置固定资产时，存在购置的盲目性和随意性。
由于资产配置不合理，重复购置严重，在使用过程中，又缺乏规范化管理，结果导致目前行政事业单位存在资产闲置现象，固定资产、流动资产和无形资产等各类资产的使用效率不高，其中在固定资产方面的表现尤为突出。
4、信息化管理手段有待加强。
目前由于全国和本市行政事业单位资产管理信息系统处于起步阶段，尚未全面建立，不能实现资产从“入口”到“出口”全过程的动态监管，导致行政事业单位资产增量配置与存量管理之间信息不衔接，财政部门和主管部门、机关事业单位之间的资产信息渠道不通畅，致使预算安排缺乏科学准确的基础数据，难以有效控制资产的重复购置和超标准购置。
同时，由于信息系统不健全，使资产配置、使用和处置缺乏动态监管，造成预算执行不力，资产管理信息失真。
5、资产收益管理和处置有待规范。
由于制度缺位和监管不力，行政事业单位资产在出租、出借、转让、出售、处置、变卖等活动中存在着没有按照有关规定报请审批，也没有进行严格的资产评估的情况，低价出租出借、违规转让等现象时有发生。
一些部门、单位的资产出租出借收入和处置收入未纳入预算管理，成为单位的“小金库”，造成国有资产流失，甚至成为腐败的根源。
6、资产管理人员素质与管理要求不相适应。
财务人员是资产管理的主要责任者，负责具体操作，是资产管理的关键因素。
但目前本区行政事业单位财务人员状况不尽理想，存在着“三多一少”现象：
一是女性多。
女性财务人员123名，占总人数的83%；
男性财务人员25人，占总人数的17%。
二是年龄大的多。
40岁至50岁的有103名，占总人数的70%；
20岁至30岁的仅有15人，占总人数的10%。
三是技术人员职称低的多。
中级职称50人，占总人数的34%；
初级职称72人，占总数48%；
初级职称以下26人，占总数18%。
四是高学历高职称的少。
目前尚没有高级职称人员，本科以上高学历的少，大专以上114人，占77%，大专以下34人，占23%。
这样的“三多一少”结构，与当前预算单位财务人员所履行的资金、资产管理职能有不相适应之处。
三、行政事业单位资产管理的国内兄弟省市经验借鉴
2002年以来，广东、广西、海南、北京等省市，结合本地实际情况，积极探索行政事业单位资产管理的机制、流程和配置标准等问题，取得了一定的成效。
（一）北京市做法
北京市从2007年编制市本级预算时，要求各部门报送资产购置计划，由财政部门进行专项审核。
研究开发了北京市行政事业单位资产管理信息系统，并于2008年底前实现市本级行政事业单位全部上线，将资产存量数据和资产配置标准、资产最低使用年限标准作为部门预算中编审资产配置计划的重要依据。
在行政事业单位资产处置中，引入进场交易制度，要求除国家法律法规另有规定的外，所有行政事业单位资产处置均交由北京产权交易有限公司进行拍卖、招投标、协议转让。
（二）南宁市做法
广西南宁市建立了由市国资委、国有资产经营公司和各资产占有使用单位构成的三层次的行政事业单位资产管理体制，实现了行政事业性资产企业化、市场化运作。
2002年4月，南宁市政府和国资委批准成立了具有独立法人资格的国有独资公司——南宁威宁资产经营有限责任公司，首先对市属行政事业单位的经营性资产进行统一接收和管理，并对各单位物业占有不均现象进行了调整；
此后，该公司又对行政事业单位非经营性资产进行了接管。
各单位按照占有的资产多少缴纳使用费用，所有行政事业性单位经费统一由财政部门发放。
（三）海南省做法
海南省率先在全国出台省直行政事业单位资产配置管理暂行办法和省直行政单位资产配置标准，对办公家具、办公设备配备、办公用房装修等规定了价格和数量的最高限额标准。
省财政厅会同有关部门制订一般设备配置标准，会同单位主管部门制订专用设备配置标准。
通过资产配置预算审核，2009年仅车辆一项就核减预算资金28%。
（四）广东省做法
广东省建立了规范的工作机制和工作流程，在2007年省级部门预算中设计了资产存量情况表和增量预算表，以办公用房、公务用车、大型设备为突破口，编审资产配置预算，在2009年预算中又增加了资产经营收入情况表。
借鉴：
总结上述各地的经验和做法，有不少做法值得本区借鉴：
一是建章立制，制度先行；
二是积极建立资产配置标准体系，资产预算审核有据可依；
三是开发资产管理信息系统，摸清“家底”。
具体而言，北京市研究开发了信息管理系统，为资产管理奠定基础。
并在资产处置中引入进场交易制度，实现资产处置交易中的阳光透明。
南宁市的做法，对优化资本结构和资产配置、盘活国有资产起到了积极作用，且该做法将非经营性的行政资产转变为企业资产，规避了“行政资产不可抵押和担保”的法律规定，实现进入市场融资的目标。
海南制订了资产配置标准，节减了行政成本。
广东则在部门预算编制中增加资产经营收入情况表，为综合预算夯实基础。
四、加强行政事业单位资产管理的基本原则
（一）突出重点、逐步推进的原则
行政事业单位资产数量多，规模大，种类繁多，管好、用好这部分资产难度非常大。
为此，要抓住重点部门、重点环节和重点资产，先点后面，总结经验，分类研究，逐步推开。
（二）分类、分层管理的原则
按照宏观管理与具体管理相结合、资产所有权与使用权相分离的要求，对行政事业单位资产按公用性、公益性和经营性资产进行分类管理，分别采取不同的管理措施和管理办法，以求发挥资产管理的最大效能。
即：
对公用性（通用性）资产实行标准化配置管理；
对公益性资产实行授权管理与委托管理；
对经营性资产由财政部门直接授权专职资产管理机构经营管理。
（三）“三结合”原则
即资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合。
资产管理和预算管理、财务管理，及实物管理与价值管理是不可分割的整体，它是一个问题的两个方面，必须强化三者的有机结合，真正实现政府财政综合预算管理的科学化、制度化、规范化。
五、加强行政事业单位资产管理的若干措施和建议
根据财政部两个《办法》的要求，行政事业单位资产划归财政部门管理，对财政部门来说，建立完善的资产管理体制机制，既是机遇，也是挑战。
为此，总的管理路径可从三个方面入手：
首先，要成立区级层面的资产管理机构，创建预算管理与资产管理相结合的具有黄浦特色的资产管理模式；
其次，要抓好资产管理的各项技术性工作，为资产管理夯实基础；
最后，要强化资产的流程化管理，抓好资产从“入口”到“出口”若干重点环节，建立从资产购置、日常使用、运作收益到报废处置全过程的监管体系。
（一）探索资产管理模式，形成协同监管机制
根据“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的原则，借鉴其他兄弟省市经验，建议实行分级分类分层管理模式，建立由区财政部门-主管部门-使用单位构成的“三位一体”的管理体系。
由区财政部门作为专职资产管理机构，负责全区行政事业单位资产管理；
主管部门及单位作为资产使用责任单位，负责日常具体管理，构成由专职资产管理机构（财政）和资产使用主管部门及单位组成的国有资产分级授权管理体制。
区财政部门对资产进行价值和资金管理，主管部门及使用单位进行资产日常管理。
具体来说，区财政部门是政府负责行政事业单位资产管理的职能部门，对本区范围内的行政事业单位资产实行综合管理，对资产全过程监管；
各主管部门和使用单位则受托对本系统内的行政事业资产具体管理，主要是资产日常购置、使用、管理、处置等。
（二）抓好技术性工作，夯实资产管理基础
——开展行政事业单位清产核资和财产登记工作，为资产管理奠定基础。
行政事业单位资产是由历史形成的存量资产与每年新增资产组成。
由于区财政部门所掌握的行政事业单位资产数据基本上是静态的账面数,账实不符的情况普遍存在,无法为加强资产管理，并最终实现资产管理与预算管理相结合提供可靠的依据。
只有开展资产清查,彻底摸清行政事业单位“家底”,建立行政事业单位资产动态管理信息系统，才可以利用有效、清晰的资产数据为加强资产全过程监管，并与预算管理相对接提供依据,才能贯彻好以存量决定增量,以增量制约存量的资产管理思路。
根据财政部和本市统一部署，本区分别于2006年和2009年开展了资产清查工作，对全面了解本区行政事业单位资产状况和分布，并为下一步开展资产管理工作起到了积极作用，但与加强资产管理的新形势新要求相比还有一定差距。
为此，结合本区实际情况，近期要用1-2年时间，采取政府购买劳务方式，利用会计师事务所等中介机构力量，全面盘存本区行政事业单位资产存量，开展资产评估，清理资产沉淀，界定产权，尤其是房屋建筑物、车辆、专用设备、办公家具等固定资产情况，做好资产登记和造册入账工作。
此外，与区审计部门联手，结合行政事业单位审计工作，定期开展资产盘存，为强化预算管理与资产管理、资产管理与财务管理、实物管理与价值管理相结合奠定基础，有效保障行政事业单位资产账账相符、账实相符，提高资产使用效率，减少资产损失。
——不断提高管理手段的信息化程度，实现资产动态管理。
行政事业单位资产管理信息系统建设是资产管理的基础。
加快资产管理信息系统建设，有助于更完整地掌握资产的总量、构成、分布、变动等相关信息，为预算管理、绩效评价和资产优化配置提供决策支持，实现对行政事业单位资产从登记、领用、使用到变更、评估、处置，贯穿资产从“入口”到“出口”的整个生命周期动态管理。
通过资产管理信息系统，还可实现财政部门、行政事业单位主管部门、行政事业单位资产信息的共享和动态监控，财政部门可随时查询各单位资产信息，各单位也可查阅财政部门通过系统发布的最新政策、文件、工作计划、工作任务、通报等信息，并通过财政部门授权查询其它单位资产信息；
财政部门和资产占有使用单位依托系统管理功能可以实现网上互动办公，对资产配置、处置等实行网上申请、审核、审批，而且环环相扣，形成链条式管理。
这样，就使资产管理决策的科学化、高效化、统一化得到有力保障。
目前，市财政局与相关网络公司正在联手开发和完善资产管理信息软件，内容包含资产购置、保管、使用、收益、调拨及处置等全过程监管，建立“财政部门-主管部门-行政事业单位”三级管理平台，我们要积极参与市财政局资产管理信息软件的开发和使用，使之符合区级层面的实际需要，实现区财政部门、主管部门和行政事业单位之间的资产管理信息畅通，为各方加强资产管理提供第一手基础资料。
——逐步建立健全资产配置标准体系，有效提高资产管理的精确度。
制订和完善资产配置标准,也是资产管理与预算管理结合的前提和基础。
目前，本区已初步制订了相关资产配置标准，但仅限于行政事业单位公务车辆和计算机等，范围相对还较窄，与行政事业单位的资产配置标准化要求还有较大差距。
为此，根据市政府相关文件规定，结合本区实际，区财政部门要会商相关主管部门，制订包括办公用房、通用办公设备及部分专用资产配置标准：
一是明确办公用房配置标准，包括人均面积、装修标准等，并结合部门职能，分类细化标准，便于实际操作。
二是明确部分日常办公设备配置标准及最低使用年限标准，使资产配置及处置有依据。
主要对行政事业单位通用的打印机、复印机、空调及办公家具等日常办公设备配置标准和办公设备、电器类设备的最低使用年限制订相应的标准。
三是制订专用资产标准。
专用资产是指有关部门为满足专项业务需要而购置的资产，如一些科研设备、医疗卫生设备、警用设备等。
对一般的专用资产的配置标准，建议由区财政部门会同有关业务主管部门共同制订；
对一些特殊的专用资产配置标准，可由相关业务部门在上级主管部门的指导下共同制订，并报区财政部门备案。
（三）完善部门预算编制，探索资产管理与预算管理的有机结合
——推进资产管理与部门预算的结合。
资产管理与部门预算相结合是行政事业单位资产管理最核心、最重要的环节，也是推动资产管理改革落脚点所在。
根据目前本区实际情况，在年初部门预算编制时，建议增加“资产增量计划表”、“资产存量表”及“资产经营收入表”，部门预算单位用从不同来源渠道取得的资金，包括一般预算拨款收入、预算外资金收入、政府性基金收入、其他收入等，购置规定限额标准的资产，比如单位购置或修缮房屋建筑物、购置车辆、购置或维修大型设备的支出预算，必须先提出增量资产计划，由财政部门结合存量资产情况和相关资产配置标准以及资产最低使用年限标准等进行审批，审批通过的才能列入部门预算安排资金。
在年度预算执行中，单位用追加预算以及各种专项资金等购置资产时，资产购置申请经主管部门同意，并经区财政部门审核批准后，方能进行购置。
——推进资产购置与政府采购、国库集中支付等的衔接。
部门资产购置计划经区财政部门审核同意后，区各行政事业单位购置资产，凡列入政府采购目录的，无论资金来源如何，均须进行政府集中采购，由区政府采购中心进行招投标，并由区财政部门进行资金结算，且单项资产购置价值超过一定额度或批量资产购置超过一定额度的，其资金拨付要由国库统一集中支付。
——建立资产“公物仓”，调剂资产使用。
要以提高资产使用效率为重点，建立资产合理调剂的规范的共享共用机制。
“公物仓”管理即是资产实现共用共享的重要方式。
所谓“公物仓”，是指由政府主管部门建立资产管理平台，整合行政事业单位资产，将超标配置或闲置不用资产调入公物仓管理平台，根据行政事业单位的发展状况和提供公共服务的质量、数量情况，运用调剂手段不断优化资产配置。
“公物仓”建设对于推动资产的分散管理向集约化管理迈进，充分发挥调余补缺功能，提高资产配置效率和使用效益，节约财政经费等方面具有重要
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